民政法律制度體系基本建立

□ 民政部政策法規(guī)司

民政法治建設(shè)是我國社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，在國家和社會生活中有著十分重要的地位和作用，也是民政工作的重要組成部分，是民政工作改革和民政事業(yè)發(fā)展的重要保障。新中國成立70年以來，民政法治建設(shè)從無到有、逐步加強(qiáng)、不斷完善，為民政事業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。特別是黨的十八大以來，依法治國的思想逐步深入人心，建設(shè)社會主義法治國家、法治政府和法治社會，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢，已成為全社會共同的目標(biāo)和心愿。民政法治建設(shè)緊緊圍繞黨和國家中心工作，圍繞法治政府建設(shè)，取得重大進(jìn)展。

隨著改革開放不斷深入和社會發(fā)展進(jìn)步，民政法治建設(shè)地位越來越重要，作用也越來越明顯。2017年全國民政法治工作會議上，部黨組書記、部長黃樹賢同志作了題為《旗幟鮮明講政治 堅(jiān)定不移抓法治 奮力開創(chuàng)民政事業(yè)改革發(fā)展新局面》的講話，圍繞黨的十八屆四中全會關(guān)于實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)，全面動員和部署新形勢下加強(qiáng)民政法治建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，推動各級民政部門全面提升法治工作水平，為民政事業(yè)改革發(fā)展提供法治保障，標(biāo)志著民政法治工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

隨著我國社會主義法律體系的形成和社會領(lǐng)域立法工作進(jìn)程的不斷加快，以法律為核心，以行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及一大批規(guī)范性文件為補(bǔ)充的民政法律制度體系已基本建立。

社會救助立法不斷完善

1994年，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，從法規(guī)層面確定建立農(nóng)村“三無”人員“吃、穿、住、醫(yī)、葬”的五保供養(yǎng)農(nóng)村集體福利事業(yè)制度，保障了農(nóng)村“五保”對象基本生活權(quán)利。2006年，新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》進(jìn)一步明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)資金由地方人民政府財(cái)政預(yù)算安排為主，農(nóng)村集體經(jīng)營等收入適當(dāng)補(bǔ)充，中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予適當(dāng)補(bǔ)助的資金保障制度。2010年，民政部出臺《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，提高供養(yǎng)服務(wù)能力，進(jìn)一步保障“五保”對象的正常生活。

1999年，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，作為社會保障體系“最后一道安全網(wǎng)”的城市居民最低生活保障制度全面建立。在保障人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人員可以獲得政府物質(zhì)幫助的同時，調(diào)節(jié)了社會各階層和社會成員之間的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了國民收入的再分配。

2003年8月1日開始施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標(biāo)志著收容遣送制度的終結(jié)和關(guān)愛性的新型救助管理制度的誕生。

2014年，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，這是新中國第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，以八項(xiàng)制度以及社會力量參與作為基本內(nèi)容，確立了完整清晰的社會救助制度體系。首次明確國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)的職責(zé)，將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助這八項(xiàng)制度用法規(guī)的形式固定下來，綜合保障了困難群體能夠得到及時救助。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市最低生活保障制度的確立，是我國社會救助體系建設(shè)的重要里程碑，改變了過去由政府根據(jù)財(cái)力確定救濟(jì)范圍與對象的做法，從行政法規(guī)上明確了政府救助的法定責(zé)任。《社會救助暫行辦法》是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的制度體現(xiàn)，是貫徹落實(shí)憲法關(guān)于公民有獲得國家和社會物質(zhì)幫助基本權(quán)利的具體措施，標(biāo)志著我國社會救助體系建設(shè)的成熟化、穩(wěn)定化。

特殊人群社會福利保障立法深入人心

1996年8月29日，第八屆全國人大常委會第二十一次會議通過《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，正式確立了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”的老年人社會保障制度，標(biāo)志著我國老齡事業(yè)發(fā)展步入法治化軌道。該法先后于2009年、2012年、2015年、2018年作了四次修改。其中，2012年的全面修訂，是我國老齡事業(yè)發(fā)展史上的一件大事，對于積極應(yīng)對人口老齡化、著力保障和改善民生，全面建成小康社會具有重要意義。本次法律修訂突出國家戰(zhàn)略思維，規(guī)定“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)”；增強(qiáng)社會老齡意識，規(guī)定每年的農(nóng)歷九月初九為“老年節(jié)”，充實(shí)了精神慰藉有關(guān)內(nèi)容；在明確強(qiáng)調(diào)“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”的同時強(qiáng)化社會保障，新增社會服務(wù)、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境等章節(jié)；逐步建立多層次的養(yǎng)老和醫(yī)療保險體系，創(chuàng)設(shè)老年人監(jiān)護(hù)和長期護(hù)理保障制度；明確高齡津貼和計(jì)劃生育家庭老年人扶助制度；確立中國特色社會養(yǎng)老服務(wù)體系框架。2018年的修訂刪除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的內(nèi)容，明確“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記后即可開展服務(wù)活動，并向縣級以上人民政府備案”。為加強(qiáng)設(shè)立許可取消后對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管，修訂增加了“地方各級人民政府加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度”的內(nèi)容。2013年，民政部出臺《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)行、促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提供了制度保障。

