檔案館提供政府信息公開服務應注意的四種情況

趙朝紅

摘? 要：各級國家檔案館是政府信息查閱場所，在一定條件下也是政府信息公開主體。檔案館在提供政府信息公開時往往會遇到諸如如何對待歸檔政府信息、如何對待政府信息中的內(nèi)部信息和過程信息、如何對待申請公開信息涉及黨務信息，如何對待利用者要求在政府信息上加蓋印章、簽上經(jīng)辦人姓名、注明日期等情況。文章以《檔案工作》公眾號“每周判例”中最高法院的幾個審判案例為樣本，對上述情況的處理依據(jù)及應注意的問題進行了闡述。認為：在政府信息“公開是常態(tài)，不公開為例外”原則下，檔案館不僅需要依法主動公開信息，還應從相關(guān)司法案例中學習掌握《條例》的精髓，主動作為，依法有據(jù)地為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供服務。

關(guān)鍵詞：檔案館;政府信息公開;服務問題

2019年4月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施。各級國家檔案館仍然是政府信息查閱場所，承擔為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供服務的職責。

雖然，各級國家檔案館不是負責本級行政機關(guān)政府信息公開的法定機構(gòu)，但2010年《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）公布實施以來的司法實踐表明，《條例》所指的政府信息范圍，不僅包括《條例》施行后形成的政府信息，也包括《條例》施行前形成的政府信息。同時新修訂的《檔案法》送審稿中第四十五條規(guī)定：“檔案中屬于應公開的政府信息應當公開。”這些規(guī)定都使得各級國家檔案館有可能成為直接向社會提供政府信息公開服務的主體。因此，學習司法案例，從司法實踐中學習領(lǐng)會并掌握《條例》的精髓，將有助于檔案館日后政府信息公開工作的開展，更好地為公民、法人和其他組織提供政府信息公開服務。本文以《檔案工作》公眾號“每周判例”中最高法院的幾個審判案例為例，探討了日后檔案館提供政府信息公開服務時應該特別注意的幾個問題。

1 如何對待歸檔政府信息問題

如何對待檔案中包含的政府信息，新《條例》中沒有說明，但根據(jù)《規(guī)定》第七條“政府信息由被告的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，并不是歸入檔案的政府信息就不屬于政府信息公開范圍，而是根據(jù)不同的檔案保管單位有所不同。即政府信息歸檔保存在檔案室的仍然屬于政府信息公開的范圍，而政府信息隨檔案移交國家檔案館的，在《檔案法》修改前則不屬于政府信息公開范圍。

司法實踐中，涉及這類問題的案件多達306件，涉及基層法院80件、中級法院130件、高級法院86件、最高法院10件。其中涉及檔案館的有51件，占比六分之一。

比如：最高人民法院在××訴上海市嘉定區(qū)人民政府政府信息公開一案，案號：（2017）最高法行申821號，再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書中認為：申請獲取已經(jīng)移交給各級國家檔案館的政府信息，應依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[1]。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定，政府信息轉(zhuǎn)變成檔案信息有兩種情形：一是政府信息由行政機關(guān)的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員保管。行政機關(guān)仍保存政府信息，僅僅是保存主體的內(nèi)部分工發(fā)生改變，應適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。二是政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館。行政機關(guān)已不再保存該信息，在客觀上難以提供相關(guān)信息的，應依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。本案中，××向嘉定區(qū)政府申請公開的信息已經(jīng)歸入上海市嘉定區(qū)檔案館，嘉定區(qū)政府不再保存所申請的信息。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第三項關(guān)于“對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復：……依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應當告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式……”的規(guī)定，嘉定區(qū)政府在法定期限內(nèi)作出《告知書》，告知××信息已歸檔并建議××向上海市嘉定區(qū)檔案館咨詢，并無不當。駁回再審申請人××的再審申請。

2? 如何對待政府信息中的內(nèi)部信息和過程信息問題

修訂后的《條例》第十六條規(guī)定：行政機關(guān)內(nèi)部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面信息，可以不予公開。行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應當公開的，從其規(guī)定。就是說除非有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，正處于討論、研究或者審查中的過程性信息，行政執(zhí)法信息等，不屬于《條例》所指應公開的政府信息。這為檔案館日后在提供信息公開服務時涉及檔案不同稿本、會議記錄時的處理提供了參考依據(jù)。

司法實踐中，這類涉及內(nèi)部、過程、執(zhí)法關(guān)鍵詞的案件超過571件，其中明確涉及內(nèi)部信息32件、過程信息22件、行政執(zhí)法相關(guān)信息2件，共計56件。同樣涉及基層、中級、高級和最高法院。其中涉及檔案館的有8件。

比如：最高人民法院在×××訴杭州市拱墅區(qū)人民政府、杭州市人民政府城建政府信息公開及行政復議一案，案號：（2018）最高法行申2928號，再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書中認為：政府信息以公開為原則，以不公開為例外，該原則是政府信息公開立法與實踐應當堅持的基本精神[2]。行政機關(guān)所制作或保存的政府信息應當盡可能地主動公開或者依申請公開，以最大程度地保障社會公眾的知情權(quán)，以此監(jiān)督行政權(quán)力在陽光下運行。但毋庸置疑，必然會有一部分政府信息不能公開，屬于信息公開的豁免范圍。事實上，只有明確了豁免公開信息的內(nèi)容和范圍，才能明確公開信息的內(nèi)容和范圍;只有準確界定了豁免信息的范圍，才能為更全面的信息公開掃清障礙。實踐中豁免公開的政府信息，既包括涉及國家安全等需要絕對豁免公開的信息，也包括可以由信息公開義務主體利益衡量后裁量免予公開的信息，還包括可以與第三方協(xié)商確立的豁免信息，等等。

