公共行政價值范式下的西方政府績效理念演變探究

摘?要：政府績效管理能夠在很大程度上增強政府的行政效率，提高政府的服務質量，但前提是有正確的理念和價值取向作為指導。因為價值取向的選擇決定著評估指標的確定，影響著評估的客觀與正確，同時，隨著政府績效管理實踐和政府績效觀的發展，對政府績效理念進行系統的研究，是當今各國行政學界所面臨的一個嶄新課題，也已成為當代行政學的一個重要基礎理論研究領域。文章通過對西方政府績效理念歷史時態的研究，探尋公共行政價值范式下的西方政府績效理念的演變以及對于我國政府績效理念和價值取向構建的啟示。

關鍵詞：政府績效;價值取向;行政范式

一、 引言

政府績效研究作為行政管理中的熱點，價值取向作為績效評估標準的重要指導，兩者都具有十分重要的意義。我國政府績效評估經過十幾年的發展，當前從形式到內容等方面我國政府績效評估已經取得了一些進展，但是政府績效評估的推進一直相對緩慢，尤其是缺乏系統性的理論研究。對于中國各級政府來說，目前處于政府績效評估探索階段，因此，發達國家政府績效理念對我國政府績效評估具有一定的參考價值。考察西方發達國家政府績效理念的價值轉換，挖掘西方社會在行政價值體系構建上的經驗，無疑能對我國政府績效理念和行政價值體系構建的實踐提供一定的思路和理論參考。最早績效管理來源于企業管理績效研究，主要集中于對組織、工具、角色和職務背景、評估過程和評估結果等幾個方面。而政府部門的績效研究起步較晚，且大多局限于對個人的評估。公共部門的績效評估和績效管理是起源于20世紀50年代美國的績效預算制度。20世紀 70年代以后西方國家普遍開展新公共管理運動，到這一時期績效管理才在西方政府管理中得到廣泛的運用。20世紀80年代中期，世界各國政府開始逐步探索將績效評估運用到政府管理中。20世紀90年代，績效評估在西方發達國家得到全面發展。盡管普遍認為政府績效管理產生于新公共管理運動，但是政府績效管理的發展與公共行政的發展是密不可分的，在傳統公共行政范式中就蘊含了豐富的績效理念。因此，文章將從傳統公共行政 、新公共管理和新公共治理三個階段進行研究，分析公共行政價值范式下的西方政府績效理念的演變規律與啟示。

二、 西方政府績效理念的演進與價值呈現

（一）規制型官僚控制階段（傳統公共行政）：效率至上

在行政學發展史上，20世紀初期至20世紀60年代中期被稱為傳統公共行政時期，它是行政學正式誕生并開始建制化之后的第一個發展階段。從行政價值觀的層面考察，傳統公共行政時期的行政價值觀是一種效率至上的行政價值觀，它是一種以效率為中心、奉效率為圭臬的價值觀。這種“效率至上”的價值觀有三大理論基礎——政治行政分離、科學管理理論和官僚制。（伍德羅威爾遜，1887）發表的《行政學研究》一文標志著傳統公共行政思想的起步。他倡導政治與行政相分離，開創了行政管理領域工具理性的先河，其政治與行政的二分法的思想是傳統公共行政理論的理論前提。（弗蘭克·古德諾，1900）提出的政治——行政分離，否定了立法、司法、行政三分法，可見政治與行政的初衷就是追求更高效率的執行。泰勒科學管理方法的本質就是通過“時間和動作研究”來提高生產效率。（亨利法約爾，1916）提出了企業經營的六個方面和管理的五大功能，把這種效率至上的價值取向應用到公共部門當中。馬克思韋伯的官僚制為傳統公共行政提供了組織理論。馬克思韋伯認為提高勞動生產率的最有效形式是建立一種高度結構化的、正式的、非人格化的理想的官僚組織體系。傳統公共行政正是建立在上述三大理論之上，最終形成效率至上的價值取向。

布魯爾等人早在1906年就成立紐約市政研究局開展公共部門效率考評研究。（克菜倫斯雷得，赫伯特西蒙，1938）合著的《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書，標志政府績效評估研究工作的開始。雷得和西蒙不僅指出政府績效評估的內容應包括政府工作、結果、成本、努力和業績等方面，還指出了實施和開展政府績效評估的必要性和難點。這為以后的組織績效評估奠定了理論基礎。不過，他們所關注的政府績效評估還僅僅停留在提升政府工作效率的層面。從理論上看，這一時期的公共組織以官僚制機構作為績效生產的主體，而官僚制組織本質上就以追求效率價值、實現效率目標為使命，提出的一系列組織原則為提升官僚機構的能力。與此相適應，追求經濟性、效率性是此時期政府績效評估的重點。傳統公共行政范式下，政府績效評價的關鍵指標體現在以下兩點。第一，政府如何以最少的金錢和能量消耗來高效地做這些合適的事情（提高效率）？第二，我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持更好的服務水平（經濟）？這種績效理念充分體現了傳統公共行政效率至上的價值取向。

