財政支持地方金融監管的策略研究

●張 琦 卓 識

隨著金融供給側結構性改革的不斷深化，我國金融業已經進入化解結構性突出矛盾的攻堅期，不確定性、不穩定因素明顯增長，亟待構建科學、規范、立體化的金融監管機制。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政應在地方金融監管中發揮更大作用，以保障金融和產業的良性互動。近年來，我國在推動財政支持地方金融監管方面開展了大量實踐，初步構建起了財政金融政策協調共御系統性風險的基本框架。但由于財政政策和行政體制改革相對滯后于金融創新的步伐，財政支持地方金融監管的策略及成效均有待進一步改善提升。

一、財政與金融的內在關聯探討

財政和金融作為國家宏觀調控和配置資源的兩種重要手段，需要相互配合、協同發力。其中，金融政策主要側重于短期總需求調節，以保持價格穩定和經濟總量平衡，為供給側結構性改革創造良好的貨幣金融環境。而財政政策更側重于結構性調整，通過定向調控，服務于經濟中長期發展戰略。相應地，財政風險和金融風險不是一個單向轉化的關系，而是相互影響、相互滲透甚至在一定條件下可能向其他領域蔓延擴散。一方面，金融業的市場化改革需要財政的支持。例如，1994年，政府出資設立國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行三家政策性銀行，支持政策性金融業務與商業性金融業務分離。為補充四大國有商業銀行的資本金損失，中央財政定向發行2700億元特別國債，并成立信達、華融、長城、東方資產分別承接四大國有銀行共計13939億元的不良資產，及時化解了潛在的巨大金融風險。針對中小企業融資難的問題，財政部門通過設立融資擔保基金、中小企業發展專項資金、實施定向獎補政策等舉措支持中小企業開展融資，降低融資成本，彌補金融機構的功能缺位。另一方面，財政政策需要金融配套支持。在過去較長時間內，政府投資始終是推動經濟發展的重要抓手。但在一些政府主導的重大項目的投資建設過程中，金融機構的信貸支持發揮了不可或缺的作用。特別是1994年分稅制改革以來，地方政府普遍面臨籌錢發展的巨大壓力，大規模政府舉債就是在事權、財權和財力不相匹配的情形下作出的應對之策。因此，在推動財政與金融密切合作的同時，不能忽視兩者之間風險的轉嫁以及兩類風險相互交織后可能引發的新問題。例如，為彌補因財政體制與市場經濟體制改革的不相適應所引發的政府職能缺位，金融政策通常會有意無意“被寬松”——出現貨幣超發的現象。遺憾的是，最需資金支持的實體經濟和新興產業，經常受到金融機構的拋棄或忽視；而金融屬性較強的產業，更容易受到金融機構的“追捧”，淪為避險套利的載體。這樣的金融政策，不但未能為財政政策補位，反而導致嚴重的金融供需錯位，蘊藏巨大的公共風險。另外，大量國有“僵尸企業”長期存在也被視為是寬松金融監管下的怪胎，蘊藏的財政金融風險不可小覷。

近年來，我國越來越重視財政在金融監管中的積極作用。2018年7月出臺的《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》明確，財政部及各級財政部門對國有金融企業的監管屬于行使出資人權利的監管。相對于銀保監會、證監會、人民銀行及外管局等行業監管，財政監管既包括以出資人身份對國有金融企業開展的內部監管，又包括采取財政、稅收、預算、財務會計、股權管理等手段實施的社會監管。

二、財政支持地方金融監管的現狀剖析

無論是金融發源地的歐洲，還是現代金融業高度繁榮的美國，都非常重視財政在金融監管的積極作用。英國自2008年金融危機后積極推進金融監管改革，于2012年12月出臺《2012金融服務法》，決定撤銷金融服務局FSA，通過設立金融行為局（FCA）替代其金融監管職責，直接對財政部和議會負責。美國財政部下設了金融穩定監督委員會、金融研究辦公室和聯邦保險辦公室，擁有金融監管的廣泛職能，具體包括監督國家銀行和儲蓄機構；就國際國內的金融和經濟問題向總統提出建議；執行聯邦金融法律；開展金融體系的安全防護等。比較而言，我國金融業及其行業監管的發展歷程不長，體制機制建設處于不斷完善階段。近年來，隨著金融創新不斷深入和新型金融工具的產生，分業經營制度下的混業經營成為常態，監管對象的多樣性和不可預測性進一步推動了現代金融監管體系的調整優化。2018年，十三屆全國人大一次會議通過《深化黨和國家機構改革方案》。明確國務院金融發展穩定委員會成為金融監管和穩定機制的核心，實現銀監會與保監會的合并，標志著我國實行多年的“一行三會”監管體系發生重大變革。

