三權分置改革下農地流轉問題分析

[摘要]目前農地經營權流轉的方式主要有出租、轉包、入股等，通過案例研究發現，目前出租所占的比例最高，其次是轉包和入股。而傳統蔬菜畜牧業流轉的年限最短，茶葉、生態農業、苗圃等流轉的時間最長。文章建議地方政府應出臺相關政策，更好地促進農地經營權流轉，建立相關的風險機制，保護農民利益，同時大力發展蔬菜、精品水果等產業，提高經濟效益。

[關鍵詞] 三權分置;農地流轉;農民

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929029

1引言

20世紀80年代，我國實行家庭聯產承包責任制，在一定程度上激發了農民勞動的積極性，農村糧食生產大幅增加，林毅夫（2014）認為1978—1984年，中國農產品產值以不變價格計算，增長了4223%，其中4689%歸功于家庭聯產承包責任制取代集體耕作制度的體制改革。[1]陳愛娟（2004）認為，通過對中國土地制度改革的不同階段分析，家庭聯產承包責任制對農民收入提高也具有積極作用。[2]但隨著農村經濟生產方式的不斷變化，同時，隨著越來越多的農民向城鎮遷移，越來越多的土地出現拋荒現象，原有的農村土地制度形式已經不適應現有經濟發展。[3]因此中央政府進行了農村土地三權分置改革，即從原有的農地集體所有權、土地承包經營權改革成所有權、承包權、經營權三種形式，所有權歸集體，承包權歸農民，而經營權則可以流轉。鑒于此，各地方政府也同時出臺了各項配套政策，推動農地所有權、承包權、經營權三權分置，促進農地經營權有序流轉。

2三權分置改革下農地流轉的形式

目前，農地流轉的形式具有多種形式，表現最多的一種形式就是租賃。農地經營權租賃不僅有農戶至農戶，還有農戶至企業。農戶至農戶在農村更多表現在鄰里之間，尤其是越來越多的農民進城務工的情況下，農地閑置、拋荒現象時有發生，此時會選擇將農地經營權流轉至熟悉的人。但是鄰里之間農地租賃的面積是有限的，因此，農戶至農戶的流轉還包括種糧大戶，在我國，種糧大戶一般租賃的農地面積少則幾十畝，多則幾百畝，種糧大戶在耕作農地時一般會采取機械化形式，生產效率一般會高于普通的農戶。除此之外，租賃還有農地經營權向企業流轉的形式。隨著國家推動鄉村振興戰略，越來越多的城市資本向農村進行投資，此時企業租賃農地的現象越來越多的發生。

除了農地租賃之外，轉包與入股也是常見的農地租賃方式。農地經營權轉包也類似于租賃，農地租賃只發生一次，而轉包一般發生兩次或以上的租賃，企業通過大規模從農戶手中租賃農地，為方便種植，企業會對農地進行規劃和平整，此時一般會打破原有農地邊界，但是企業為了降低風險，一般自己不進行種植，而是將規劃之后的農地重新租賃給農戶，通過向農戶收取租金，由租賃農戶自己種植。入股雖然不是租賃，但其本質也是農戶放棄農地經營權，由他人耕種，入股是農戶以農地經營權作為資本，將土地統一流轉至企業，企業通過種植各項作物產生經濟效益，農戶通過分紅而不是租金獲取收益，入股其實也是企業與農戶之間的一種風險共擔機制。除此之外，農地流轉的形式還有合作社的形式，農戶統一流轉至合作社耕種，最后獲取經濟效益，合作社的形式類似于入股，不同之處在于入股有一個具體企業，而合作社是農民自發成立。

3 案例研究

31農地流轉的具體形式

三權分置改革下，農地經營權可以流轉。前文已分析，目前我國農地經營權流轉的形式主要有出租、轉包、入股等，本文通過選取案例進行實證研究。本文選取江西省贛州市A鎮農地經營權流轉為例，實證研究發現，目前農地經營權出租最為普遍，該鎮農地經營權流轉面積為1859畝，其中3976畝以出租方式流轉;農地經營權轉包方式流轉的面積為1859畝;農地經營權以股份制合作流轉的面積為1512畝，見表1。

