地方政府專項債券面臨的主要問題及對策

摘?要：專項債券發行為地方政府融資的重要手段，可發揮促進地方經濟發展、預防債務風險、規范投資行為等宏觀調節作用。文章明確專項債券對地方經濟發展的重要意義，總結地方政府專項債券面臨的突出問題以及處理措施，用以提高地方政府債券管理水平，保證其優勢作用充分發揮。

關鍵詞：專項債券;地方經濟;政府債務

一、 引言

地方政府專項債券即省、自治區、直轄市或計劃單列市政府為帶收益、公益項目發行的，帶有期限限制、以政府基金預算收入進行還本付息的債券形式。2018年，我國已發行專項債券19459.49億元，在地方政府發行債券中占比達到46.58%。近年來，國家大力發展專項債券，但因發展時間不長，債券發行及管理還存在一定待改進問題，需要對其做分析總結。

二、 專項債券對地方經濟的影響

地方政府專項債券對地方經濟的影響體現在以下四個方面。

首先，專項債券可有效對沖政府基金收入下滑給地方經濟造成的不利影響。其次，專項債券有利于拉動地方投資。再次，加快棚戶區改造、高速公路、城市軌道交通等項目建設進程。最后，優化政府融資環境，削弱存量債務風險。

以投資拉動效應為例。設新增地方政府債券中，可用于重大項目投資支出的比例在5%～30%，投資項目資本金的最低出資比例在20%～40%，也就是說，投資放大倍數在2.5～5之間，以此為基礎測算不同情境下以專項債券作為資本金時所產生的投資拉動效應。按照最新專項債券政策要求，專項債券資金可用于國家重點支持鐵路、公路、電力等項目的投資，且投資放大倍數取3、專項債券可用比例取20%更為合理，此時產生的投資拉動效應可達到60%。

三、 專項債券面臨的問題及處理措施

（一）面臨問題

1. 債券發行方面

地方政府專項債券發行上存在的突出問題有以下三點。

（1）市場化程度不夠、缺少完善的定價機制。地方政府專項債券交易過程存在明顯的行政議價屬性，使得專項債券發行主體評價及項目差異的定價作用發揮并不充分，不少專項債券的利率與國債基本一致。

（2）定價干擾因素多，缺少必要的增信機制，使得債券利率并不能準確反映地方政府真實資信情況及資金市場供需情況。

（3）專項債券發行及入庫標準不統一，部分債券項目還存在計量方式不科學、測算過程粗略、假設穩定性不足等問題，容易引發債券風險。

2. 債券償還方面

（1）資金來源單一，過度依賴土地出讓。政府債券償債資金來源相對單一，主要為土地出讓收入，尤其在棚戶區改造、精準扶貧等項目中，償債金額中土地出讓收入的占比甚至超過90%。另外，因各地區間土地出讓收入水平差異較大，土地財政模式連續性不強，進而引發一地多用的矛盾問題。

（2）預期負債與償債資金矛盾關系顯著。城市化建設進程深入急劇壓縮可開發土地資源規模，然而地方政府專項債券的發行量卻不斷擴張，隨時間發展，二者間的矛盾關系將更加顯著，尤其在人口凈流出大、社會經濟發展潛力相對較弱的地區。

（3）債券預算編制與政府基金預算收入間缺少聯動。專項債券管理模式促使政府基金預算收支進入反向運行階段，因預算支持與土地使用權出讓收益預算聯動性不足，出現償債資金可預見性及穩定性降低、償債風險增加、付息壓力上升等問題。例如，在2019年前5月，我國地方政府基金預算本級收入為23165億元，同比下降4%，國有土地使用權出讓收入降幅為6%。而地方政府基金預算支出達到27315億元，增幅15.8%。

（4）提前還款機制不成熟，債券期限錯配問題突出。正常情況下，債券期限較項目期限更長，這一特點也是誘發期限錯配的主要原因。債券到期后，若此時取得的項目收益不足以全面支付債券本金，政府部門多會選擇債券延期，進而引發項目專項收益或政府資金提前的情況，針對該情況，目前尚未提出較完善的處理措施。