（一）地方金融監管存在的問題

1、地方政府存在過度金融化傾向。1994年分稅制改革后，地方政府長期面臨“上面點菜、下面買單”的窘境。為彌補財政收支缺口和地方財權、事權不對等問題，地方政府在開發財政資源的同時，熱衷于各類融資活動，爭奪信貸資源。一些地方政府紛紛出資設立區域性銀行和投融資平臺，為地方經濟建設籌措資金，預算軟約束現象普遍。加之“錦標賽”的績效考核和政治晉升機制，形成了地方政府放大金融杠桿、力推金融發展的內在驅動。在監管與發展的二元目標之間，地方政府更傾向于追求成績更易識別的發展目標，而忽視監管目標，即金融監管職權的配置經常讓位于融資需求和金融發展等內生性因素，出現地方政府對金融機構的過多干預、對金融資源的濫用以及對各類投融資平臺的過度支持。這勢必阻礙金融創新、擴大債務風險、破壞金融市場的運行秩序。此外，地方政府受短期目標驅動，對金融風險容易出現“選擇性失明”，甚至不惜以金融風險為代價謀求GDP增長，這勢必給金融市場的健康發展埋下隱患。遺憾的是，我國尚未對金融監管進行立法，缺乏對地方金融監管權責的明確界定，也難以利用市場調節機制對地方政府的金融監管行為進行有效約束。

2、央地兩級政府訴求不一致。我國針對地方金融的監管主要歸中央部門的派出機構負責，地方政府話語權較少。而中央金融監管主要集中在省、自治區、直轄市以及計劃單列市，容易導致監管真空及監管重疊，特別在監管職權缺乏明確界定的情況下，容易出現金融監管混亂的“九龍治水”局面。另外，中央和地方在金融監管的出發點上也存在差異。比如，中央更加關注金融風險的防范化解，而地方政府更看重金融對地方經濟的支持作用。央地利益訴求的不一致體現為地方金融監管權的分配不均衡。無論是中央監管權過大，還是地方政府監管權過大，都會造成利益結構的失衡，導致地方“金融壓抑”或者“金融危機”兩種極端結果，這涉及中央和地方利益反復博弈的過程。在實際操作過程中，地方政府屬地監管和風險處置責任的確定一直沒有得到很好地落實；同級地方政府在金融資源配置和金融監管權分配等方面也存在一定程度的競爭關系，在促進金融業發展的同時，導致了金融風險的溢出，表現為地方金融機構的盲目擴張和無序競爭。在地方金融監管能力受限、風險控制水平不高的情況下，極易誘發區域性金融風險。由于信息不對稱、機制不健全、契約不完備等因素，財政參與地方金融監管的話語權也非常有限，且財政部門與金融部門缺乏相應的利益協調或收益補償機制，進一步加劇了地方金融業的無序競爭和發展的不均衡。

3、監管舉措滯后于金融風險演化。近年來，隨著人工智能、區塊鏈、大數據等現代科技的廣泛應用，金融產品和金融工具日益豐富化、復雜化，給金融監管帶來了巨大挑戰。遺憾的是，目前的金融監管體系以及監管措施明顯滯后于金融科技的發展和金融風險的演變速度。為減少重復監管和監管空白，進一步提高金融監管的有效性和及時性，2017年第五次全國金融工作會議首次強調金融監管要從機構監管向功能監管和行為監管轉變。2017年11月成立的國務院金融穩定發展委員會多次強調要對地方政府進行業務監督和履職問責。由于各地區對金融產品的法律關系和產品性質的認識不統一，給監管主體和監管邊界的確定帶來了挑戰，也留下了監管套利空間，需要財政與金融監管共同發力，更好地落實功能監管和行為監管的要求，推動金融監管工作規范化、合法化和現代化。