從表1可以發現，農地經營權在流轉過程中，出租的比例超過總流轉比例的一半，為541%。排名第二的為轉包，流轉比例為253%，入股農地流轉方式僅占1412%，排名最低。從流轉比例可以發現，轉包和入股的方式加在一起，還比出租低。因此政府在推進農地流轉過程中，應當要非常注重農地出租的方式，防止農地經營權在出租過程中出現違背目前法律法規問題。尤其是在農村，農民的法律意識相對比較淡薄，在農地經營權流轉過程中，很多時候僅是口頭約定，連基本的合同簽訂可能都缺乏。尤其是農地經營權流轉過程中，在農村更多的是在村集體內部之間流轉，流轉的對象甚至可能就是鄰里之間，而這種熟人社會既有相互之間非常了解的優點，也正是因為這樣，一旦出現問題，可能會出現影響家庭矛盾的現象。同時，農地流轉不僅是在村集體內流轉，村集體內相互之間了解、熟悉，農地流轉的矛盾相對還好解決，但是農地流轉還會在農民與企業之間流轉，而這也就為流轉引發的矛盾帶來解決的困難，如果農民在農地經營權流轉過程中沒有和企業簽訂相關協議，一旦企業不再租賃農地經營權，那么給農民帶來的弊端將會非常明顯。因此農地流轉對于農民來講，是有非常大機會成本的。政府應該將這種矛盾盡可能降到最低，也就是如何規避這種風險。目前比較有效合理的方式就是農民和企業之間簽訂相關協議，把一些可能出現的問題都在協議中事先約定，這樣既可以降低農民的風險，也可以為企業減少不必要的麻煩。

32農地流轉的具體用途與年限

A鎮農地經營權流轉最多的形式是出租，而A鎮在農地經營權流轉過程中，主要的流轉去向并不是用于傳統的水稻種植，更多的主要是農業經濟作物，如蔬菜、花卉、水果等的種植經營等形式，A鎮土地流轉期限與主要產業見表2。

由表2可以發現，農地在流轉過程中，傳統蔬菜畜牧業的流轉時間最短，一般在5年以內，同時所占的比例也大概在15%。農業旅游、放養有機畜牧、花卉農地流轉的時間一般是在6～10年，流轉的比例大概占9%。精品水果、中草藥種植流轉的時間大概在11～20年，流轉的比例排第二，占比336%。茶葉、生態農業、苗圃的流轉時間大概介于21～30年，占比的時間最長，大概在424%。因此可以發現，越是種植的農產品流通越快，流轉的期限其實越短，而對于茶葉、生態農業、苗圃其流轉的時間往往越長。但是值得說明的是，A鎮在統計過程中，把相關的在林地生產的作物也統計進來了，例如種植茶葉，某些茶葉是種植在林地上，而不是文章所分析的傳統林地，也即不屬于三權分置改革中土地。

4小結與政策建議

農地所有權、承包權、經營權三權分置，經營可以流轉，目前農地經營權流轉的方式主要有出租、轉包、入股等形式，通過案例研究發現，目前出租所占的比例最高，其次是轉包和入股。而在流轉的年限和具體用途上，傳統蔬菜畜牧業流轉的年限最短，茶葉、生態農業、苗圃等流轉的時間最長。因此本文建議，一方面，地方政府應出臺相關政策，更好地促進農地經營權流轉，尤其是出租的形式，更是需要建立相關的風險機制，保護農民利益;另一方面，大力發展傳統蔬菜畜牧業、農業旅游、放養有機畜牧、花卉、精品水果等產業，提高企業和農民的經濟效益。

參考文獻：

[1]林毅夫.制度、技術與中國農業發展[M].上海：格致出版社，2014

[2]陳愛娟， 方浩 家庭聯產承包責任制產生及其內在缺陷的經濟學分析[J].江蘇社會科學， 2004（4）：69-72

[3]高明媚 經濟發達地區農民土地承包經營權退出影響因素研究——以無錫市為例[D].南京：南京農業大學， 2013

[基金項目]江西省社會科學規劃青年項目“農村土地流轉對鄉村振興戰略的作用研究（項目編號：18KS23）”。

[作者簡介]鐘國輝（1984—），男，江西分宜人，博士，副教授，主要從事土地經濟與政策方向的研究。