公共充電基礎設施的供給模式探究

摘要：公共充電基礎設施建設是新能源汽車推廣的重要條件，但是長期不如新能源汽車受政策重視，在近年的發展中逐漸暴露出了供給上的種種缺陷，面臨較為嚴重的困難與挑戰，如何解決公共充電設施的供給難題是發展新能源汽車道路上必須解決的重要問題。文章從公共充電設施建設現狀出發，分析了公共充電設施供給在當下面臨的挑戰及問題根源，并依據現實實踐與理論基礎分析供給公共充電設施的三種模式。

關鍵詞：公共物品;市場化;PPP模式;準公共物品

一、引言

自2015年國家出臺相關鼓勵政策，我國新能源汽車市場迅速發展，新能源汽車保有量激增。但是，作為配套輔助設施的充電基礎設施在總量上存在巨大缺口，導致新能源汽車面臨充電難、續航短的困境，阻礙了新能源汽車的發展。截止2017年12月，我國公共充電樁車樁比低于4∶1，充電難、充電體驗差、投資效益不佳的矛盾十分突出。如何推進充電設施建設成為推廣新能源汽車進程中必須直面的問題。

二、我國當下充電樁行業的發展現狀及困境

目前，我國充電樁行業大體上復刻新能源汽車推廣模式，即“以政策扶持為主、市場發展為輔”，試圖先實現規模化市場再帶動相關技術發展。在政策扶持下，充電設施相關企業在近些年也逐漸發展壯大，但是充電基礎設施項目技術不成熟、投資風險大、盈利能力較弱的弊端，以及市場競爭機制下充電樁設施在全國的分布不均、布局失衡等問題也逐漸暴露了出來。

（一）2019年充電設施建設供給及行業發展情況

根據中國電動汽車充電基礎設施促進聯盟報告，截止2019年2月，聯盟內成員單位總計上報公共類充電樁34.8萬臺，較1月公共類充電樁增加5861臺，同比增長42.5%。

就地域分布上看，各省市公共充電樁總量逐年增長，但各地保有量差異較大，東西部差異明顯。2019年2月，各省市公共充電基礎設施總量前十的省市基本上位于東部沿海省份，其中北京市、上海市保有量最多，均破4萬臺大關。

從車樁比變化來看，我國電動汽車充電站大多局限于電動公交汽車或內部集團用車，還沒有建成真正面向不同用戶的充電站服務網絡。盡管充電樁同比增長了51.6%，但是根據中商產業研究院《2019年2月新能源汽車產銷情況分析》，2019年2月系能源汽車銷量同比增長達53.6%，純電動汽車銷量占比75.5%，充電樁的擴增速度仍舊低于新能源汽車的發展速度。未隨車配建充電設施率仍較高，截至2019年2月，中國電動汽車充電基礎設施促進聯盟采樣成員整車企業約75.1萬輛車的車樁相隨信息，其中未隨車配建充電設施23.3萬臺，整體未配建率31%。

從充電基礎設施運營商企業發展狀況看，全國規模化運營商企業總計15家，企業間差距較大。充電設施保有量最大的特來電公司擁有124162臺充電樁，是第二名國網公司的141%，而排名第十五的富電公司僅有1148家。目前我國充電設施企業數量龐大，市場競爭十分激烈，僅深圳就有200至300家充電樁企業，但是除了極少數龍頭企業外，大部分充電樁企業基本未能實現盈利。盈利狀況前景較不樂觀，充電設施成本較大，投資周期長，平均一個充電站的投資成本為250萬元，配電設施成本在160萬元，投資回報周期約為2至3年。隨著越來越多的資本進入市場，價格戰愈演愈烈，再加上新能源汽車技術的突破，新能源汽車續航大大增加，對充電樁功率的要求大幅提升，原先投入的充電樁充電慢，將很快被新投入的、功率更快的充電樁取代，極大打擊了資本并不豐厚的中小型運營商，制造商毛利率在2018年以后開始下滑。尚未形成規模優勢的企業在不斷壓低的價格戰和快速更新的市場需求面前難免敗下陣來。因此，自2018年以來，中國充電樁企業面臨“退市倒閉潮”，大量企業宣布解散、停止營運。

