績效考評理論發(fā)展研究

摘 要：中國古代的考核制度被稱之為“考課”，即根據(jù)國家的行政計劃對政府官吏進行監(jiān)督的一種手段，監(jiān)督時限依計劃制定，監(jiān)督內(nèi)容包括官吏的品德、才能等，并依據(jù)監(jiān)督評定的結(jié)果對其進行任免、獎懲。我國的“考課”起源于父系氏族社會，經(jīng)歷多代變遷發(fā)展至今。隨著我國政治體制改革步伐的不斷加快，國內(nèi)事業(yè)單位在人力資源管理工作中普遍開始實行績效考評，但是由于受到傳統(tǒng)觀念、管理模式、制度及方法的影響和限制，績效考評的實際發(fā)展往往難以令人滿意，鑒于此，試圖從古代“考課”的思想根源、基本方式、完善程度三個角度來闡釋考評制度的重要程度，并試圖論證事業(yè)單位推行體制改革與文明建設(shè)中績效考評的現(xiàn)代意義。

關(guān)鍵詞：考課;事業(yè)單位;績效考評

中圖分類號：C93? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0004-03

一、古代“考課”的思想根源

我國早在父系氏族社會后期曾有對氏族中管理者進行“三載考績，三考黜陟幽明”的記載，是指所有的官吏每經(jīng)三年進行考評一次，每經(jīng)過三次考評（即九年），根據(jù)考評綜合結(jié)果定奪晉升還是降職。在先秦時期，考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)為“品德”、“能力”、“功勞”;方式為統(tǒng)計，即匯總各地州的人數(shù)、土地數(shù)、賦稅等情況并記于木簡上，呈給皇帝，皇帝根據(jù)政績結(jié)果，決定行賞還是懲罰，這樣就增加了不同職務(wù)的管理崗位責(zé)任制。

唐代由于科舉制度的產(chǎn)生，因此對于官吏的考核范圍也進行了相應(yīng)擴大，各項標(biāo)準(zhǔn)和方式也更加健全和合理有效。如成立專門的考核機構(gòu)、建立健全的考核制度體系、明確標(biāo)準(zhǔn)的考核程序等等，都標(biāo)志著官吏的考核制度日臻完善。

宋代考核的標(biāo)準(zhǔn)和方式基本沿用了唐代的制度，隨著制度沒有順應(yīng)時代的更新變遷，就出現(xiàn)了“冗官”一說，就是憑借任職年限論資排輩來晉升的一種不成文考核方法。

到了元代，官吏的考核制度工作才向前推進了一大步，即所有的晉升降職獎罰等管理工作，均由中央政府統(tǒng)一明確規(guī)定。

明初考核制度又被分為考察和考滿。考察就是對所有的官吏全部考核一次，同差通常六年一次;考滿則是針對具體官員具體分析，根據(jù)具體的任期，在滿三年做初考、滿六年做再考、滿九年做通考，最后將九年的任職情況全部記錄下來，根據(jù)總成績來決定晉升降職獎罰。特殊規(guī)定，品級為四品以上的官吏由皇帝親自考核。明中葉以后，考核制度由于沒有得到很好的有效監(jiān)督，慢慢的流于形式化。

清朝的考核制度在明朝制度基礎(chǔ)上簡化為京察、大計。考核標(biāo)準(zhǔn)分為守、政、才、年，統(tǒng)稱為“四格”;貪、酷、罷軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁、才力不及，統(tǒng)稱為“八法”。

二、古代“考課”的基本方式

古代對于官吏的考核也同樣區(qū)分等級，并且隨著時間的變遷，等級制度越來越細化。比如，在明朝時期，所有官吏首先要經(jīng)過一年的“試用期”，過了“試用期”者方可“為真”，才有資格被考核晉升還是罷免。由于明朝時期官吏是被劃分為品級的，所以每隔6年施行一次全員考核，品級為四級以上的官吏被皇帝親自考核，方式就是將自己6年來做得不足的地方寫到奏章上呈給皇帝。當(dāng)然，有些官吏雖品級相同，但所屬職位不盡相同，對于這類情況，明朝考核制度中規(guī)定需按照各地州政務(wù)的繁忙程度來劃分等級，以便委派官員時能各司其職、各盡其責(zé)。凡以州為單位征糧大于7萬石，以縣為單位征糧大于3萬石，則被確定為“繁”;此外數(shù)額被確定為“簡”。在同品級官吏考核的同時要根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合政務(wù)工作的繁忙程度進一步做好人員安排。