（二）財政在地方金融監管中的功能定位

回顧我國金融業的發展歷程，財政從未缺席。比如，支持金融業市場化改革，推動政策性金融與商業性金融分離；支持四大國有金融機構股份制改革和不良資產處置；支持絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行等國際性金融機構的發展；通過直接或間接持股支持證券、保險、綜合金融集團、投資性金融機構以及資產管理、產業基金、合作性金融等新興業態的發展。

在金融監管方面，相比于垂直管理與屬地管理為特征的行政監管方式，財政更多作為國有資本的出資人代表，通過行使股東權利實現內部監管。對于非直接出資的其他金融國有企業，財政主要履行宏觀管理職能，通過股權管理、預算管理、會計制度、財稅政策等手段發揮審慎監管作用。在監管重點上，財政側重于關注資產層面的管理，主要從企業的經濟效益和市場價值角度進行監管，通過合理的約束激勵機制，影響著金融機構行為、金融產品定價、金融市場發展等方面。因此，實現對地方金融的有效監管，需要財政部門對金融活動的適度參與和密切配合，以達到行為監管與功能監管有機結合的目標。

（三）財政支持地方金融監管的實施路徑

1、履行國有金融機構出資人職責。當前，國有金融機構仍是我國金融行業的 “中流砥柱”；是防控金融風險、深化金融改革、服務實體經濟的重要支柱。因此，強化對國有金融機構的監管，對保障整個金融體系的安全運行具有重要的引領和支撐作用。自2004年起，財政部通過間接控股的中央匯金持續向中國銀行、工商銀行、建設銀行、農業銀行注資，支持四家國有銀行改制上市并委派董、監事參與內部治理，行使了一定的監管職能。另外，財政部以“管資本”為主，從產權登記、評估、轉讓等基礎管理，到績效評價、薪酬管理、預算管控、委派高管等方式行使出資人權利，不斷完善國有金融資本的監督管理體系。2018年7月，中共中央、國務院聯合下發 《關于完善國有金融資本管理的指導意見》，明確國務院和地方政府依照法律法規，代表國家履行國有金融資本出資人職責。財政部門作為各級政府的受托方，承擔國有金融資本出資人職責，負責維護國有金融資本的安全和保值增值。《意見》還明確了財政承擔國有金融資本監管的責任主體，對財政監督提出了新的更高要求，需統籌協調財政監管和金融監管兩種手段，科學把握財政金融調控的尺度，進一步提高財政資金的使用效率。

2、強化金融監管的預算支持。隨著金融工具的迭代升級和金融科技的日新月異，傳統金融業態表現出跨界化、去中介化、去中心化和自伺服四大特征，給金融監管帶來了前所未有的挑戰，亟待改變傳統的監管方式、監管方法，甚至需要流程再造、團隊重構。比如，原來的“三會”監管人才大多集中于某個領域的專業背景，而現在需要綜合監管，給監管干部的能力建設提出了更高要求。特別是地方金融業普遍存在發展不均衡、標準不統一、信息不對稱、內部人控制等問題，一些金融衍生品夾帶復雜的利益鏈條和多層嵌套導致風險難以監控。不容置疑，強化金融監管必將帶來人員、設備、財力等各項成本費用的激增，需要中央財政加大預算安排。據wind資訊，2016年上半年，全國金融監管支出達482億元，創歷史同期最高，占同期財政支出比重0.54%，且上半年金融監管支出增速高達204%，僅次于2011年同期。這在一定程度上反映了我國金融監管的持續強化，也折射出金融風險不斷累積增加的不良趨勢。以保監會為例，2017年“部門預算表”中“金融部門監管支出”項目下的“金融部門其他監管支出(項)”的2017年預算數為5964.03萬元，比2016年執行數增加4692.03萬元，增幅達369%。