2018年至2019年一季度營業收入前五充電樁運營服務商上市公司業績匯總，如表1所示。上市的充電樁運營企業中，除萬馬股份、眾業達外，營業收入最高的國電南瑞凈利潤同比減少了18.81%，特銳德減少了36.18%。此外，營業收入達 7.91 億元的科陸電子在2019年一季度凈利潤同比減少了 108.32% ，和順電氣減少了282.89%。2018年，容一電動、充電網科技和富電綠能三家充電樁運營企業就因持續虧損、資金鏈斷裂等原因相繼倒閉或退市。相較之下，新能源汽車企業比亞迪一季度業績報告顯示，公司實現凈利潤7.5億元，同期增長631.98%，營收303.04億元，同比增長22.50%，顯然充電基礎設施的盈利狀況很難靠自身產生對社會資本的強吸引。

（二）充電基礎設施市場化的問題與挑戰

總體來看，2019年充電樁市場規模持續擴大，但是增速仍舊低于新能源汽車市場，車樁比矛盾依舊十分突出;在政策帶動下，更多的資本進入市場，價格戰、技術戰增大了市場競爭，大量中小型企業被迫退出;經濟上，市場總體盈利能力較差，2018年出現大量倒閉、退市;政策上，盡管2019年以來開始增加重視，但總體投入不足、難以滿足實際布局需要。這些都充分反映了充電基礎設施項目所面臨的問題與挑戰。

1.市場機制下設施布局不均衡

在市場機制下，充電樁運營商企業更傾向于在有利可圖的地區布局充電基礎設施，這些地區大多是位于我國東部沿海的經濟較發達省區市，如北京、上海、廣東等加速發展地區建設的公共充電基礎設施占比達76.5%。這導致了我國充電設施布局上的地理不均，東部明顯更為密集，而西部、中部經濟較不發達地區則面臨更為嚴峻的充電設施短缺。

考慮到對新能源汽車的推廣是我國環境戰略的一部分，是我國未來推動綠色經濟的重要組成部分，新能源汽車并非普通的商品，而是承擔著推廣綠色能源的戰略意義的重要環節，因此向全國推廣勢在必行。但是市場機制導致的充電設施分布嚴重不均衡很大程度上阻礙了新能源汽車在全國，尤其是西部、中部地區的推廣。這些地區資源相對貧瘠，因此更需要依靠綠色能源、可再生能源來推動經濟發展，然而充電基礎設施的缺位阻礙了這些地區能源結構調整的步伐，消費者有車無樁，難以滿足日常出行需要，缺乏足夠的動力更新車輛。顯然，目前充電設施的基本布局格局與國家綠色出行戰略目標存在不小的偏差。

2.充電基礎設施與電動汽車發展不協調

在市場投資選擇上，2019年充電基礎設施的同比增長率為51.6%，而新能源汽車的同比增長率則為53.6%;在盈利能力上，新能源汽車的表現則更為突出亮眼。這就造成了目前汽車行業中普遍存在注重車的投資研發、推廣銷售，而不注重充電基礎設施的問題，有車無樁、有樁無車現象并存。電動汽車增長較快，充電基礎設施規模增長緩慢，導致了新能源汽車與配套設施結構上的失衡。

在技術上，充電基礎設施的技術發展也難以滿足電動汽車實際的需要。受限于技術水平，新能源汽車電腦顯示的續航里程和實際續航里程有偏差，容易引起車主對行駛預期的錯誤判斷，造成中途停駛的風險，因此充電基礎設施就十分必要。但是，一方面目前最為普遍的充電樁屬于慢充充電設施，充電耗時長，難以滿足快速即時的需要;另一方面，充電基礎設施對環境的抵御能力較差，在相對惡劣的環境狀況中性能下降明顯。

但是，技術的改良需要資本的投入，而目前充電基礎設施的市場預期并不樂觀，投資增長相對保守，盈利能力較差，投資回報周期長，使得大量的企業難以負擔技術研發的成本;新能源汽車的火熱加快了其技術的突破，使得二者間的技術矛盾更為突出，造成充電基礎設施與電動汽車發展十分不協調。