后到公元1567年，又將府州縣根據(jù)“大小、繁簡、沖僻、難易”4個標(biāo)準(zhǔn)劃分為上、中、下三個等級。等級劃分并沒有就此停止，清順治元年1644年，清朝入關(guān)時劃分等級的4個標(biāo)準(zhǔn)簡化為“沖、繁、疲、難”。

到清雍正六年1728年，又進一步對“沖、繁、疲、難”作了詮釋，即：交通要道為“沖”;事情繁多為“繁”;稅收不易為“疲”;治安復(fù)雜為“難”。按照最新詮釋的簡化標(biāo)準(zhǔn)，將等級分為簡缺、中缺、要缺、最要缺4個等級。凡是不存在沖、繁、疲、難這四種情況或存在之一的州縣，被稱之為“簡缺”，可以由過了“試用期”的人員擔(dān)任;凡是存在情況之二的州縣，被稱之為“中缺”，可以由在朝考中成績偏好的人員擔(dān)任;凡是存在情況之三的州縣，被稱之為“要缺”，需要由有經(jīng)驗的人員擔(dān)任;凡是以上四種情況全部存在的州縣，被稱之為“最要缺”，必須由有經(jīng)驗的人員且在考核中優(yōu)秀的人方可擔(dān)任。

據(jù)統(tǒng)計清末年間統(tǒng)計，全國“簡缺”州縣占比45%、“中缺”州縣占比30%、要缺州縣占比20%、“最要缺”州縣占比5%。各省內(nèi)部的等級州縣數(shù)量是固定的，以朝廷批準(zhǔn)結(jié)果為準(zhǔn)，且升一個“簡缺”為“中缺”，就必須降一個“中缺”為“簡缺”。所以在古代，官吏的晉升降職獎罰關(guān)鍵就在于是否可以將“沖、繁、疲、難”的州縣治理得好，來賺取政績。

中國古代官吏的考核行為大多數(shù)在朝廷內(nèi)部當(dāng)中進行，當(dāng)然，官離不了百姓，但是民間百姓的聲音多“產(chǎn)生”于在官吏離任的時候。比如俗稱的“萬民傘”，地州官吏在離任時，為了證明自己在任期間視民如子、愛民恤物，就會希望當(dāng)?shù)匕傩兆龀鳇c表現(xiàn)來，“性價比”最高的方式就是送一把鄉(xiāng)紳集體簽名的“萬民傘”，意味著當(dāng)?shù)丶澝穸荚玫酱斯倮舻谋幼o。又如“脫靴遺愛”，唐代崔戎在任華州刺史時是一位不折不扣的親民好官，離任時全華州百姓攔在路上挽留他，不舍其離開，更為甚者拉斷韁繩、拽掉官靴。漸漸，形成了不成文的規(guī)定，到了明清時期，無論官吏是否得以民心，離任時都要上演這樣一出把戲，百姓脫掉官吏一只官靴作為留念。

三、以古鑒今：績效考評的獨特當(dāng)代意義

縱觀歷史，古代對于官吏的考核制度建立及更新都非常重視，考核內(nèi)容等級劃分明確、重點突出，考核方式因人因地而異。借古鑒今，隨著事業(yè)單位管理工作的不斷完善，人們對于績效內(nèi)涵的追求也不僅限于簡單的“四格”、“八法”，而是有了新的理解。美國管理大師彼得·德魯克（PeterF·Drcker）曾指出，“所有的組織都必須思考‘績效為何物？這在以前簡單明了，現(xiàn)在卻不復(fù)如是。策略的擬定越來越需要對績效的重新定義。”因此，我國對績效的界定也有了新的標(biāo)準(zhǔn)。績效考評有廣義和狹義之分，廣義則是以組織或者部門為基準(zhǔn)評價單位，通過績效考評反饋的數(shù)據(jù)，評定組織或者部門任務(wù)完成情況，再做進一步調(diào)整和改進措施;狹義則是以個人為單位，采用科學(xué)有效的方式方法，評定個人的工作完成情況，根據(jù)結(jié)果對個人再調(diào)整合適的崗位，同時進行雙向溝通。可見，當(dāng)代的績效考評是一個適應(yīng)于評價活動、增強為進展和結(jié)果負責(zé)的一切有系統(tǒng)的努力的術(shù)語[1]。