3、構建金融風險的處置機制。在我國現有的財政金融體系下，針對具有系統性、外溢性特征的金融風險，財政不可避免將承擔一定的償付責任，特別是國有金融機構，實際承擔了許多兜底責任，這也是金融監管工作中財政的應盡之責。近年來，以政府信用為基礎的隱性擔保不斷擴大，加上金融自由化的廣泛嘗試，銀行理財、銀信合作等規避利率管制的金融工具被大量創設出來，對金融體系形成了直接或間接影響，令財政背上了大量的或有債務。另一方面，一些地方政府通過投融資平臺、國有企業直接參與經濟活動，并協調銀行金融機構提供信貸支持，導致大量本該由財政承擔的責任轉移到了金融市場主體，政府性債務擴張的不可持續風險逐漸向金融風險乃至公共風險演變。例如，一些省份在中央清理地方政府隱性債務過程中，出現撤銷擔保函、承諾函的做法，金融機構在無法獲得政府增信的情況下，基于風險考量，會中止部分政府信用項目的信貸投放，導致項目停工或成為“半拉子工程”，形成了較大的金融風險，最終可能演化為公共風險。比如，在一些地方政府投融資平臺轉型和國有企業“去杠桿”過程中，必須依靠財政在資產注入、債務化解以及改革重組等方面發揮主導作用，通過財政政策和公共資源的合理配置，及時消解可能引發系統性金融風險的根源。

三、保障財政支持地方金融監管的策略建議

2017年第五次全國金融工作會議確定了未來一段時期金融改革發展穩定的大政方針和頂層架構；2018年“兩會”后又進一步強化和完善了金融監管體制和金融監管協調機制，貨幣政策、財政政策、監管政策、產業政策之間的協同性得到明顯增強。地方政府必須嚴格落實中央精神，切實履行屬地監管和風險處置責任，積極防范和化解區域性金融風險。在此過程中，財政的作用不可忽視。針對我國金融系統仍以國有資本為主導的特征，政府必須在防范化解金融風險過程中切實履行全面引導和全過程監管職能，也就意味著財政必須在地方金融監管中肩負起更大責任。

（一）完善財政支持地方金融監管的法律保障

在金融監管的實際操作過程中，財政與金融相互交織，時常會出現錯位與缺位并存的現象。為避免利益沖突，提升監管成效，需通過立法的形式對財政和金融部門的監管職責進行合理界定。一方面，財政部門的出資人職責與金融監管部門的市場監管職責，在出發點、目標任務以及作用機制等方面存在差異。出資人職責主要對國有金融資本行使出資人職權并承擔保值增值等責任；金融監管部門主要負責各類所有制金融機構的行業監管，通過“管風險、管法人、管準入”，以滿足合規和審慎監管的要求。另一方面，財政作為國家治理的重要工具，可通過財稅優惠、風險處置、金融消費者權益保護等方面參與地方金融監管。第五次全國金融工作會議提出要加強功能監管，更加重視行為監管，這為地方金融監管方式的改革指明了方向。財政可通過預算管理、會計、稅收、資產管理、國庫現金管理、政府債券發行、金融企業股權管理、社會保障基金投資管理、PPP資產證券化、政府性金融機構管理以及金融機構的財稅政策來影響金融機構的經營戰略、產品定價、市場定位等策略選擇。顯然，財政如果沒有深度參與金融監管的制度設計，就難以真正達到行為監管的目標。因此，中央應盡快完善國家及地方金融管理框架的頂層設計，通過立法明確國務院金融穩定發展委員會的地位和職能，并盡快統一各類金融業務的監管規則，特別要針對地方金融經營行為多樣化及市場秩序缺失的現狀，及時出臺《地方金融監管指導意見》和《地方金融監督管理條例》等法律法規，并將財政參與地方金融監管的職能納入法治體系，進一步提高財政參與金融監管的權威性、適當性和有效性。

（二）壓實財政對國有金融資本的監管責任

各級財政應按照中央針對國有金融資本管理的有關意見，在本級政府的授權下，按照集中統一、全流程、全覆蓋、穿透管理的要求，切實履行國有金融資本出資人職責。具體來講，一是要進一步理順管理機制，完善授權經營體系，清晰委托代理關系，落實分級管理責任。特別要盡快建立和完善國有金融資本管理制度，采取直接歸口管理、委托其他部門管理等方式，對國有金融資本實施集中統一管理。要把建章立制作為完善國有金融資本管理的基礎性工作來抓，進一步明確出資人管理權限和責任清單，對標中央的管理要求逐步出臺相應的規范性文件，形成符合各地實際的管理政策體系。二是要進一步加強地方國有金融資本投向等宏觀政策執行情況的監督，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核等工作。三是遵循“實質重于形式”原則，以公司治理為基礎，以產權監管為手段，對地方國有金融資本實施穿透管理，加快建立健全國有金融資本產權登記、產權評估、產權轉讓、經營預算、績效考核、薪酬管理、財務監管、統計監測和重大事項報告等制度，守住不發生系統性金融風險的底線。四是按規定向本級政府和人大常委會定期報告國有金融資本經營情況，并作出風險預警。