3.充電基礎設施建設難度大

充電基礎設施主要有三類：充電站、充電樁和電池更換站，目前最為主流的是體積相對較小的充電樁。充電樁主要分布在城市居民區，其建設需要規劃、用地、電力等多項前提條件，涉及多個主管部門和相關企業。在社會停車場所，如居民區、街道、公共場所等，要建設充電基礎設施就必須面對眾多分散的利益主體，協調難度較大。在私人乘用車領域，許多用戶停車位并不固定，不具備安裝條件;具備安裝條件的用戶又面臨著業主委員會和物業服務企業不支持、不配合的阻撓。同時，由于充電基礎設施涉及公共電網、用戶側電力設施、道路管線改造，使得相關運營商企業在統籌協調、建設鋪設上面臨更多的困難。中國電動汽車充電基礎設施促進聯盟2019年報告指出，未隨車配建充電設施的主要原因中，居住地物業不配合、居住地沒有固定停車位等原因占比達74.6%。

4.受政策影響較大

充電基礎設施具有投入大、回報周期長的特點，因此在目前我國新能源汽車市場規模較小的情況下，如果沒有有力的扶助政策，很難吸引社會資本進入充電基礎設施領域。在政府對充電基礎設施發展的重視程度不夠的部分地方，由于缺少切實的配套支持政策，在城市建設及相關規劃中缺乏對充電基礎設施的布局考量，財政上補助不足以彌補所需的資金缺口，在長期用地政策上沒有實在的鼓勵優惠，對社會資本吸引力不足，充電基礎設施建設發展乏力。而在一些政策扶持力度較大的省區市，充電基礎設施的建設及推廣則明顯快得多，如北京市推出《關于加強停車場內充電設施建設和管理的實施意見》，確定了電動汽車充電專用泊車位，在一定程度上緩解了社會停車場這類安裝困難的場所的協調難度;深圳出臺《深圳市系能源汽車充電設施管理暫行辦法》，為投入運營的充電設施提供充電設施建設補貼，紓解了相關企業的資金壓力。

因此總的來看，目前的充電基礎設施行業的市場相對較小，市場影響力不足，對于國家政策的依賴性較強，其發展預期很大程度上取決于國家及當地政府的政策導向。

三、公共充電基礎設施供給模式分析

（一）市場供給，政府引導

目前的公共充電基礎設施的主流供給模式是由市場主導、政府扶助的模式。這一模式在設計上主要是希望借助市場在經濟調節上的靈活性，推動相關產業、技術的發展，吸引社會資本進入該領域，利用市場競爭機制建立一個完善健康、自我發展的市場。這一方式最主要的優勢在于效率，即可以彌補完全由政府供給時可能產生的低效與供給不足，使供給在市場競爭下自發地導向商品供給質量的提高，從而提升整體的社會福利水平，有助于減輕財政負擔，激發社會資本活力，從長期看是相對良性的發展渠道。

但是如前所述，這一模式目前的發展不如人意。大量企業對地方政府財政支持依賴較大，市場機制效果遠低于預期。這主要是因為目前的公共充電基礎設施市場仍舊方興未艾，市場規模較小，激勵乏力、規制缺位難以形成有效競爭，規模效益尚未凸顯。市場發育尚未成熟，信息傳導機制、價格發現機制以及競爭機制都未能有效發揮作用。

（二）政府供給，市場讓位

當市場機制未能有效發揮作用或者市場失靈時，準公共物品的供給一般要依賴于政府供給。政府除了可以更為有效地克服“搭便車”行為，而且面對企業在市場上遇到的問題能夠更好地解決，從而保證準公共物品以更利于社會整體福利的方式供給。

如前所述，目前公共充電設施行業主要面臨以下四個問題：經濟上，市場規模小，投資大、回報率低，商業模式不成熟，盈利預期相對較弱，缺乏對社會資本的吸引力;實際安裝上，涉及用地、規劃、電路鋪設等環節，需要多個部門的協調配合，但是相關合作機制尚不成熟，同時在居民區、社會停車場等地由于牽涉多方利益主體，難以達成一致，協調困難，且追求盈利，偏好發達省區市，在布局上存在明顯的地域差異，造成資源浪費;政治上，盡管目前大方向逐漸轉移到公共充電設施領域，但是此前長期的對新能源汽車的政策傾斜使得大量資本流向汽車領域，部分地方政府長期對公共充電設施不重視、不關注;技術上，新能源汽車發展較快，但充電設施行業卻缺乏研發資金及研發動力，行業尚未建立統一的行業標準，各廠家各自為戰，造成技術障礙。

