使用者付費(fèi)PPP模式內(nèi)部控制研究

王志勇 張能鯤

摘 要：按使用者付費(fèi)類型付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目，核心點(diǎn)在于消費(fèi)者購買公共服務(wù)，這個(gè)是實(shí)現(xiàn)回收成本和合理收益的關(guān)鍵。因此，針對采用使用者付費(fèi)ppp模式，在有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制實(shí)施落地問題上，結(jié)合內(nèi)部控制五要素在ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別與防范，提出落實(shí)具體內(nèi)部控制實(shí)施的操作建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;使用者付費(fèi);內(nèi)部控制

中圖分類號：F285? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0130-02

一、研究背景

PPP項(xiàng)目按不同付費(fèi)主體主體進(jìn)行分類，包括政府和使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助三種類型。針對使用者付費(fèi)層面，財(cái)政部《PPP 合同指南》確定的核心要素是消費(fèi)者通過購買公共服務(wù)并付費(fèi)，來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司的收益，并實(shí)現(xiàn)社會資本合理的回報(bào)和為此提供的建設(shè)成本。鐵路輕軌、能源供給是主要落地項(xiàng)目，此類項(xiàng)目投資額度大、回收周期長，項(xiàng)目運(yùn)營面臨政策和管理風(fēng)險(xiǎn)較大，需要匹配有效的內(nèi)部控制管理體系。由于制定健全的內(nèi)部控制制度是新時(shí)期項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的必然要求（張能鯤，趙蘭芳，高巖，2019），也是ppp項(xiàng)目在使用者付費(fèi)模式下有效改善的必然要求，因此，本文圍繞內(nèi)控五要素，探究使用者付費(fèi)模式下ppp項(xiàng)目內(nèi)部控制業(yè)務(wù)循環(huán)面臨的新情況，以及在此新情況下落實(shí)在業(yè)務(wù)循環(huán)角度進(jìn)行有針對性的修改實(shí)施方略，為社會資本有效保障收回成本和實(shí)現(xiàn)合理收益，并為與地方政府有效合作建立一套可行的內(nèi)部控制理體系提供參考。

二、使用者付費(fèi)ppp內(nèi)部控制實(shí)施重點(diǎn)

（一）重點(diǎn)內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是ppp項(xiàng)目公司實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。制定針對使用者付費(fèi)模式ppp項(xiàng)目的內(nèi)部控制制度，構(gòu)建內(nèi)部控制體系，梳理相應(yīng)流程，并及時(shí)迭代更新，是PPP項(xiàng)目面臨投資大、周期長、政策面變化的必然要求。從內(nèi)控環(huán)境層面，基于地方政府與社會資本合作的項(xiàng)目，由于是消費(fèi)者最終付費(fèi)作為項(xiàng)目回本實(shí)現(xiàn)收益的模式，需要建立規(guī)范的法人結(jié)構(gòu)，構(gòu)建有效的決策與經(jīng)營管理體系以及將有關(guān)決策結(jié)合項(xiàng)目本身具有的公益性并承擔(dān)社會職能，同時(shí)，為有效的推進(jìn)，ppp項(xiàng)目公司董事會也需要將部分日常職責(zé)授予相關(guān)的專業(yè)委員會。在股東和董事會層面提高運(yùn)營效率和效能，從環(huán)境層面前置解決使用者付費(fèi)特征的ppp項(xiàng)目管控問題。

（二）重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估

風(fēng)險(xiǎn)評估是ppp項(xiàng)目公司識別各項(xiàng)投資運(yùn)營等活動與目標(biāo)偏離風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方案和措施，包括合理量化和確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以及合理進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配策略。