3. 信息披露方面

一般專項債券信息披露文件應包括財務部發債通知、債券披露文件、評級報告、有關規劃性文件、法律意見書等，要求披露內容覆蓋市場及監管所需的全部信息資源。然而實際情況是，不少地區并未在披露信息中說明償債資金來源等有關問題，信息全面度不夠，另外法律意見書風險提示不足、審計報告中數據可靠性不強等問題也時常出現。在渠道上，大多數地方政府使用中債信息網及省級財務部門戶網進行信息公示，但項目進展、專項資金使用情況等關鍵信息的披露滯后性嚴重。

4. 風險監管方面

地方政府專項債券發行、使用、管理過程面臨諸多風險性因素，現階段我國尚未建立起相對獨立的監督管理部門，受地理區位、權責范圍的限制，中央政府及監管部門想要對地方政府及有關中介機構做有效監督也存在較大困難。另外，地方債務監管需要得到多個部門的有機配合，重視程度不夠、自律程度不足，使得地方政府債券風險監管水平較低。

（二）處理措施

1. 突出市場機制作用

專項債券發展大勢已定，市場化發行定價有其必然性和必要性。目前，相關部門已明確提出，嚴禁地方政府干預專項證券定價。從投資端的角度講，其長期目的是借助市場機制作用，平衡一級市場供需關系，以強化二級市場流動性，構建兩層市場間的聯動關系。

未來一段時間，可分步驟、逐漸弱化政府對債券發行定價的干預和指導作用，給市場機制調節預留足夠的時間和空間，同時幫助緩解政府付息壓力增長過快的問題。針對不同類型的專項債券，還可引入差異化的管理方式，但前提為不影響國債發行秩序。例如，針對一般債券，繼續強化其利率債屬性;對于普通及項目收益專項債券，則將重點放在信用屬性挖掘上。

2. 構建債券償還機制

（1）引入償債保證金制度，為地方政府債務償還做足保障。

（2）在中國人民銀行的配合下，逐漸完善中央財政資金管理制度，以有效緩解集中償債給地方政府帶來的財政壓力，推行錯峰償債機制。

（3）引入地方政府償債基金及準備金制度，實現專款專用。其中，基金可直接從債券基金項目中抽提，也可納入年度財政預算當中。

（4）將政府干預與市場機制有機結合，有效規避償債違約風險。

3. 加強信用等級評價

（1）確保信息披露質量，基于各類專項債券屬性，詳細規定信息披露的內容和要求，確保信息真實可靠，并依照有關部門要求及時進行信息公示。

（2）執行全過程信息披露制度，針對債券發行、應用、償債、績效管理等各個環節，制訂相應的信息披露管理體系，以提高債項債券的公開、透明程度，確保其穩定發揮地方經濟調節、帶動作用。

（3）豐富信息披露渠道。除現有渠道，可在各門戶網站、主流新媒體及傳統媒體平臺，開設專門的專項債券信息披露模塊，確保社會公眾可便捷化獲取有關信息，借助大眾監督確保專項債券運行的規范性。

4. 提高風險監管力度

項目相關部門應接受財政部門的監管，可引入限額管理模式，將專項債券納入政府基金預算體系當中，要求定期向財政、審計等監管部門提交資金使用方案及現狀統計文件，并接受定期及不定期審核。同時，構建風險預警機制，設置警戒紅線，并對風險狀態做動態監督，有效消除風險負面影響，確保地方經濟平穩發展。

四、 結語

地方政府專項債券的快速發展在完善地方基礎設施、推動地方經濟發展方面做出突出貢獻，為政府基礎服務職能發揮提供可靠的資源供應。客觀認識專項債券面臨的問題，動態更新管理體系，以強化地方經濟發展實力。

參考文獻：

[1]張增磊.地方政府專項債券面臨的主要問題及對策[J].地方財政研究，2019（8）：51-57，63.

作者簡介：曾莉華，貴州黔元會計師事務所有限公司。