績效考評，又叫績效評估、績效評價等，是對一段時間的工作、績效目標(biāo)完成情況等進行考評評定的過程，是對前段時間的工作總結(jié)，同時考評結(jié)果為相關(guān)人事決策（加薪、獎金、晉升、解雇等）、績效人事管理體系的完善和提高等提供依據(jù)[2]。嚴格遵守績效考評原則、科學(xué)使用績效考評方法，是提高組織和個人績效水平的根本保障，最終實現(xiàn)“雙贏”目標(biāo)。

明確這個概念，可以明確績效考評的目的及重點，明確注意績效考評的時效關(guān)系。

我國古代對于官吏的考核有一個最大的優(yōu)點就是考核方式因人因地而異，根據(jù)官吏的品級和所屬地州縣的政務(wù)繁簡程度采取不同的考核體系，但又不缺乏遵循同一基本原則，即做到了分類管理。而我國現(xiàn)行事業(yè)單位政績考核評價機制卻沒有注重分類管理思想，淡化了組織中各層級別員工的工作性質(zhì)，沒有因部門而異，沒有因人而異，沒有制定明確的崗位職責(zé)，以至評價結(jié)果太過形式化。為避免事業(yè)單位考核流于形式，我們在改革事業(yè)單位政績考核評價制度時，應(yīng)改變過去過分強調(diào)“唯GDP”論的做法，避免產(chǎn)生“長跑和游泳一起比賽”等荒謬行為，在看重經(jīng)濟指標(biāo)的基礎(chǔ)上，更要用可持續(xù)發(fā)展的眼光來看社會效益指標(biāo)。近年來，各地政府已經(jīng)結(jié)合自身的實際情況，在遵循基本原則的基礎(chǔ)上施行了不同的科學(xué)考核體系，考評內(nèi)容更全面，考核方法更科學(xué)有效，這無疑是事業(yè)單位績效考評一個新的開端——大力推行分類考核思想。

當(dāng)代績效考評三大原則：（1）公開與公平原則。事業(yè)單位績效考評是一項有助于組織和個人整體提升的重要工作，所以從制定績效考評制度起就應(yīng)本著公開的原則，降低考評工作整體過程的神秘感，使工作制度化，這也是保證考評結(jié)果民主的重要手段。公平是建立在公開的基礎(chǔ)之上，只有公開原則得到有力發(fā)揮，才能彰顯公平原則的魅力。公平原則一方面可以提高被考核者對制度的滿意程度，另一方面可以增加被考核者對結(jié)果的接受程度。使被考核者清晰地了解自己在工作中的優(yōu)缺點、長短處，從而合理改進今后的工作模式，達到了績效考評的最終目的。（2）反饋與提升原則。反饋作為績效考評工作的最后階段，其過程是將結(jié)果通過面談、討論、信函、非正式四種方式傳達給被考評者，其目的是使被考評者通過聽取意見進行思考和自我評價，工作中好的留存，不足的摒棄或者加以調(diào)整。提升是當(dāng)代考評理論的出發(fā)點，若經(jīng)過合理的績效考評機制確沒有使組織和個人得到提升，那么考評就是沒有意義的。因此，我們要把提升當(dāng)做績效考評的基本原則，來控制績效反饋的結(jié)果。（3）可靠性與正確性原則。可靠性又叫信度，信度是指測驗結(jié)果的一致性、穩(wěn)定性和可靠性。績效考評的信度是指通過采取同一種考評方法對不同的被考評者進行測驗其工作能力、工作行為、工作態(tài)度等事項時所得結(jié)果是一致穩(wěn)定可靠的。可靠性原則既保證了信息來源的真實，又保證了采取方法的得當(dāng)。正確性又叫效度，效度是指測驗結(jié)果的準(zhǔn)確性和有用性，包括內(nèi)容效度、準(zhǔn)則效度和結(jié)構(gòu)效度。績效考評的效度多是強調(diào)內(nèi)容上的效度，是指采用科學(xué)的考評方法對被考評者進行測驗其工作內(nèi)容的程度，測驗結(jié)果與測驗內(nèi)容越吻合，效度則越高，反之亦然。由此看來，可靠性與正確性原則是事業(yè)單位績效考評長期穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。