國家不斷深化改革，推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型升級。由于通過降杠桿來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，為此，使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目面臨外部環(huán)境的巨大變化。原來的政策變化無法由合適的固化的法律法規(guī)來規(guī)范與約束，項(xiàng)目面臨國際高標(biāo)準(zhǔn)沖擊的風(fēng)險(xiǎn)，涉及到項(xiàng)目公益性和項(xiàng)目涉及到引入創(chuàng)新研發(fā)落地風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模和收入規(guī)模不達(dá)預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營質(zhì)量監(jiān)管不到位的失控風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營成本隨市場不斷變化外部環(huán)境導(dǎo)致的成本不斷提高收入無法有效覆蓋成本帶來的調(diào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn);也存在由于ppp政策和法律法規(guī)，針對具體不同模式，尤其是使用者付費(fèi)模式下，推進(jìn)低于預(yù)期帶來的整個(gè)行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，在有效結(jié)合外部環(huán)境變化和社會資本以及地方政府承壓能力之內(nèi)，快速匹配和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制并規(guī)避ppp項(xiàng)目落地?cái)嘌率斤L(fēng)險(xiǎn)和終止風(fēng)險(xiǎn)。

（三）重點(diǎn)控制活動

控制活動是使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目公司根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估得到的結(jié)論，采用妥當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險(xiǎn)控制好?？刂苹顒邮菍?shí)現(xiàn)ppp項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)各方平穩(wěn)推動項(xiàng)目的重要部分。為應(yīng)對使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目在發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過程有效控制，項(xiàng)目運(yùn)營有效控制、項(xiàng)目預(yù)算有效實(shí)施、項(xiàng)目收益分配的有效落實(shí)，形成ppp項(xiàng)目在使用者付費(fèi)層面落地。一方面項(xiàng)目本身公益性得到有效控制，另一方面運(yùn)營規(guī)模和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來涵蓋成本并實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的有效匹配，最后是在外部標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營涉及的招投標(biāo)、價(jià)格維護(hù)、政策變化、法律法規(guī)完善以及經(jīng)濟(jì)因素變化之下，ppp項(xiàng)目從落實(shí)價(jià)格調(diào)整到定價(jià)機(jī)制的落地，業(yè)務(wù)量與風(fēng)險(xiǎn)控制層面的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，來確保目標(biāo)持續(xù)性落實(shí)和結(jié)合政策環(huán)境來推動管控模式的落地。

（四）重點(diǎn)信息與溝通

信息與溝通層面，針對使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目公司非常重要，對及時(shí)準(zhǔn)確傳遞內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在項(xiàng)目公司內(nèi)部、社會資本以及地方政府之間進(jìn)行有效銜接協(xié)調(diào)?；诟黝恛a和信息系統(tǒng)、移動應(yīng)用等平臺為基礎(chǔ)，建立覆蓋ppp項(xiàng)目業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息平臺，針對使用者付費(fèi)層面的使用者層面推動大數(shù)據(jù)整理和分析，推進(jìn)使用者付費(fèi)特征的ppp項(xiàng)目的業(yè)務(wù)流程不斷隨項(xiàng)目運(yùn)營和轉(zhuǎn)型升級要求實(shí)現(xiàn)逐步的程序化、統(tǒng)一化，打通整個(gè)ppp項(xiàng)目的全環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)鏈條，實(shí)現(xiàn)全過程管理的業(yè)務(wù)管理信息化，實(shí)現(xiàn)數(shù)字業(yè)務(wù)化、業(yè)務(wù)數(shù)字化的業(yè)財(cái)驅(qū)動創(chuàng)造價(jià)值。此外，為有效推動ppp項(xiàng)目在使用者付費(fèi)層面的供應(yīng)鏈信息平臺建設(shè)，減少信息溝通中，由于數(shù)據(jù)錯(cuò)誤和信息流程不暢導(dǎo)致的不可挽回的損失。