1990年12月28日，第七屆全國人大常委會第十七次會議通過《中華人民共和國殘疾人保障法》，標(biāo)志著我國殘疾人事業(yè)發(fā)展步入法治化軌道。2008年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，該法進(jìn)行全面修訂，堅(jiān)持以發(fā)展殘疾人事業(yè)和保障殘疾人權(quán)益為根本任務(wù)，進(jìn)一步明確政府在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，全面保障殘疾人的康復(fù)權(quán)、教育權(quán)、勞動權(quán)、文化生活權(quán)、社會保障權(quán)，充分尊重殘疾人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，標(biāo)志著我國殘疾人事業(yè)發(fā)展步入一個新階段。2018年，該法又進(jìn)行了一次修正。國務(wù)院先后于1994年、2007年、2012年、2017年頒布了《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》等行政法規(guī)。民政部于2005年、2006年分別出臺《假肢和矯形器（輔助器具）生產(chǎn)裝配企業(yè)資格認(rèn)定辦法》《假肢與矯形器（輔助器具）制作師執(zhí)業(yè)資格注冊辦法》。2016年聯(lián)合人力資源社會保障部、原衛(wèi)生計(jì)生委出臺了《工傷保險輔助器具配置管理辦法》。

2014年12月1日起施行的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》貫徹“一切為了寄養(yǎng)兒童”和“最高限度地保護(hù)寄養(yǎng)兒童”的原則和理念，更加突出人性化、專業(yè)化、規(guī)范化，有利于推動家庭寄養(yǎng)工作向規(guī)范化、法制化發(fā)展。2018年10月25日，民政部部務(wù)會議通過了《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》，2019年1月1日實(shí)施。作為首部關(guān)于兒童福利機(jī)構(gòu)的管理規(guī)章，該辦法對于加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)管理，維護(hù)兒童的合法權(quán)益意義重大。

慈善立法開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面

我國自古就有樂善好施、守望相助的慈善傳統(tǒng)。改革開放以來，政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)和民間自發(fā)的慈善活動不斷發(fā)展，對推動社會資源再分配和促進(jìn)社會公平正義也發(fā)揮了重要作用。

為順應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展需要，民政部從2005年開始研究起草慈善法。經(jīng)過多年努力，2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國慈善法》。慈善法屬于社會領(lǐng)域立法，是慈善領(lǐng)域起支架作用的基本法，為現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。

慈善法頒布后，民政部積極推動有關(guān)志愿服務(wù)的行政法規(guī)的制定工作。2017年6月7日，《志愿服務(wù)條例》經(jīng)國務(wù)院第175次常務(wù)會議通過，自2017年12月1日起施行。這是我國有關(guān)志愿服務(wù)的第一部行政法規(guī)，對志愿服務(wù)組織的法律地位、規(guī)范管理和活動開展等作出了系統(tǒng)規(guī)定，進(jìn)一步推動了志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化發(fā)展，提升了志愿服務(wù)整體效能。

為保證慈善法順利實(shí)施，民政部還陸續(xù)出臺了《慈善組織認(rèn)定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《社會組織信用信息管理辦法》《慈善組織信息公開辦法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》等配套的部門規(guī)章，單獨(dú)或會同有關(guān)部門制定了《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件。

基層群眾自治組織立法為完善基層民主發(fā)揮了巨大作用

基層群眾自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，主要通過《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》兩部法律的有效實(shí)施而得以落實(shí)。

1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，自1988年6月1日起試行。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。該法頒布實(shí)施以來，對推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在實(shí)行村民自治中也遇到一些新情況和新問題，有必要進(jìn)一步修訂完善該法。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。這次修訂完善了村委會選舉和罷免程序，健全了村民會議、村民代表會議、村民小組會議，以及村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的制度，強(qiáng)化了民主評議等方面的規(guī)定，對進(jìn)一步完善中國特色社會主義基層群眾自治制度，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，自1990年1月1日起施行。該法確立了城市居民依法辦理自己事情的制度，促進(jìn)了城市基層社會主義民主和城市社會主義物質(zhì)文明、精神文明的發(fā)展。在我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的進(jìn)程不斷加快，我國城市基層社會正在發(fā)生著深刻變化，城市居民委員會也面臨著許多新情況新要求。一是隨著我國城鎮(zhèn)化和老齡化進(jìn)程加快，居民委員會的工作對象發(fā)生了深刻變化，居民服務(wù)需求日趨多樣；二是隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府轉(zhuǎn)變職能，居民委員會的工作內(nèi)容發(fā)生了深刻變化，社會管理任務(wù)日趨繁重；三是隨著改革不斷深化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民委員會的工作職責(zé)發(fā)生了深刻變化，維護(hù)穩(wěn)定的責(zé)任日趨艱巨。近年來，民政部從基本國情和城市基層社會發(fā)展實(shí)際出發(fā)，本著突出重點(diǎn)和兼顧全面相結(jié)合、立足當(dāng)前和著眼長遠(yuǎn)相結(jié)合、繼承傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則，積極開展調(diào)研論證、起草修訂稿、征求意見等工作，一直努力推動該法的修訂工作，以期居民委員會這一基層自治組織能夠更好適應(yīng)時代發(fā)展和居民需求，充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的決定，將村民委員會、居民委員會每屆任期由“三年”修改為“五年”。

