淺議商業銀行支持地方政府項目收益專項債券配套融資的難點及對策

王躍剛

摘 要：近年來，國家不斷加大地方政府專項債的發行力度，通過市場化手段拓寬地方政府融資渠道。隨著地方政府專項債項目大力推行，給商業銀行帶來了的新的業務機遇。本文就項目收益專項債券及發展前景，當前存在主要問題以及商業銀行如何開展地方政府專項債項目配套融資業務，促進商業銀行債券業務持續健康發展，談談自已的觀點。

關鍵詞：項目收益專項債券;配套融資;難點;對策

當前我國經濟金融形勢發生新變化，我國“市政收益債”快速發展蘊藏了巨大的金融商機，商業銀行要以新發展理念為指引，以服務國家戰略、服務實體經濟為主線，加快推進業務經營轉型，做好債貸聯動，積極支持地方政府專項債項目。

1 準確把握項目收益專項債券的內涵

通過市場化方式拓寬地方政府合規融資渠道，2017年6月，財政部出臺《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，提出“項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券”的名詞。2018年2月，財政部發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，將“項目收益與融資自求平衡的專項債券”簡稱為項目收益專項債券。

“項目收益專項債券”是地方政府在法定專項債務限額內，按照本地區政府性基金收入分類發行，可實現項目收益與融資自求平衡的專項債券。由省、自治區、直轄市政府統發統還，轉貸給市縣使用，募集的資金僅限于特定項目的投資與建設，一般不超過15年，原則上與項目周期相同，收益率在國債基準利率上小幅上浮，對應項目（含單一項目或集合項目）產生政府性基金收入（包括土地出讓金、車輛通行費、城市基礎設施配套費、民航發展基金等）或其他經營性專項收入（包括排污費、水資源費、礦產資源補償費、教育費附加等），政府性基金收入和專項收入實行分賬戶管理，專款專用，在規模管理、項目要求、發行方、信息披露等方面有嚴格規定。項目收益專項債券實質上仍是地方政府債券，是地方政府專項債券的細化品種。

項目收益專項債券具有三大特點：一是屬于利率債，是地方政府專項債券的細化品種。二是發行主體層級高，由省級（ 或直轄市） 政府代為發行，轉貸市縣使用。三是具有自償性，債券所對應項目的收益與融資自求平衡，項目產生的現金流收入能夠完全覆蓋專項債券本息。

目前項目收益專項債券品種主要有：土儲、公路、棚改、軌道交通等20余類項目收益專項債。今后在貸款等債務資金依賴高、項目收費收入多的行業領域中陸續創新推出新品種，諸如市政基礎設施專項債券、交通運輸專項債券、公立醫院專項債券、高等院校專項債券等。

2 項目收益專項債發展前景預測

當前我國經濟社會面臨兩個突出問題，一是發展不平衡、不協調、不充分，重點領域補短板項目較多，公共產品供給側結構失調;二是地方政府債務風險帶來的財政金融風險已經成為當前經濟運行中最主要的風險之一。必須堅持用改革與創新的辦法解決發展中的矛盾和問題，促進我國經濟社會高質量發展。2017年8月，我國發行項目收益專項債券，標志著中國版“市政收益債”已經到來，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》和《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》的相繼出臺，清晰勾勒出專項債的發展版圖。2018年6月10日，中辦和國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及配套融資工作的通知》（以下簡稱“通知”），要求組合使用專項債券和市場化融資的項目，發揮財政、貨幣、投資政策合力作用，著力保障重點領域重大項目合理資金需求，支持經濟社會高質量發展和防范地方政府債務風險。2017年全國新增地方政府債券約1.59萬億元，2018年為2.18萬億元（含專項債達1.35萬億元），2019年約3.08萬億元（含地方專項債達2.15萬億元），2019年1-5月新增債券累計發行1.46萬億元（其中，新增專項債券8598億元）、占全年47.4%，地方政府專項債券加量提速是2019年積極財政政策穩增長的重要組成部分。但我國項目收益專項債起步晚、品種少，收益債在市政債中的比例較低，以2018年全國GDP初步核數計算，我國政府債務負債率為37%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。因此，在未來地方政府融資渠道中專項債券將扮演越來越重要的角色，我國項目收益專項債未來潛力巨大，可能形成千億元以上的市場。

3 做好項目收益專項債券配套融資金服務的意義

3.1 支持經濟發展和防范債務風險

積極支持項目收益專項債券承銷、持有及配套融資服務，既是新形勢下體現商業銀行擔當的政治任務與社會責任，又是商業銀行實現自身可持續發展的重要著力點，有利于有效地發揮項目收益專項債券穩投資、促改革、擴內需、補短板、防風險的支持作用，有利于激發財政金融政策合力，保障重大項目建設資金需求，加快補短板項目建成見效，為經濟高質量發展奠定基礎。

