自然壟斷行業實施混改面臨的特殊要求

廖建輝 林曉斌

[摘要]自然壟斷行業是混合所有制改革的重要領域，但由于技術經濟等特征，自然壟斷企業混改面臨著五大方面的特殊要求：一是具有網絡屬性，要求混改要以保障網絡的物理統一和資源的大范圍配置為前提;二是具有公益屬性，要求混改后應建立公益性目標的公平分擔機制;三是準入門檻高，要求混改時要適當降低混改層級、嚴審引入企業資質;四是普遍業務多元化，要求混改要區分競爭性業務和壟斷性業務;五是不同自然壟斷行業混改基礎不同，要求差異化實施混改。

[關鍵詞]混合所有制改革;自然壟斷;特殊要求

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929052

混合所有制改革是國有企業改革的重要突破口，中央明確提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路等領域邁出實質性步伐。截至目前，國家發展改革委已陸續推出三批共50家混改試點，其中，自然壟斷行業無疑是混改的重要領域。實踐中，自然壟斷領域的混改取得了重要進展，但仍在持續探索有效的混改之路。

自然壟斷企業由于生產上的規模經濟、范圍經濟、成本次可加性、網絡經濟等技術經濟特征，使得與競爭性國有企業相比，其在推進混合所有制改革過程中面臨一些特殊性，并對混改提出相應要求。

1自然壟斷業務具有網絡屬性，要求混改要以保障網絡的物理統一和資源的大范圍配置為前提

鐵路、電網、電信、油氣管網等自然壟斷領域，都客觀存在一張規模大、運行復雜的完整物理網絡，相應的產品和服務都必須借助這一基礎物理網絡平臺才能提供給終端用戶。一方面，網絡屬性帶來顯著的規模經濟效應，網絡規模越大，經濟性越明顯，越有利于在更大范圍內實現資源優化配置;另一方面，網絡中的各環節必須保持高度協調運作，才能發揮網絡的規模經濟性和保障網絡安全。

因此，自然壟斷業務實施混改不能搞徹底的“競爭化、自由化”，各市場主體仍需遵循網絡的統一規劃和統一調度，網絡設施建設要符合相應技術標準和質量要求。并且，要處理好所有權和運營權的關系，對于鐵路、電網等運行復雜、安全要求高的領域，適宜采取委托運營模式，從而確保網絡運營的統一性。

2自然壟斷業務具有公益屬性，要求混改后應建立公益性目標的公平分擔機制

自然壟斷行業普遍屬于公共事業，產品和服務涉及千家萬戶的基本生活需求，承擔著普遍服務、交叉補貼等社會公益性職責，也是其資產平均收益率普遍較低的一個重要原因，難以滿足私人資本的一般性投資回報要求。但由于自然壟斷業務不同環節的經濟效益不同，若從項目層面推進混改，必然造成私人資本競相追逐效益好的項目，而效益不好的項目只能由傳統國有企業承擔。這既影響傳統國有企業履行公益性目標的經濟能力，同時又形成市場主體之間的不公平競爭。

因此，在實施混改中，應對承擔公益目標的成本進行清晰核算和動態調整，探索建立公平合理的公益性目標的公平分擔機制。如可設立普遍服務基金并向所有市場主體公平征收，或實施公益服務的政府購買制度等。

3自然壟斷行業準入門檻高，要求混改時要適當降低混改層級、嚴審引入企業資質

第一，資產規模較大，適宜在三級子公司或項目層面推進混改。從企業規模來看，相對于民營企業而言，我國大多數自然壟斷企業的資產規模較為龐大，難以形成有效匹配關系。例如，2017年中國石化營業收入達到236萬億元，是國內最大民營企業華為公司（6036億元）近4倍。并且，2016年中鐵總、中石油、中石化、國家電網等7家規模最大的自然壟斷央企的資產總額合計197萬億元，超過了國內民營企業500強累計營業收入（194萬億元），詳見圖1。這意味著，自然壟斷企業難以在集團層面有效開展混改，選擇在三級專業子公司或項目層面較為適宜。