行政區(qū)劃管理法規(guī)制度不斷健全

行政區(qū)劃是國家行政管理的重要手段，是政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、民族安定團(tuán)結(jié)、國家長治久安。中華人民共和國成立以來，我國行政區(qū)劃管理制度體系不斷健全，行政區(qū)劃設(shè)置不斷優(yōu)化，特別是國務(wù)院《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》自1985年實(shí)施以來，在加強(qiáng)行政區(qū)劃管理、保持行政區(qū)劃穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，予以高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源。黨的十八屆三中全會，將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置作為全面深化改革的重要工作部署推動，對行政區(qū)劃工作提出了新的更高要求。為解決法規(guī)制度層面不適應(yīng)發(fā)展形勢需要的突出問題，黨中央將制定《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》確定為全面深化改革急需的立法項(xiàng)目，列入了國務(wù)院立法工作計(jì)劃。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，司法部、民政部起草了條例草案，經(jīng)過廣泛深入調(diào)研，反復(fù)研究論證，多方面征求意見，不斷修改完善，報請國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。2018年10月10日，李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院令，公布《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，自2019年1月1日起施行。

《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》共27條，在深入總結(jié)1985年《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深化和拓展了行政區(qū)劃管理的內(nèi)涵和外延，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨對行政區(qū)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善了管理原則和管理方針，明確了行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性要求，細(xì)化了行政區(qū)劃管理的程序性規(guī)定，強(qiáng)化了行政區(qū)劃管理的責(zé)任。

社會組織立法推動社會組織管理向縱深發(fā)展

改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，我國社會組織發(fā)展迅速，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越廣泛的作用。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，確立了民政部門對社會組織的登記和管理職能，明確了社會組織的內(nèi)部管理和行為規(guī)范，為促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，推動社會治理創(chuàng)新發(fā)揮了重要的作用。

1989年，國務(wù)院頒布《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。該條例的實(shí)施，對恢復(fù)因“文化大革命”而中斷的社會團(tuán)體登記管理工作，促進(jìn)社會團(tuán)體的發(fā)展，起到了至關(guān)重要的作用。1998年，為進(jìn)一步保障公民結(jié)社自由，維護(hù)社會團(tuán)體合法權(quán)益，加強(qiáng)對社會團(tuán)體的登記管理，對《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂。修訂后的條例，進(jìn)一步體現(xiàn)了社團(tuán)成員的意志受法律尊重的主旨，對于鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，發(fā)揮社會團(tuán)體在改革開放及國家建設(shè)中的積極作用具有重要意義。

1998年，國務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。該條例明確了民辦非企業(yè)單位的管理體制，促進(jìn)了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，發(fā)揮了其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的積極作用。

2004年，國務(wù)院頒布《基金會管理?xiàng)l例》。該條例有三個顯著特點(diǎn)：一是確立了分類指導(dǎo)原則，利于廣泛動員各種社會力量參與公益事業(yè)；二是對保值增值方式作出了開放性規(guī)定，鼓勵基金會多募捐、多集結(jié)資源，多開展慈善公益資助項(xiàng)目；三是對基金會的設(shè)立變更注銷登記、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)的管理和使用、監(jiān)督管理和法律責(zé)任都作了具體的規(guī)定，為基金會的發(fā)展提供了完善的制度保障。

立法工作中的成就還有很多。2002年黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，此后，黨的十七大及各次中央全會，進(jìn)一步提出了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略任務(wù)，標(biāo)志著改革進(jìn)入新的發(fā)展階段。民生領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的立法步伐開始加快。2009年7月1日開始實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例》是我國1987年發(fā)行彩票以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范彩票管理的行政法規(guī)，隨后財(cái)政部、民政部、國家體育總局三個部門聯(lián)合公布《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，彩票發(fā)行管理工作邁入了法治化的軌道；制定了《地名管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》、《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》，確立了民政部門牽頭依法管界和實(shí)施地名公共服務(wù)的職責(zé)，明確了行政區(qū)劃、地名管理、邊界爭議處理、界線管理等方面的程序和權(quán)限，促進(jìn)了科學(xué)行政管理和民族團(tuán)結(jié)。

2012年黨的十八大及各次中央全會提出全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十九大進(jìn)一步明確了兩個“一百年”的奮斗目標(biāo)和分步走戰(zhàn)略，提出決勝全面建成小康社會、深入推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了新時代，養(yǎng)老、社會救助、慈善、志愿服務(wù)等領(lǐng)域日益成為民政法治建設(shè)的焦點(diǎn)。

經(jīng)過各方堅(jiān)持不懈的努力，民政立法工作取得重大成就。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月底，國家層面涉及規(guī)范民政職能的法律26件、行政法規(guī)44件，部門規(guī)章43件、規(guī)范性文件220多件，加之?dāng)?shù)百件地方性法規(guī)和政府規(guī)章，民政工作總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。