《各國和國際組織所采用的空間碎片減緩標準匯編》述評 (下)

高國柱

(北京航空航天大學法學院,北京100083)

英國在其1986年 《外層空間法》(OSA)中賦予通過英國航天局行事的國務大臣對外空活動作出許可和其他權力。該法確保遵守英國履行其簽署的有關外空條約的義務。根據該法,國務大臣不得授予許可,除非他確信許可證授權的活動不會危害公共健康或人身或財產的安全,這將符合英國的國際義務且不會損害英國的國家安全。此外,國務大臣要求被許可人以防止外層空間污染或地球環境不利變化的方式開展業務,并避免干擾他國從事的和平探索和使用外層空間中的活動。OSA提供必要的監管監督:考慮公共健康/安全以及財產安全;評估擬議活動對環境的影響;評估對國家安全和外交政策利益的影響;并確定財務責任和國際義務。在OSA框架內,安全評估旨在確定申請人是否可以安全地發射擬議的運載火箭和任何有效載荷。由于被許可人負責公共安全,因此申請人必須了解所涉及的危險并討論如何安全地執行操作。申請人必須進行一些定量和定性的技術分析,以證明他們的商業發射操作不會給公眾帶來不可接受的威脅。在評估許可證申請人提出的任務時,英國航天局的評估員利用提及保護公共健康或人身或財產安全,防止外層空間污染或地球環境的不利變化,以及避免干擾他人的活動,以反映與減少空間碎片有關的現行最佳做法。因此,在安全審查期間,申請人將是有義務證明遵守/符合有關諸如機構間空間碎片協調委員會 (IADC) 《空間碎片減緩準則》、聯合國外空委員會 《空間碎片減緩指南》以及與碎片有關的日益增多的國際標準等措施的現行規范/最佳做法。

美國通過復雜的聯邦立法、聯邦行政法規和國家政策建立了完善的空間碎片減緩國家機制。從聯邦政府部門的角度看,聯邦航空管理局(FAA)減緩空間碎片的職責主要體現于頒發商業空間發射許可證時對減緩碎片的審查 (51 U.S.C.,Chapter 509, §50901-50923)、 《2010年國家和商業空間計劃法》 (NCSPA) (51 U.S.C.,Subtitle VI)以及相關的行政法規中(14 C.F.R.,Parts 415.39,417.129,431.43)。國家海洋和大氣管理局 (NOAA)主管地球觀測活動,有關遙感衛星、氣象衛星的碎片減緩由其負責,相關立法規定體現于 “地球觀測” (51 U.S.C.,Subtitle VI,§60122)、 “私人土地遙感空間系統的許可”((15 C.F.R.,Parts 960)。NOAA的衛星遵照 《國家環境衛星、數據和信息服務政策》(NESDIS)(NQP-0304)行事,NOAA遵循美國國家航空航天局 (NASA)政策和美國氣象衛星集群退役和處置的最佳做法。NASA根據1958年 《航空航天法》的授權 (51 U.S.C.,§10101),發布了 《NASA限制軌道碎片的程序要求》(NPR 8715.6A,2007、2009年修訂)和《NASA限制軌道碎片的過程》 (NS 8719.14A,2007、2011年修訂)。聯邦通信委員會 (FCC)主管通信衛星,其有關空間碎片減緩要求見經修正的《1934年通信法案》(47 U.S.C.,§301)以及聯邦通信委員會法規之中 (47C.F.R.,Parts 5,25,97),該法規最初出版于2004年9月9日聯邦登記冊第54586號。國防部 (DoD)的相關規定體現于 《聯邦法典》第十編 (10 U.S.C)以及DoD Directive 3100.10(Space Policy),2012、DoD Instruction 3100.12(SpaceSupport),2000等文件中。美國地質調查局 (GC)發布了 《關于遵循美國關于Landsat陸地遙感衛星的運行和報廢處置的最佳做法》。此外,在國家政策方面,依據2010年 《美國國家空間政策》發布的總統政策指令4(PPD-4)和2001年 《美國政府軌道碎片減緩標準實踐》對減緩空間碎片在國家層面作了要求。

2.2 有關國際組織減緩空間碎片的準則

在國際組織層面,要求該組織說明其是否建立了國際機制 (International mechanism),對該機制加以說明 (Description),指出其適用性 (Application),與國際機制的關系 (Relation to international mechanisms),與其他國家機制的聯系(如有)(Link to other national mechanisms),參考資料 (Reference,一般提供鏈接)。

