城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作思路探討

于文周

[摘要]通常情況下，城市發(fā)展集團(tuán)都是所在城市的投融資平臺，2014年以來，國家相繼出臺了多項(xiàng)限制地方政府通過投融資平臺無節(jié)制進(jìn)行融資的政策，使得城市發(fā)展集團(tuán)必須面臨轉(zhuǎn)型問題。在城市發(fā)展集團(tuán)的轉(zhuǎn)型過程中，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變企業(yè)職能，提高資本運(yùn)作的能力和效率，改善企業(yè)的經(jīng)營效率。需要對城市發(fā)展集團(tuán)在資本運(yùn)作方面存在的主要問題進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，并有針對性地給出具體的改進(jìn)措施，以提高城市發(fā)展集團(tuán)的整體經(jīng)營效益。

[關(guān)鍵詞]城市發(fā)展集團(tuán);資本運(yùn)作;國有資本最優(yōu)配置

[DOI]1013939/jcnkizgsc201930072

1引言

城市發(fā)展集團(tuán)一般是由所在城市的地方政府或其機(jī)構(gòu)所屬的事業(yè)單位通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)的方式設(shè)立的、承擔(dān)城市發(fā)展和城市建設(shè)任務(wù)并具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。按照新的政策，不允許政府再為城市發(fā)展集團(tuán)的融資行為提供任何形式的擔(dān)保，也不再允許以財(cái)政資金作為新增投資項(xiàng)目償債資金的來源，在新的制度約束下，各地的城市發(fā)展集團(tuán)就必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，需要將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何提高企業(yè)資本運(yùn)作的效率和效果上來。

2城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作中存在的主要問題

21行政干預(yù)過多

城市發(fā)展集團(tuán)雖然是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但是，實(shí)踐中，城市發(fā)展集團(tuán)的成立本身就具有一定的政治目的，是為政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目提供投融資服務(wù)的，因此，城市發(fā)展集團(tuán)的經(jīng)營就難免會被打上政府的烙印，政府對于城市發(fā)展集團(tuán)的資本運(yùn)作也存在不同程度的介入和干預(yù)。在目前條件下，在城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作過程中，政府的適度介入雖然有必要，但是，政府的行政干預(yù)只能起輔助作用，仍然必須由市場發(fā)揮決定性作用。然而，實(shí)際情況是一些城市發(fā)展集團(tuán)的資本運(yùn)作并不是從投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和資本配置的效率出發(fā)，而是把本來不具備經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目作為融資的載體，以政府作為擔(dān)保，運(yùn)用資本運(yùn)作的方式進(jìn)行融資，結(jié)果使得城市發(fā)展集團(tuán)只是作為地方政府融資的工具存在，根本難言經(jīng)濟(jì)效益，城市發(fā)展集團(tuán)的規(guī)模越大，其所在地方政府的包袱就越重。

22資本運(yùn)作管理制度不完善

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷加快，企業(yè)之間的市場競爭日益激烈，對于企業(yè)資源配置效率的要求也越來越高，企業(yè)紛紛通過資本運(yùn)作提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的快速發(fā)展。企業(yè)開展資本運(yùn)作，不僅需要建立一支掌握資本運(yùn)作的專業(yè)技能、具有豐富的資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，而且需要企業(yè)建立比較完善的資本運(yùn)作管理制度，對企業(yè)的資本運(yùn)作的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和管理。實(shí)踐上來看，無論是宏觀上還是微觀上，城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作管理制度都不太完善，因?yàn)槠涑闪⒈旧砭褪敲^過河思維下的產(chǎn)物。

23資本運(yùn)作的效率不高

由于城市發(fā)展集團(tuán)的經(jīng)營已經(jīng)被深深打上政府融資平臺的烙印，所以，也使得城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作的項(xiàng)目主要是政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或公益性項(xiàng)目，整體看來，存在資本配置效率不高、投資收益率較低的不足，單純依靠項(xiàng)目投入運(yùn)營后的收入很難履行償還貸款本息的義務(wù)，不得不依靠政府的擔(dān)保或以政府財(cái)政資金作為融資項(xiàng)目償還資金的來源。這說明城市發(fā)展集團(tuán)在遴選投資項(xiàng)目時普遍存在可行性研究不充分、相關(guān)審核和批準(zhǔn)程序不嚴(yán)肅的問題，深入分析產(chǎn)生這些問題的原因，歸根結(jié)底還是在于城市發(fā)展集團(tuán)在經(jīng)營過程中的定位存在誤區(qū)，城市發(fā)展集團(tuán)如果僅僅把自己定位為政府的融資平臺，把資本運(yùn)作定位于完成政府安排的融資任務(wù)，完全扭曲了城市發(fā)展集團(tuán)作為一個企業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)作的本來目的，那么，城市發(fā)展集團(tuán)的資本運(yùn)作也就不可能真正走向市場，自然也就更不用說資本運(yùn)作的效率和效果了。