關(guān)于案中涉及風險評估報告應否公開問題。該報告系非訴執(zhí)行中的社會穩(wěn)定風險評估報告。此類有關(guān)社會穩(wěn)定風險評估的政府信息，是行政機關(guān)在作出決策前據(jù)以研究、討論使用的內(nèi)部信息，也屬于過程性信息，屬于信息公開義務主體可以根據(jù)情況決定是否豁免的范圍。

關(guān)于案中涉及參與實施強拆的執(zhí)法機關(guān)名稱和執(zhí)法人員的名單及執(zhí)法證應否公開問題。有關(guān)執(zhí)法人員名單和執(zhí)法證，均屬于政府機關(guān)內(nèi)部人事管理信息，公開歷次參與執(zhí)法的人員名單和包括個人信息的執(zhí)法證件，可能影響今后行政執(zhí)法活動的順利進行或者威脅相關(guān)人員人身安全，且當此類信息公開的重要性顯著小于公開可能帶來的危害性時，信息公開義務主體可以依法決定不予公開。

關(guān)于案中涉及“全程錄音錄像資料”公開申請是否已經(jīng)依法得到處理問題。政府組織實施，多個執(zhí)法機關(guān)參與的強制搬遷，政府的信息公開義務也仍然遵循“誰制作誰公開，誰保存誰公開”的要求，政府不需要也不可能公開具體職能部門自身在實施過程中形成的政府信息，也不應當成為整個實施過程信息的公開義務主體;其信息公開義務止于公開其實際制作和保存的信息為限。據(jù)此，裁定駁回了再審申請人×××的再審申請。

3 如何對待申請公開信息涉及黨務信息的問題

修訂后的《條例》第二條規(guī)定：本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。司法實踐中，這類涉及黨務信息、黨組織制發(fā)、黨政聯(lián)合文件關(guān)鍵詞的案件有214件，其中涉及內(nèi)部黨務信息92件、黨組織制發(fā)13件、黨政聯(lián)合文件19件。涉及檔案館的2件。

比如：×××訴如皋市人民政府、南通市人民政府信息公開及行政復議案。最高人民法院（2017）最高法行申3546號行政裁定書認為，該案的爭議焦點問題是，再審申請人×××所申請公開的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復20個鎮(zhèn)改革試點方案”信息是否屬于被申請人江蘇省政府的政府信息公開范圍[3]。原《條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。原《條例》第三十六條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用該條例。可見，行政機關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務的組織有關(guān)信息的公開適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，而黨組織制作的黨務信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定。該案中，再審申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，更不屬于《政府信息公開條例》第十條規(guī)定的行政機關(guān)主動重點公開的政府信息。因此，駁回了再審申請人×××的再審申請。

這一案例，為我們?nèi)绾翁幚硪浴皟赊k”名義制發(fā)文件的信息公開提供了依據(jù)，對檔案館具有特別且普遍的意義。

4 如何對待利用者要求在政府信息上加蓋印章、簽上經(jīng)辦人姓名、注明日期等問題

實際工作中，常有申請政府信息公開者要求在政府信息上加蓋印章、簽上經(jīng)辦人姓名、注明日期等。但這種在政府信息上加蓋印章、簽上經(jīng)辦人姓名、注明日期等要求，不屬于法定的公開方式和形式。司法實踐中，這類案有112件之多。其中涉及要求加蓋印章6件、要求簽上經(jīng)辦人姓名4件、要求注明日期102件。

比如：×××訴新密市人民政府政府信息公開一案。[4]最高人民法院（2018）最高法行申1579號行政裁定書認為：公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)提出政府信息公開申請、向人民法院提起政府信息公開訴訟，目的通常是為了獲取有關(guān)政府信息。但在本案中，根據(jù)一審法院查明的事實，再審申請人×××早在2014年其訴新密市政府行政復議決定一案審理過程中就已通過訴訟案卷查閱復制方式取得其在本案中所要求公開的行政復議決定審批表。在已經(jīng)獲取相關(guān)信息的情況下仍然提出公開申請，在性質(zhì)上屬于“重復申請”，至少在效果上相當于“重復申請”。要求行政機關(guān)在其已經(jīng)掌握的政府信息上加蓋印章、簽上經(jīng)辦人姓名、注明日期等，并非《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息公開的方式和形式，甚至不屬于政府信息公開范疇。行政機關(guān)對此予以拒絕，不構(gòu)成不履行政府信息公開法定職責。因此，駁回再審申請人×××的再審申請。

5 結(jié)語

公開信息是政府的義務，申請政府信息公開是公民的權(quán)利。但是，并不是所有的政府信息都會公開。在政府信息“公開是常態(tài)，不公開為例外”原則下，檔案館不僅需要依法主動公開信息，還應從相關(guān)司法案例中學習掌握《條例》的精髓，主動作為，依法有據(jù)地為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供服務。

參考文獻：

[1]中國裁判文書網(wǎng).王妹.上海市嘉定區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=3e65580c-ecd9-4cfd-a7ee-a84d00bef886&Keywords=，2019-04-07.

[2]中國裁判文書網(wǎng).鄭金德.杭州市拱墅區(qū)人民政府城鄉(xiāng)建設行政管理：其他（城建）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=b72d6b5c-041f-4786-be77-a96501100bc1&Keywords=，2019-04-07.

[3]中國裁判文書網(wǎng).郭小兵.如皋市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=b856f9ce-1a91-46c9-b0ce-a832011300d5&Keywords=，2019-04-07.

[4]中國裁判文書網(wǎng).楊喜鳳.新密市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=4e4efbcd-ef6b-4943-be8f-a93d012735b2&Keywords=，2019-04-07.

（作者單位：洛陽市衛(wèi)生監(jiān)督中心? ?來稿日期：2019-08-18）