當(dāng)代績效考評三大方法：（1）360度考評法，又稱為交叉考評（PIV），最早被英特爾公司提出并加以實施運用。新的考評方法摒棄了早期單向考評結(jié)構(gòu)，即只有上級考評下級，采用了360度全方位的交叉考評結(jié)構(gòu)。交叉意為信息來源的多元化，是可以從上級、同事、下級、同行甚至個人層面來進行評定的一種方法。這種方法的優(yōu)點就是多角度了解被考評者的工作水平，多層次發(fā)現(xiàn)被考評者存在的不足，多方位提升被考評者的工作績效。（2）目標(biāo)管理法（Management by Objectives，MBO）。MBO來源于美國管理大師彼得·德魯克（PeterF·Drcker），目前是當(dāng)代事業(yè)單位績效考評中應(yīng)用最廣泛的方法。此方法借鑒了管理的哲學(xué)思想，是一種雙向考評結(jié)構(gòu)，是上級與下級通過協(xié)商的方式共同商定個人的考評目標(biāo)，每個員工都有依個人情況的具體考評指標(biāo)，考評者根據(jù)被考評者對于指標(biāo)的完成情況而定考評結(jié)果。應(yīng)用目標(biāo)管理理論來探索事業(yè)單位或部門的管理，其目的就是要建立和形成優(yōu)化推動機制[3]。（3）關(guān)鍵事件法（Critical Incident Method，F(xiàn)DM）。FDM是針對被考評者在處理平時工作中的重要事件時體現(xiàn)出來的關(guān)鍵行為和結(jié)果進行評定的一種方法。每一層次的主管人員只負責(zé)其內(nèi)部員工，記錄員工表現(xiàn)優(yōu)秀和表現(xiàn)不良的處理行為。在每一次考評開始時，結(jié)合平時記錄結(jié)果與該員工開展一次面談的反饋工作，并根據(jù)面談討論情況對其做出最終的考評結(jié)果。這種方法的優(yōu)點是突出重點，省時省力;缺點則是范圍狹窄，忽略個人的整體表現(xiàn)，考評結(jié)果略缺乏公允。

當(dāng)代績效考評的十大流程：（1）事業(yè)單位組織人事部門負責(zé)起草適用于本單位的績效考評實施方案，經(jīng)過黨委會議討論同意后即可印發(fā)施行。（2）單位各部門根據(jù)方案細則對本部門人員進行績效考評，并在規(guī)定的時間內(nèi)向組織人事部門提交考評數(shù)據(jù)。（3）組織人事部門按照方案中規(guī)定的評分標(biāo)準(zhǔn)，對單位各部門提交的數(shù)據(jù)進行打分。（4）組織人事部門將單位各部門分數(shù)匯總表呈單位主要領(lǐng)導(dǎo)審核，經(jīng)簽字確認后，進行單位內(nèi)部公示。（5）單位主要領(lǐng)導(dǎo)就考評結(jié)果與分管領(lǐng)導(dǎo)進行溝通，分管領(lǐng)導(dǎo)與其管轄的部門主要負責(zé)人進行雙向溝通;若部門主要負責(zé)人反映考評結(jié)果有失實之處，可由分管領(lǐng)導(dǎo)通知組織人事部門。（6）組織人事部門根據(jù)各分管領(lǐng)導(dǎo)反映的情況，據(jù)實及時進行調(diào)整績效考評結(jié)果。（7）組織人事部再次呈上新的考評結(jié)果，待單位主要領(lǐng)導(dǎo)最終確認后，出具調(diào)整情況報告并張貼公示。（8）組織人事部根據(jù)確定的績效考評結(jié)果，制定獎懲方案。（9）成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組，召開獎懲方案討論會，并根據(jù)會議討論結(jié)果及時修改獎懲方案。（10）獎懲方案經(jīng)過黨委會議同意后，即印發(fā)施行。