3城市發(fā)展集團(tuán)資本運(yùn)作的思路和措施

31實(shí)現(xiàn)國有資本的最優(yōu)配置

在新的政策環(huán)境下，城市發(fā)展集團(tuán)雖然仍需要承擔(dān)城市重大建設(shè)項(xiàng)目的投資運(yùn)營的功能，但是，需要將企業(yè)的經(jīng)營轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)效益為中心上來，城市發(fā)展集團(tuán)的資本運(yùn)作也要圍繞實(shí)現(xiàn)國有資本的最優(yōu)配置，重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位，在投資項(xiàng)目的遴選方面，注重投資項(xiàng)目的收益率，盡可能降低政府行政干預(yù)的影響。具體來說，對于房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目，需要與政府脫鉤，完全走向市場，其債務(wù)要轉(zhuǎn)為一般企業(yè)債務(wù);對于可以吸引社會資本參與的公益性項(xiàng)目，要按照市場化原則運(yùn)作，政府通過特許經(jīng)營授權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式履行相關(guān)職責(zé);對于確實(shí)難以吸引社會資本參與的項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券進(jìn)行融資，企業(yè)僅承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營功能。這樣一來，城市發(fā)展集團(tuán)才能真正引入市場機(jī)制，真正把企業(yè)當(dāng)作企業(yè)來經(jīng)營，其投資經(jīng)營的項(xiàng)目雖然仍會以城市重大建設(shè)項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目為主，但是，通過市場化的經(jīng)營，仍然可以實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益。

32建立完善的資本運(yùn)作管理制度

企業(yè)要想保證資本運(yùn)作的順利進(jìn)行，就必須結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的資本運(yùn)作管理制度，以促進(jìn)資本運(yùn)作各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化和系統(tǒng)化。健全、完善的資本運(yùn)作管理制度是企業(yè)資本運(yùn)作持續(xù)、健康發(fā)展的基本保障。

對于城市發(fā)展集團(tuán)來說，要建立完善的資本運(yùn)作管理制度，需要著重加強(qiáng)以下幾個方面：首先，需要制定專門的投資管理制度，對資本運(yùn)作過程中投資項(xiàng)目可行性研究、資本運(yùn)作方案制定、投資決策程序的履行等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，以保證資本運(yùn)作流程的專業(yè)性、規(guī)范性和決策的科學(xué)性;其次，需要制定專門的資金管理制度，切實(shí)做到項(xiàng)目資金的專款專用，項(xiàng)目資金專款專用是投資項(xiàng)目按計(jì)劃順利推進(jìn)的根本保證，如果沒有切實(shí)可行的資金管理制度對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，也就難以保證項(xiàng)目資金能夠完全運(yùn)用到特定項(xiàng)目中去，必將會對投資項(xiàng)目的正常運(yùn)營帶來嚴(yán)重的影響;最后，要建立資本運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制，只有構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步對企業(yè)的資本運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，才能夠有效地保證資本運(yùn)作的效果。

33形成市場化的資本運(yùn)作體系

對于企業(yè)來說，資本運(yùn)作是一個專業(yè)性非常強(qiáng)的業(yè)務(wù)，在涉及資本運(yùn)作的相關(guān)決策過程，要避免國有企業(yè)普遍存在的不尊重專業(yè)判斷，拍腦袋決策，為兼并而兼并，為重組而重組，為融資而融資的外行行為。城市發(fā)展集團(tuán)要完成企業(yè)的轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)資本運(yùn)作的能力和水平，就必須在企業(yè)內(nèi)部形成市場化的資本運(yùn)作體系。首先，需要企業(yè)打造一支綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)化的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，資本運(yùn)作涉及財(cái)務(wù)、法律、金融等多學(xué)科知識，需要相應(yīng)從業(yè)人員具有復(fù)合型學(xué)科背景和較豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，打造一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)是提高企業(yè)資本運(yùn)作能力的前提;其次，需要企業(yè)形成市場化的資本運(yùn)作流程，資本運(yùn)作的目的是為了提高資本配置的效率，因此，應(yīng)該通過專業(yè)、科學(xué)的業(yè)務(wù)活動，深入了解投資項(xiàng)目的市場前景，并據(jù)此制定相應(yīng)的資本運(yùn)作方案，由市場對資本的配置起決定性作用;最后，在資本運(yùn)作過程中，要改變資本運(yùn)作就是融資的片面認(rèn)識，綜合運(yùn)用多種資本運(yùn)作方法和手段，最大限度地發(fā)揮不同資本運(yùn)作手段的功能，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的資本運(yùn)作目標(biāo)。

4結(jié)論

國發(fā)43號文等一系列文件的出臺，使得城市發(fā)展集團(tuán)等形式的地方融資平臺無法借助于政府擔(dān)保進(jìn)行融資，各地城市發(fā)展集團(tuán)亟須進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在城市發(fā)展集團(tuán)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，需要解決長期以來存在的行政干預(yù)過多、資本運(yùn)作管理制度不完善和資本運(yùn)作效率不高的問題，重新進(jìn)行企業(yè)的戰(zhàn)略定位，并從建立完善的資本運(yùn)作管理制度和市場化的資本運(yùn)作體系入手，對企業(yè)的資本運(yùn)作進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資本配置、提高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。

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