（三）優化財政支持與地方金融監管的職責分工

激勵相容的金融監管機制要求通過合理的職能分工、嚴格的責任追究以及科學的正面激勵來確保被監管者行為統一到金融監管的整體目標上來。具體來講，一是應進一步完善財政參與地方金融監管的職責分工，努力消除地方政府對金融監管的不當干預和監管失靈。針對現階段政府工作重點和金融監管的現實需要，積極探索地方政府債務監管與金融監管的聯動模式，綜合運用地方政府債務信息系統，及時對債務系統和金融機構的債務信息進行比對分析，動態掌握存量債務余額變動、新增債務、債券置換等情況，進一步提高監管效率。二是要指導金融機構加強信貸風險管理，嚴格執行監管要求，摒棄政府信用背書的“信貸幻覺”，阻斷違規資金流入地方政府隱性債務的渠道。三是充分運用財政督查和專項審計工具，強化責任追究，硬化預算約束，嚴禁地方政府利用PPP、投資引導基金、融資租賃等渠道變相舉債。對于存量債務，財政部門可根據地方的經濟發展和財力狀況，支持采取資產處置、債轉股、資產證券化等方式降低杠桿率，削減地方政府及其融資平臺的存量債務規模，主動將地方政府的隱性擔保轉化為市場化操作的顯性擔保。四是進一步明確地方政府的屬地監管和風險處置責任，加強與發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會、國資委等單位的協作配合和信息共享，建立跨部門聯合監測和防控機制，積極防范和化解地方政府承擔金融監管職責的機構和平臺風險，共同營造健康的地方金融生態環境。五是加強財政體系的穩健性建設，進一步強化多元監管，在防范微觀金融風險向系統性公共風險轉化的同時，避免政府過度承擔微觀主體的成本。

（四）構建地方金融風險的財政補償機制

公共風險是財政改革的原動力，回顧我國的財政制度變遷與機制改革，往往都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的。針對日益突出的地方金融風險，一是應盡快建立財政補償機制和償債基金制度。依靠財政建立逆周期的資本緩沖機制、流動性緩沖機制和財政償債基金制度，將金融危機轉化為未來一段時期的財政負擔或支付責任，形成對金融風險的后饋控制。二是著力完善金融風險轉移體系。可在省級財政增設地方金融風險補償處置機構，作為地方金融保護制度的有益補充，通過采取平行救濟手段，對金融風險的受害者給予一定限額的補償，在一定程度上化解和修復金融風險，增進社會公眾對金融體系的信心。在財力允許的地區，可由省級政府和地方金融機構共同出資設立地方金融風險專項救濟基金，專門用于對地方金融風險發生后的救濟及補償。三是建立金融市場存款保險制度。由財政部門協同當地監管部門建立金融市場存款保險制度，通過市場化運作完成風險補償資金的合理配置。這些舉措將在一定程度上分攤政府、股東和公眾因地方金融風險產生的損失，避免危機的擴散和再傳遞。但需注意的是，無論是財政救助，還是保險救濟，都必須先由股東及無擔保債權人承擔償付責任，只有在市場化處置失敗后才考慮各類保障基金的介入，以消除金融機構及投資人的政府兜底“幻覺”，規避財政對金融風險的過度承擔。

四、小結

金融安全是國家安全的重要組成，是經濟高質量發展的根本前提。強化金融監管特別是地方金融監管是防控金融風險、保障金融安全，推動產業和金融良性循環的必要舉措。本文認為，我國現有的監管體制和監管舉措已經滯后于金融科技的進步和金融業態的發展，需要堅持市場化改革方向，加快建立滿足產業發展需要，能實現功能監管和行為監管有機融合的現代金融監管框架。在此過程中，必須高度重視并積極運用財政工具，更好發揮財政和金融監管的協調共御功能。一方面，財政與地方金融監管部門均要樹立宏觀審慎的監管理念，加大對地方各類違法違規融資的治理力度，從源頭供給側把好金融閘門；另一方面，要加快建立財政金融的溝通共享機制和協調推動機制，消除信息壁壘和職能分割，共同規范監管事項，形成金融監管合力。■