近幾年來，事業(yè)單位在績效考評工作的實踐中仍在不斷的探索，遵循原則、采取適當(dāng)方法、嚴格按照工作流程建立了一整套的考評制度，逐步向科學(xué)化、規(guī)范化方面發(fā)展，并且對于調(diào)動事業(yè)單位工作人員積極性、促進社會事業(yè)發(fā)展具有重要意義。具體表現(xiàn)在以下三個方面。首先，績效考評管理工作儼然已成為事業(yè)單位人力資源開發(fā)與管理的重中之重。人力資源開發(fā)與管理工作體系的構(gòu)建及制度的完善是績效考評能夠順利進行的前提條件，同時績效評估對于事業(yè)單位的文化建設(shè)方面也具有一定的社會導(dǎo)向價值。為建立事業(yè)單位人力資源管理的良性機制，必須大力推進事業(yè)單位績效考評管理工作，站在宏觀整體的角度，以發(fā)展的眼光將兩者有機結(jié)合，如在人力資源管理中的崗位輪換晉升環(huán)節(jié)、培訓(xùn)環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)等融入績效考評管理工作。其次，事業(yè)單位績效考評的模式應(yīng)該在具有事業(yè)單位共性的前提下，根據(jù)單位自身特點，制訂出具有個性的實施方案。事業(yè)單位的共性就是不像企業(yè)那樣追求目標(biāo)利潤最大化，不受這個固定戰(zhàn)略的驅(qū)使，而是全方位體現(xiàn)為社會、為人民服務(wù)的宗旨，換言之，追求社會服務(wù)最大化。但是，任何一個事業(yè)單位都脫離不開社會，都是在社會的大環(huán)境下利用社會資源才能更好地為社會提供服務(wù)。既然利用社會資源，就要充分考慮使用資源后的效果與效率，將單位的各項組織使命分解為可量化可考評的具體目標(biāo)。那么，分解的過程就必須根據(jù)單位的自身特點，以便做到考評的內(nèi)容確實為單位所需，即最高性價比。這也是為什么要在共性中找個性的根本原因。最后，事業(yè)單位績效考評也可以積極的借鑒企業(yè)績效考評的先進部分，如理念、方法、模式等。事業(yè)單位績效考評模式向事業(yè)單位企業(yè)化績效考評模式過渡發(fā)展是一個摸索的過程，這不僅可以提高工作效率，同時還能降低事業(yè)單位的運行成本。由于事業(yè)單位整體不存在市場競爭機制，個體又不存在個人利益競爭問題，都是按級評定個人能力，因此難免會存在工作效率低、不積極的情況。只有結(jié)合企業(yè)的績效管理模式建立起單位內(nèi)部的競爭機制，才能大力提高事業(yè)單位的工作效率。

隨著事業(yè)單位改革的不斷深化，若對事業(yè)單位的投入產(chǎn)出、資金的使用用途、使用效率等方面進行全方面量化評價，那么績效考評管理工作就必將得到重視，績效考評內(nèi)容的豐富化、原則的規(guī)范化、方法的多樣化、流程的完善化也定會成為重要的發(fā)展趨勢。因此，績效考評管理必將成為國家對事業(yè)單位進行科學(xué)有效管理的一種不可或缺的手段。

參考文獻：

[1]? Reinventing Government Series：Performance Measurement and Budgeting.Sheldon Silver& Many Luster，July 1995 Page 127.

[2]? 李芳瑜，劉芹.試論公共圖書館人力資源績效考評[J].圖書館，2007，（4）：102.

[3]? 方詩國.事業(yè)單位績效考評初探[J].兵團建設(shè)，2011，（17）：30.

[責(zé)任編輯 興 華]

收稿日期：2019-07-15

作者簡介：郭天琪（1989-），女，黑龍江哈爾濱人，碩士研究生，從事會計、審計研究。