以上種種困難與挑戰主要是行業部門結構與政策環境的困難，因此單憑市場機制很難調節，需要政府部門全方位地參與到統籌規劃、實際安裝、標準制訂之中。

這投資大、盈利低、技術難、市場小的準公共物品供給上，政府供給具有以下幾個優勢：經濟上，政府可以通過稅收替代收費來支付準公共物品的價格，意味著可以避免目前商業模式不成熟導致的投資障礙;政治上，政府具有組織優勢，在協調統籌公共充電基礎設施規劃、協調安裝、溝通有關部門方面具有更高的效率和更強的執行力，從而可以破除由于利益主體分散而導致的發展障礙;技術上，政府具有財政優勢，在技術研發投資要求較大的領域，政府的財政足以支持持續的資金投入，從而保證高質量的供給，從而解決了由于技術落后而造成的行業內部門結構失衡。

但是也需要指出，政府供給的模式往往只是準公共物品市場發育初期時的權宜之計。政府供給準公共物品會對財政造成一定負擔，同時政府過多地參與供給會阻礙市場的正常發展。

（三）政府與市場合作（PPP模式）

相較以上兩種傳統的供給模式，近年來新興的PPP模式（政府與市場合作機制）也逐漸成為一種流行的選擇。廣義的PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。其特點在于能有效減輕財政壓力，但是政府的參與度并為減少，同時也能充分利用市場對資源的有效配置，形成政府與市場的“利益共享、風險共擔、全程合作”模式。

目前，公共充電基礎設施領域最為突出的兩個問題是資金匱乏以及技術落后，資金上的匱乏導致了技術投資的缺位，加劇了技術落后;技術落后又使得公共充電基礎設施的市場無法打開，更無法吸引資本的進入。因此歸根究底是要緊抓資金與技術。而PPP模式在很大程度上可以實現這一點。一方面，PPP融資模式意味著政府背書，為該項目的未來發展做保證，結合政府“風險共擔”承諾，降低社會資本對公共充電基礎設施前景的顧慮，從而吸引社會資本進入，帶動民間資本的發展。有效緩解公共充電基礎設施的資金困難，且政府不需要承擔過高的財政負擔。另一方面，政府也可以提供足夠的技術支持，與相關企業進行充分的技術合作，突破技術難題，接軌市場要求。最終，有希望達到有效提高新能源汽車充電設施建設運營效率、實現多方共贏和資源的高效高質配置、為全社會提供低價優質的充電服務的目的。

近些年，我國部分地區也陸續開展了公共充電基礎設施供給的PPP模式試點工作。如天津市電動汽車公共充電設施網絡建設被定為“政府和社會資本合作模式（PPP）國家示范項目”;青島特來電公司也與新鄉、蕪湖等市，以合資形式共同建設運營充電站。

PPP模式的試點實踐取得了較大的成效，是相對靈活、高效的供給模式，綜合了市場的效率以及政府的執行力、組織力和財政，保障了公共充電基礎設施行業能夠向著相對完善、全面、可持續的方向發展，但是，PPP模式需要一個相對活躍、制度完備、效率較高的市場和管理有效、權責明晰的政府，對地區市場的發展程度和政府的管理能力提出較大的要求。

四、總結

目前我國的公共充電設施整體上處在向上發展期，并且預計將迎來政策方面更為有力支持，但在供給上仍舊存在諸多問題，如對供給總量不足，局部不均，難以滿足新能源汽車發展需要，對社會資本吸引力較小，技術落后等問題。考慮到公共充電設施是具有準公共物品性質的商品，因此在供給模式上具有多樣化、混合化的可能。在探討了三種模式的利弊及環境條件后，不難發現，為了解決目前我國公共充電設施供給上遇到的困境與挑戰，有必要根據不同省區市的實際社會情況，因地制宜，選擇符合本地發展環境的供給模式，從而保障公共充電基礎設施滿足社會需要，推動社會整體福利的發展。

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作者簡介： 傅楚瑋，中國人民大學經濟學院。