《匯編》共列出了五個國際性的空間碎片減緩標準/要求。2004年 《歐洲空間碎片減緩行為守則》 (以下簡稱 “守則”)由意大利航天局(ASI),英國國家航天中心 (BNSC)、法國國家空間研究中心 (CNES)、德國航空航天局(DLR)和歐洲空間局 (ESA)共同簽署。該守則的主要目標是:(1)幫助防止航天器的在軌破裂和碰撞;(2)促進從有用的擁擠軌道區域移除以及隨后處置已達到任務結束的航天器和軌道級;(3)幫助限制在正常航天器操作期間釋放的物體。為實現這些目標, “守則”為空間系統的設計和運行提出了基本的減緩、安全和保護措施。這些措施分為:(1)管理措施;(2)設計措施,包括壽命終止措施;(3)運行措施,包括壽命終止措施;(4)影響保護措施;(5)再入安全措施。它沒有覆蓋發射階段的安全性。

《機構項目空間碎片減緩政策》經歐空局局長發布行政指令于2014年3月28日生效。本行政指令取代歐空局先前的2008年指令,將歐空局的空間碎片減緩政策完全調整為2011年5月頒布的ISO標準24113《空間系統—空間碎片減緩要求》。歐洲空間標準化協調委員會 (ECSS)采用了該標準,即2012 ECSS-U-AS-10C標準。該標準適用于:(1)采購歐空局空間系統 (例如運載器、衛星、有人居住或自動飛行器等); (2)由歐空局負責的任何特定空間系統的運行。為采購歐空局空間系統的發射服務,應作出一切合理努力以確保使用符合ECSS-U-AS-10C的發射器。該指令包含兩個附件:(1)實施要求;(2)術語和定義。

IADC在1999年指示第4工作組制定一套具有共識性的國際空間碎片減緩準則。2002年,IADC《空間碎片減緩準則》以協商一致方式獲得通過。2003年2月,該準則被提交給聯合國和平利用外層空間委員會科學和技術小組委員會。2007年9月該準則作了細微修訂。該準則描述了已經確定和評估的現有做法,以限制環境中空間碎片的產生。準則涵蓋空間飛行任務的整體環境影響,重點是: (1)限制正常運行期間釋放碎片;(2)最大限度地減少了在軌解體的可能性;(3)任務后處置;(4)防止在軌碰撞。

ITU-R S.1003.2建議書為地球同步衛星軌道 (GSO)衛星的處置軌道提供了指導。在這個軌道上,由于衛星數量增加及其相關發射造成的碎片導致碎片數量增加。鑒于目前空間推進系統的局限性,從GSO高度回收物體或在其使用壽命結束時使其重返地球是不切實際的。因此,必須在GSO上方、下方和周圍建立一個受保護區域,該區域定義了運行的衛星將駐留和操縱的名義軌道狀態。為了避免該區域內非功能性物體的累積,以及因擁擠和潛在的碰撞而發生的聯動風險,衛星應在其使用壽命結束時操縱離開該區域。為了確保這些物體不會對射入GSO的衛星造成碰撞危險,它們應該高于GSO區域的高度,而不是低于GSO區域。該建議書共提出了四點建議。

聯合國大會于2007年12月22日第62/217號決議認可了聯合國和平利用外層空間委員會提交的 《空間碎片減緩指南》。該指南反映了若干國家和國際組織制定的現行做法。從技術角度來看,該準則適用于任務規劃、新設計的航天器和軌道級的操作,也適用于現有的航天器和軌道級(如果可能的話)。該指南共包含有七條準則:(1)限制在正常操作期間釋放碎片;(2)最大限度地減少在操作階段發生分裂解體;(3)限制軌道中發生意外碰撞的可能性;(4)避免故意自毀和其他有害的活動;(5)最大限度降低剩存能源導致的任務后分裂解體的可能性;(6)限制航天器和運載火箭軌道級在任務結束后長期存在于低地球軌道;(7)限制航天器和運載火箭軌道級在任務結束后對地球同步地球軌道區域的長期干擾。該指南相比IADC的準則采取了更為通俗易懂的語言,減少了其技術特色。