3.2 拓寬商業銀行業務經營新領域

在國家經濟轉型時期，傳統的產（行）業風險驟增，優質客戶資源稀少，金融同業間競爭加劇，商業銀行面臨客戶營銷難，貸款投放難的形勢嚴峻。項目收益專項債券具有較大流動性、較高的安全性和較好的收益性，且投資項目專項債免繳增值稅和企業所得稅，因此，備受商業銀行青睞。承銷、持續項目收益專項債券以及為項目收益專項債券提供配套融資服務，能給商業銀行帶來較好的中間業務和資產業務收益。

3.3 提升商業銀行流行性管理水平

人民銀行將地方政府債納入流動性管理工具的抵押品范圍，商業銀行可用項目收益專項債作質押向央行申請SLF、MLF、PSL 等。地方政府債已納入財政國庫現金定存抵押品范圍，銀行也可用來質押競標地方財政存款，獲得相對低成本的負債資金，有利于增強流動性。

3.4 深化商業銀行與地方政府的合作

地方政府的財政性資金和優良項目是商業銀行重要的金融資源。商業銀行往往以信貸資產作為“橋梁”，尋過與政府及部門的深度合作，不僅可以獲得優質資產項目，而且還能獲得大量財政性資金存款。此外，商業銀行可跟進營銷與項目實施有關的市場主體，拓展基礎客戶群。

4 面臨的問題

4.1 利率風險

債券期限一般較長，受國民經濟總體運行狀況、國家宏觀經濟、金融貨幣政策以及國際經濟變化等因素的影響，債券存續期內可能面臨市場利率周期性波動。一般來說，債券期限越長，價格變動幅度越大;債券的息票利率越低，價格波動幅度越大。因此，市場利率的波動可能使債券投資者的實際投資收益具有一定的不確定性。目前發行價格中未包括風險溢價、流動性溢價和信用溢價等利差，項目收益專項債券定價存在一定非市場化因素的干擾，利率定價未完全市場化，對投資者吸引力有限。利率風險是債券投資的主要風險。

4.2 流動性風險

項目收益專項債券發行后可在銀行間債券市場、上海證券交易所、深圳證券交易所市場交易流通。由于受到宏觀經濟環境、市場資金情況、投資者分布、投資者交易意愿等因素的影響，發行人無法保證項目收益專項債券的持有人能夠隨時并足額交易其所持有的債券。期限較長的債券，對利率市化更敏感，價格波動更大，流動性越弱。目前有的債券在銀行間債券市場、上海證券交易所、深圳證券交易所交投非常不活躍，一天成交量非常稀少，成為“僵尸債”。

4.3 償付風險

目前項目收益專項債券的項目評審機制尚不完善，部分項目合法性手續不完善，限額管理不完善，導致不能按時支付債券利息或償還本金，致使投資者蒙受損失。部分項目可能存在多頭融資、重復融資，項目收入不能覆蓋債券本息的風險。部分項目期限較長，流動性較差的情況，投資者將承受一定的久期壓力。項目收入不及預期，項目收益專項債投資者過于單一，主要集中在商業銀行，不利于分散風險。根據現有規定，專項債券對應項目具體情況，選擇到期一次還本、定期付息，或分年還本、定期付息的償還方式，若全部采用一次還本付息的償還方式，本金償還壓力集中，到期一次償還風險較大。

4.4 金融服務措施乏力

部分商業銀行對做好地方政府項目收益專項債券工作認識不到位，對項目收益專項債券相關政策前瞻性研究分析不到位，缺乏專業債券服務人才（或團隊），上下行聯動乏力，激勵考核機制不健全，相應配套信貸措施（信貸政策、業務流程、配套產品等）滯后。

4.5 使用者債務意識不強

目前我國實行省級政府代發行項目收益專項債券模式下，首先，省級政府代市級政府發行并轉貸給市縣政府，其次，市縣政府再分配給相關行業部門，最后項目業主具體使用項目收益專項債券，客觀上易造成地方政府和使用者市場意識和償債意識不高，產生將項目收益專項債券募集到的項目建設資金視為上級政府的轉移支付資金的錯誤認識，從而不利于項目收益專項債券使用質量與效率。市場對該類債券的風險認知與把握主要放在發行主體即省級政府的信用資質上，而忽略了真正使用項目資金的市縣政府。

4.6 評級不到位、信息披露不詳盡

公開透明的信用評級制度對定價、債券市場的風險管理具有十分重要作用。從前期的土地儲備項目和棚改專項收益債項目看，發行人對發行債券的信息不夠全面、會計師事務所和審計機構對債券項目的相關信息審核不夠審慎，許多信息披露源自于項目可行性論證報告，加之，專項券定位不明晰、特定項目收入不明確。