圖12016年典型自然壟斷企業與最大民營企業的規模比較

注：國有企業采用的是資產規模，反映其能夠用來混改的空間大小;民營企業采用的是營收規模，反映其出資能力。

第二，技術密集、專業性強，混改中須嚴格篩選合作企業資質。電力、鐵路、民航、電信等領域，都是技術水平高、資產專用性強、安全責任重大的行業，專業要求強，技術壁壘高。這要求在混改中，不能“為混而混”，而要嚴格把好合作對象的企業資質這一關，將技術水平高、專業相關性強、資質信譽好作為重要衡量標準。歷史上，我國在城市公用事業領域推行特許經營制度過程中，就曾出現過因引入非專業性企業而導致項目運行失敗的案例。[1]

4自然壟斷企業普遍業務多元化，混改要區分競爭性業務和壟斷性業務

從現狀看，我國自然壟斷國有企業普遍已業務多元，既經營自然壟斷業務，也從事相關競爭性業務，由于業務屬性、政策要求不同，兩者在混改中應區別對待。從混改目的看，競爭性業務在于提高利潤和市場競爭力，分散未來經營風險;而壟斷性業務由于缺乏外部競爭環境，收益和利潤受政府管制，經營風險低，混改主要在于提高經營效率、促進民間投資。從混改對象看，競爭性業務適宜在專業子公司層面實施混改，如民航集團的物流業務;壟斷性業務適宜在增量項目層面操作，如鐵路干線、增量配電;從混改方式看，競爭性業務“宜控則控、宜參則參”，可根據政策要求和自身需要靈活決策，且上市是未來的發展趨勢;壟斷性業務由于涉及國家安全和國民經濟命脈，應保持國資絕對控股，引入戰略投資者是主要混改方式，且由于在業績上準確衡量員工貢獻存在較大難度，暫不宜實施員工持股。

5不同自然壟斷行業混改基礎不同，要求差異化實施混改

由于不同自然壟斷行業的自然壟斷屬性強弱不一，且改制進程不同步，導致目前市場化發展程度不同，混改基礎條件差異較大，因而混改時應“因業制宜”。從上市情況看，民航、電信、石油天然氣等領域均已實現核心資產上市，混改可直接借助上市平臺或所屬子公司來操作，有利于確保價格公允、操作規范;而電力、鐵路等尚未實現核心資產上市的領域，應選擇資產界面清晰、收益核算清晰的項目推進混改。從規模來看，民航國有企業市值規模適中，民營資本進入障礙不大，可以直接在核心上市平臺進行混改;而其他壟斷領域普遍企業規模龐大，宜選取規模適中的子企業或項目進行。從股權結構看，在國資絕對控股的底線條件下，民航國有企業均為相對控股，股權結構進一步優化空間有限，降低混改層級更為適宜;而電信、油氣、電力、鐵路等領域，均為國資絕對控股或國有獨資，股權結構優化空間較大;從市場結構看，民航和電信市場競爭比較充分，更有利于發揮混改的積極作用;而石油天然氣、電力、鐵路等領域缺乏競爭，尤其是電網和鐵路，混改時應同時強化政府監管。

參考文獻：

[1]章志遠，朱志杰我國公用事業特許經營制度運作之評估與展望——基于40起典型事例的考察[J].行政法學研究，2011（2）.

[基金項目]本文受國家電網公司總部科技項目“公司混合所有制改革方法、方案及成效評價研究”（項目編號：SGTYHT/17-JS-199）研究資助。

[作者簡介]廖建輝（1987—），男，江西高安人，經濟學博士，研究方向：國有企業改革和電力體制改革;林曉斌（1988—），男，江西井岡山人，經濟學博士，研究方向：國有企業改革。