3 對該文件的評價

該文件匯編了各國和主要國際組織有關減緩空間碎片的立法/標準/規范/要求,采取標準模板的方式,使用簡潔的語言說明了各國建立空間碎片減緩國家機制的現狀,并對其核心要點做出了說明。各國大多說明了其減緩機制與現有國際實踐或最佳做法的聯系,并給出了具體的參考文件鏈接。因此,該文件的發布及其不斷更新體現了各國對保護外空環境的共識和遵守聯合國外空委 《空間碎片減緩指南》的決心。其對于技術工作者和法學學者研究各國的空間碎片減緩國家機制頗有幫助。

但令人遺憾的是,該 《匯編》在2016年之后停止了更新,以至于我們無法獲知各國在減緩空間碎片國家機制進程中的最新動態。

更令人遺憾的是,該匯編缺失了幾個主要航天大國減緩空間碎片的相關立法/標準/要求。印度的情況相對特殊,不僅缺乏有關空間活動的立法,也缺乏相關的空間碎片減緩的技術規范,主要依靠印度空間研究組織在實踐中采取的空間碎片減緩措施,如運載火箭末級的鈍化、開發與空間碎片相關的軟件和在地球靜止衛星即將完成其工作使命時將其推離地球靜止軌道 (GSO)[1]。

俄羅斯與印度不同,早在1993年 《空間活動法》和1996年 《空間活動許可證發放條例》中就有關于保護外空環境的一般性規定。2000年,俄羅斯航天局頒布了 《空間碎片減緩標準》,即 “空間技術條款:減緩空間碎片數量的一般要求”(文件號OST134-1023-2000),對航天器的鈍化處理作了詳細規定。此外,還存在其他規范性文件,如 《空間技術項目:限制環球空間技術上造成污染的一般性要求》。2003年,俄航天局頒布了部門標準—— 《空間技術項目:保護空間資源免受自然和技術來源的粒子撞擊的一般性要求》。俄羅斯還在考慮進行的空間碎片減緩規則制定工作主要有兩項:一是特別技術規則,即《近地空間技術性污染條件下空間活動的安全性要求》;二是空間碎片減緩的國家標準,即 《航天器、軌道級關于空間碎片減緩的基本要求》[2]。俄羅斯沒有提供相關信息的原因之一,可能來自2014年克里米亞危機后美俄歐關系的高度緊張。俄羅斯在外空委采取了抵制美歐一些提案的做法。

中國早在1995年就加入了IADC,開始著手研究空間碎片的減緩問題。目前,中國正逐步形成適合本國國情的空間碎片標準體系。該體系覆蓋通用、管理、技術三大領域及空間碎片三大工程。其中,將技術與管理標準體系細分為減緩、航天器防護、監測與預警三類標準。其中,航天行業標準QJ 3221—2005《空間碎片減緩要求》已于2005年7月正式發布實施,至2010年,完成首批共19項已成熟的管理與技術標準,其中18項為報批稿,1項為征求意見稿[3]。在相關立法方面,2009年,國防科工局發布了 《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》,從2010年1月1日起實施。2015年,該暫行辦法修訂為 《空間碎片減緩與防護管理辦法》。據有關文章介紹, 《辦法》共計25條。其中第一部分為總則,包括6條 (第1條到第6條),闡述編制目的,明確適用范圍,給出與空間碎片管理相關的名詞術語定義,明確主管部門職責、聯合工作機制以及空間碎片專項科研的相關內容。第二部分為減緩要求,包括5條 (第7條到第11條),明確相關方職責,提出減少空間碎片產生的要求。第三部分為防護要求,包括6條 (第12條到第17條),規范主動與被動防護空間碎片碰撞的相關措施和要求。第四部分為監管措施,包括5條 (第18條到第22條),明確航天活動全過程監管措施、督查機制及空間碎片損害的報告方式。第五部分為附則,包括5條 (第23條到第25條),對辦法的生效時間和解釋權進行說明[4]。

雖然我國制定了空間碎片減緩的行業標準,并且頒布了技術性的法律規范 (無法確定其層級和效力),但無論是IADC的網站上,還是聯合國外空委提供的資料匯編,都無法找到中國減緩空間碎片的相關文件,這與透明與信任建設機制(TCBMS)所要求的透明度,長期可持續 (LTS)指南中關于空間碎片減緩國家機制的建立及信息交流要求并不相符。從某種意義上說,也并不符合我國負責任航天大國形象的樹立。