5 做好項目收益專項債配套融資工作的幾點建議

5.1 提高認識

商業銀行要高度重視做好項目收益專項債工作，加強債務業務相關政策制度、業務流程、專業人才培訓和儲備等建設。主動與當地財政、發改等政府部門進行對接，盡早掌握專項債發行計劃、項目及實施主體等情況，積極參與地方政府專項債劵承銷競標，積極持有國家重大項目專項收益債劵，積極支持符合標準的專項債劵項目配套融資，確保新開工項目和在建項目建設合理資金需求。

5.2 把牢風險關

商業銀行要堅持風險可控、商業可持續的原則，堅持專項債券項目配套融資與償債能力相匹配的原則，堅持項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任的原則，堅持償貸資金來源于對應項目持續產生的經營收入的原則。辦理配套融資業務須將用信人第一還款來源作為授信額度控制和信貸風險管理的首要條件，不得以擔保充足為由放松對第一還款來源的要求。實際工作中，著重把握幾點：根據項目收益專項債券風險而不是政府信用自主決策，不得將市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司作為項目單位，不得將專債券作為政府投資基金、產業投資基礎等各類股權基金的資金來源。

5.3 積極支持項債券項目配套融資需求

組合使用專項債券和市場化融資的項目，區域上，重點支持省會城市、市州本級和百強縣，擇優支持重點縣和人口大縣;項目上，重點支持符合標準的專項債劵項目建設，重點圍繞國家確定的鐵路、公路、水運、機場、能源、生態環保等補短板重點領域，以重大項目和重點工程為依托，優先滿足必要在建項目后續融資。重點支持采取本金分期償還方式的項目收益專項債券業務，確保分期項目收益用于償債，平滑債券存續期內償債壓力;客戶上，重點支持經營管理能力強、有一定財力、內部管理規范的優質客戶（業主）。產品上，以項目貸款、銀團貸款等用信品種。貸款方式上，可以采用項目特許經營權抵質押擔保方式，或第三方保證擔保方式。

5.4 加強項目風險評估論證

商業銀行評估項目前應認真審閱《項目可行性研究報告》以及獨立的第三方出具的《專項意見》。重點評估內容：一是項目收益專項債的合法合規性，二是項目所產生的政府性基金收入和專項收入情況，保障項目融資與償債能力相匹配。由于償債資金最終來源中下級政府的具有一定收益的公益性項目，要更多盯住政府性基金收入而非財政收入。三是項目經營期與項目融資期限是否一致，貸款期限錯配風險是否可控。四是發行人的信用情況及發行專項債的情況，發行人對債券資金使用人的約束力等情況。五是創新擔保方式，將項目未來形成的經營收入視為特許經營權單獨設置抵押。六是正確處理好項目業主與項目建設的關系，一般情況下，優良客戶與優良項目成正相關關系，劣質客戶可能會把一個好項目建設經營成失敗的項目。七是不能以第三方專業機構評估報告替代商業銀行項目評估報告。

5.5 準確把握項目資本金內涵

按照《通知》精神，項目收益專項債資本金要同時滿足：一是項目屬性，符合中央重大決策部署，項目是具有重大示范帶動效應的重大項目。對于符合條件的重大項目，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金。二是項目類型，項目是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目。三是項目收益，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。

5.6 加強配套融資項目的后續管理

一是加強項目建設管理。對項目建設實施全程監管，督促業主按規劃內容、按設計工期建設項目。二是嚴格信貸資金支付管理。嚴格監管部門的監管要求，合規使用貸款資金支付方式，確保配套資金專款專用。三加強項目賬戶管理。項目收入實行分賬管理，項目對應的政府性基金收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息安全，項目對應可用于償還市場化融資的其他經營性專項收入，及時足額歸集至在銀行開立監管賬戶，保障市場化融資到期償付。四是強化動態監測。及時搜集分析地方政府定期公布其債務限額、余額、債務率、償債率以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息，高度關注地方政府、行業主管部門和項目單位公開的信息披露，前瞻性地實施風險防范化解措施。五是加強項目配套融資期限管理，配套融資項目與債券期限相匹配，充分運用配套融資寬限期、展期和重新約期等方式，確保約定期限應與期限內客戶經營收入產生的現金流保持一致，貸款期限內產生的現金流必須完全覆蓋需償還的貸款本息，根據借款人資金歸集規律，貸款還款時點應與借款人現金歸集時點保持一致，合理確定再融資專項債券期限，切實防范期限錯配風險。六是加強配套貸款項目后評價。通過對項目實施后評價，總結經驗，查找不足，完善風控措施，促進項目收益專項債券配套融資業務持續健康發展。

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