（五）重點(diǎn)內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目中，對內(nèi)部控制有效性的監(jiān)督和檢查，針對使用者付費(fèi)環(huán)節(jié)、運(yùn)營管理環(huán)節(jié)、內(nèi)部成本控制環(huán)節(jié)、建設(shè)落地環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的實(shí)施。因此，這幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的評價(jià)和監(jiān)督，以及針對項(xiàng)目運(yùn)營公益性和合理投資回報(bào)的可控性，結(jié)果的評價(jià)。同時(shí)，通過有效的監(jiān)督管理模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)ppp項(xiàng)目在階段性運(yùn)營中的控制缺陷，及時(shí)提示和反饋并加以督促和提示改進(jìn)，建立有效的審查風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控系統(tǒng)，并保證ppp項(xiàng)目本身系統(tǒng)工作的有效性，涵蓋使用者付費(fèi)環(huán)節(jié)和成本費(fèi)用支出環(huán)節(jié)、建設(shè)成本管控環(huán)節(jié)在合規(guī)層面履行有效的監(jiān)控。有效的監(jiān)控本身自我完善功能很重要。這個(gè)自我完善功能系統(tǒng)應(yīng)該能夠在ppp項(xiàng)目接受內(nèi)部和外部監(jiān)控壓力下，推動業(yè)務(wù)流程、管理制度進(jìn)行及時(shí)的修訂和整改，結(jié)合監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn)，來滿足和匹配外部環(huán)境變化帶來的內(nèi)部管理變革的訴求。

三、使用者付費(fèi)ppp內(nèi)部控制操作策略

（一）內(nèi)部環(huán)境應(yīng)對策略

使用者付費(fèi)模式涉及到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益回報(bào)，選擇這個(gè)付費(fèi)模式主要是基于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，由項(xiàng)目回款主要的付款方、項(xiàng)目本身合作周期的長短、運(yùn)作方式采取的具體措施來確定的。因此，從內(nèi)控制度建設(shè)層面，從制度建設(shè)本身，需要在使用者付費(fèi)層面，在內(nèi)控環(huán)境層面進(jìn)行內(nèi)控制度的明確規(guī)范，并重點(diǎn)關(guān)注這個(gè)使用需求層面的流程編制和整理。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)對策略

從使用需求層面，確保進(jìn)入項(xiàng)目之前，這個(gè)項(xiàng)目的需求需要確保能夠得到科學(xué)合理的預(yù)測的。因此，內(nèi)控制度從這個(gè)角度來說需要結(jié)合使用者付費(fèi)特征，ppp項(xiàng)目的長周期和高投入特征，從制度層面明確這個(gè)科學(xué)合理的預(yù)測的基礎(chǔ)。在這個(gè)制度層面的明確上，基于通過收費(fèi)的使用者的數(shù)量和增長趨勢，國家和地方政府按照公益性確定的收費(fèi)限額或是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確得出的收入與項(xiàng)目公司本身建設(shè)成本以及為運(yùn)營項(xiàng)目必須支付的固定成本與變動成本，在測算得出實(shí)現(xiàn)盈利的前提下，社會資本才有參與的最低可行性要求。這個(gè)原則性問題需要得到有效的內(nèi)控制度的明確。

因此，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評估層面的內(nèi)控方案落地上，最重點(diǎn)在于進(jìn)入項(xiàng)目之前的估計(jì)與測算。內(nèi)控制度層面，針對使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目定價(jià)中涉及到的政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)以及市場競爭定價(jià)兩大類定價(jià)模式，需要在內(nèi)控制度的檢查層面列作最重要事項(xiàng)之一，并在內(nèi)控檢查層面，確保在項(xiàng)目進(jìn)入之前做好制度規(guī)范的明確，確保項(xiàng)目公司針對使用者進(jìn)行收費(fèi)的服務(wù)價(jià)格能夠涵蓋成本和合理利潤。

（三）控制活動應(yīng)對策略

社會資本在確定參與項(xiàng)目并競標(biāo)成功之后，針對項(xiàng)目建設(shè)的工程造價(jià)等過程需要進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。因此，內(nèi)控管理的實(shí)施層面，為確保ppp項(xiàng)目過程的可控性，內(nèi)控制度要重點(diǎn)建設(shè)此類管控制度，明確相關(guān)流程，確保工程造價(jià)在合理范圍和可控范圍，避免由于監(jiān)督管理失控導(dǎo)致的工程造價(jià)突破合理造價(jià)的上限。通過內(nèi)控制度的有效實(shí)施，確保施工過程中社會資本參與時(shí)的合理利潤，并為之后長周期的運(yùn)營階段分?jǐn)傉叟f成本等打下合理的基礎(chǔ)。