（二）解制型企業化改革階段（新公共管理）：服務與質量

20世紀80年代初，福利國家的弊端日益顯現，在政府績效生產主體層面上發生了革命性的變化。英、美等西方發達國家政府掀起了新公共管理運動新一輪的行政改革浪潮。新公共管理理論以現代經濟學、公共選擇理論、管理主義等為理論基礎，其核心思想是主張通過運用市場原則和企業管理的理論與方法來改造政府的管理模式。以往由政府單獨提供發展的模式轉變為政府部門采用私營部門的競爭機制和管理方法，由多元主體共同產生績效。在理念上重視社會公共服務，在實踐上倡導在人員錄用、任期、工資和其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。與此相適應，傳統的行政效率研究逐漸被全新的績效研究所取代。這些開創性的貢獻奠定了新公共管理的理論基礎，績效管理和績效評估也獲得了公共管理各學派的認可。

這一時期，績效管理和績效評估也開始成為西方各國行政改革的重要內容。在績效評價的標準上，顧客滿意成為重要的評價標準之一。特德·蓋布勒與戴維·奧斯本合著（1992）的《改革政府—企業家精神如何改革著公共部門》提道：“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。”在評價手段上，政府廣泛運用企業的管理方法，從而加強政府的集中管理和提高效率，但與傳統公共行政的效率至上的取向有了一定不同。雖然新公共管理并沒有擺脫官僚制和對傳統公共行政的路徑依賴，但在追求經濟性與效率性的同時，質量、結果、效益、顧客滿意等企業化、市場化指標成為此時期政府績效評估的重點，體現出對服務與質量的追求。

（三）服務共同治理階段（新公共治理）：公共利益

自21世紀以來，公共服務多元化的價值訴求日益顯著，而新公共管理理論指導下的政府企業化改革過分強調成本、效率、客戶等概念，偏離了民主社會中政府的角色。在這樣的背景下，西方現代治理理念的興起，其中影響最大的包括新公共服務理論、數字治理理論、整體性治理理論、網絡治理理論和公共價值管理理論等為代表的五大前沿理論。新公共服務是由民主公民權理論、組織人本主義、社區與公民社會理論與新公共行政、后現代公共行政是公共服務這四大思想構成來源和理論基礎，追求的是公平、公正和公共利益為核心的價值取向;整體性治理理論提倡協調、整合、緊密化和整體主義，體現出合作的策略活動等。

在新公共治理階段，政府績效在目標的定位上不再僅僅是追求經濟、效率和效能等指標，更為核心的是追求多元價值的實現，還增加了公平、合法性、透明性等諸多價值。西方發達國家政府的績效評估更加注重市民社會的自治性，更強調公民、社會組織以及非政府組織之間的多元參與。與新公共管理相比，新公共治理強調的不是績效民營化的生產方式，而是政府績效主體間的合作生產。在績效評價的標準上，確立了公共價值的核心價值地位，同時打破了政府壟斷的評估主體地位和“誰來評估政府？”這一問題，形成了政府和服務對象之間平的對話協商。總的來說，新公共治理范式下的政府績效理念生產主體不僅是多元的，同時強調多元主體間的合作生產。新公共治理理論并不是對新公共管理理論的取代，而是對其進行補充，如新公共服務理論對新公共管理理論提出的公民價值因素的忽視，而不是對其否定。

三、 結論與啟示

公共行政價值取向與政府績效之間存在著一定的關系，價值取向對績效評價進行規定，績效是價值實現的保障。現實中，國外政府績效理念的發展并不是在上述三個階段間生硬轉換。交叉、過渡是不可避免的，而這也才真正符合事物的發展規律。不過，縱使存在過渡、交叉，我們還是可以發現其規律性的演變非常顯著。首先，盡管上述三個階段政府績效理念所強調的核心價值觀是各不相同的，但效率卻始終是各階段價值追求的一項重要內容。其次，政府績效觀由一元向多元發展。政府績效的核心價值隨著公共行政范式的推進由早期的效率至上單一取向發展到社會公平，再到新公共管理時期的經濟、效率和效益，直到新公共治理的合作和公民參與等多元價值轉變。再次，公共行政范式的變遷與政府績效理念的演變息息相關。公共行政價值取向在演進過程中存在著路徑依賴，這一過程牽引政府績效理念的變遷。最后，倫理精神在核心價值中逐漸突顯。從強調效率到強調公平，從強調公平到政府績效價值觀的多元化，其間所蘊含的是對公共利益的強化和確認，是對人的價值的認可。這種對社會需求的關注、對公共性的重視、對價值主體的多元性與體系性的強調，使人本特質得到進一步彰顯。

20世紀西方政府績效理念演變為我國進行行政價值理論研究和政府績效管理提供了重要的經驗與啟示。理論上，在政府績效觀研究中要注重公共行政價值的歷史性與層級性、樹立系統思維和辯證思維方法、要同等注重核心價值觀和從屬價值觀等。實踐上，第一，各級政府要始終堅持執政為民的理念，把人民的利益放在第一位。第二，政府要樹立正確的績效觀，不能過分追求經濟指標而忽視執政為民的理念。第三，政府要重視第三方評估，切實做到績效評估主體的多元化。第四，在績效考核中要體現人本主義，重視人的價值。這些經驗對于我國政府績效評估理念的價值取向的構建具有十分重要的理論和實踐意義。

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作者簡介：王宇琦，黑龍江大學。