（四）信息與溝通應(yīng)對策略

在內(nèi)控制度落實(shí)信息與溝通環(huán)節(jié)層面，這個(gè)內(nèi)控制度的落地，一方面需要落實(shí)內(nèi)控制度在法律和政策符合性的規(guī)定，另一方面需要落實(shí)價(jià)格調(diào)整機(jī)制下的規(guī)范性要求。在使用者付費(fèi)ppp項(xiàng)目公司是否參與并決策階段，內(nèi)控制度從制度層面就需要加入社會資本對項(xiàng)目公司在運(yùn)營環(huán)節(jié)可能需要的調(diào)價(jià)進(jìn)行明確。在內(nèi)部控制制度層面做好上述的規(guī)定，并在信息化系統(tǒng)和溝通層面打通溝通環(huán)節(jié)做好制度性的規(guī)范。同時(shí)，將信息溝通在制度層面做好落實(shí)，確保適用使用者付費(fèi)ppp模式在材料價(jià)格、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、勞動力價(jià)格及通貨膨脹水平變化的影響下的調(diào)整及時(shí)性。同時(shí)，在此層面，在內(nèi)控制度約束方面明確地方政府和社會資本各方承擔(dān)項(xiàng)目公司市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的具體分解和要求。在內(nèi)控制度的檢查層面，結(jié)合制度要求，從檢查ppp項(xiàng)目是否科學(xué)、合理角度，對社會資本預(yù)期實(shí)現(xiàn)的投資回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)合理分配等從信息化建設(shè)和內(nèi)部溝通的內(nèi)控制度角度進(jìn)行有效的建設(shè)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)對策略

內(nèi)部監(jiān)督層面的內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)操層面，對業(yè)務(wù)量的檢查非常重要，需要在內(nèi)控制度中重點(diǎn)明確，尤其需要明確針對業(yè)務(wù)量多寡來選擇是否使用使用者付費(fèi)ppp模式或采取其他模式，結(jié)合項(xiàng)目還需要進(jìn)行有效的實(shí)地調(diào)查的內(nèi)控制度的強(qiáng)制性規(guī)定。

此外，內(nèi)控制度層面還需要針對使用者收費(fèi)是否具有操作可行性做明確規(guī)定，確保項(xiàng)目能采取有效的使用者付費(fèi)模式，還能具備成本效益原則來落地。內(nèi)控制度還需要結(jié)合項(xiàng)目編制合理的財(cái)務(wù)分析及時(shí)按期調(diào)整，并檢查是否動態(tài)達(dá)到社會資本的合理的回本和合理回報(bào)的目標(biāo)。最后，內(nèi)控制度還需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施過程中，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行明確，確保項(xiàng)目按照財(cái)政部[2014]76號文、發(fā)改委[2014]2724號文規(guī)定的最有控制力一方承擔(dān)進(jìn)行有效落實(shí)。

結(jié)語

綜上，結(jié)合ppp項(xiàng)目在使用者付費(fèi)模式下，在明確內(nèi)控各要素實(shí)施重點(diǎn)和操作策略基礎(chǔ)上，不斷結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，完善與優(yōu)化內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，梳理內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)化解的內(nèi)控實(shí)施方案，確保使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目有效且運(yùn)作合法合規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 汪立鑫，左川，李蒼祺.PPP項(xiàng)目是否提升了基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出效率？ [J].財(cái)政研究，2019，（1）：90-102.

[責(zé)任編輯 柯 黎]

收稿日期：2019-08-09

作者簡介：王志勇（1968-），男，遼寧人，高級會計(jì)師，從事財(cái)務(wù)管理、稅務(wù)咨詢研究;張能鯤（1976-），男，福建人，高級會計(jì)師，博士，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、工業(yè)投資與市場研究。