通過合同的治理

〔摘要〕?目前，農地的適度規模經營是解決我國“三農”問題的必由之路。然而，農地流轉的近期實踐表明，即便存在法律允許與政策激勵，農地流轉率仍然偏低;已流轉的樣本中，糾紛的頻發使得各方當事人的權益難有保障。這是農地流轉面臨的雙重困境。克服該困境須明確的前提是，農地流轉遵循著特殊的市場邏輯，應關注當事人決策和行動的真實情形，不應局限于理性經濟人假設。而從行為經濟學視角，可能會提出有助于問題解決的方案。作為解決方案，農地流轉的標準合同制度有待建立和完善，同時也需設計“交易裝置”以克服稟賦效應對農地流轉的抑制。在本質上，通過標準合同制度的治理是一種助推策略而非政府的深度干預。

〔關鍵詞〕?農地流轉;三權分置;稟賦效應;合同治理;助推策略

〔中圖分類號〕DF452?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2019）06-0073-09

〔基金項目〕重慶市社會科學規劃重點智庫項目“農村宅基地流轉法律機制研究”（2018ZDZK17）

〔作者簡介〕尹亞軍，深圳大學理論經濟學博士后流動站研究人員，廣東深圳?518060。

引言

在中國農村經濟社會轉型的當下，農地流轉成為解決“三農”問題的核心與關鍵因素。作為“中國農村改革的又一次重大創新”①，“三權分置”政策的落腳點在于引導和促進農地的合理流轉。問題在于，“三權分置”政策的推行已五年有余，農地流轉的實踐仍面臨著較為嚴峻的困境：一是農地流轉率持續低下;二是農地流轉糾紛不斷增多。兩者之間有緊密的內在邏輯關聯，如果不能有效預防農地流轉糾紛，單純追求提高農地流轉率勢必引發更多的矛盾聚集，矛盾的聚集反過來會抑制農地流轉的發生，這是有違政策目標的。提高農地流轉率和預防農地糾紛發生都是必須認真對待的問題。

針對上述農地流轉困境，既有文獻集中于經濟學和法學兩門學科。經濟學的實證研究重點分析了促進和抑制農地流轉的影響因素，如政府角色、農業補貼、農業中介服務組織、農地基礎設施與農村社會保障、合同形式、合同期限、流轉價格、家庭人口數、農戶受教育程度、農戶的非農就業與非農收入等，目的在于測定每一影響因素對農地流轉的具體影響，由此提出政策建議，但對農地流轉糾紛的關注略顯不足。法學的研究將農地流轉的困境歸因于農地所有權權能缺失、土地承包經營權受不合理限制、土地承包經營權入股規則不明、流轉登記制度不合理等因素，研究成果更多著墨于“三權分置”政策的法律表達，從財產權、用益物權、債權等視角論證農地所有權、承包權和經營權的內在邏輯與法權構造，合同制度的地位與作用并未受到應有的重視，對合同制度的理解和應用也沒有上升到治理農地流轉困境的層面上來。②農地流轉的困境是一攬子問題，其克服需要充分運用合同制度這一基礎和基本的治理方略。

鑒于此，本文擬以農地流轉的雙重困境為問題導向，首先解釋“三權分置”政策沒有顯著提高農地流轉率的緣由;結合農地流轉中的糾紛及解決實踐，提出通過合同治理農地流轉困境的可能性和可行性;并進一步指出此種治理思路是一種很好的助推策略，而不是政府的深度干預。“三權分置”已從政策話語轉變為法律制度，接下來即是新《農村土地承包法》全面實施階段，期以此研究裨益于農地流轉困境的預防和克服。

一、農地流轉的雙重困境及其緣由

“小農經濟”是中國農村土地改革的現實前提。小規模、分散的農業經營已成為農業、農村、農民發展的束縛，解除束縛的基本方略是適度規模經營，讓農地流轉起來。實踐情況則表現出與理論預期的偏離：一方面，大面積流轉并沒有如預期那樣發生，農地流轉率整體偏低，即便有法律允許和政策激勵，也同樣如此;另一方面，在已流轉的樣本中，發生糾紛的情形較多，規范性不足使得當事人各方的正當權益缺乏保障。這是促進農地流轉過程中應克服的雙重困境。

（一）持續低流轉率的迷局

從實行家庭聯產承包責任制以來，農地流轉政策經歷了從禁止到逐步放開、再到鼓勵的轉變。在新中國成立到改革開放初期，為確保農民全力發展農業生產并為工業發展提供積累，國家建立了限制人口流動的戶籍管理制度③，農地流轉的政策取向與此直接相關。例如，國務院在1981年發文要求嚴格控制農村勞動力進城務工④，該時期禁止農地流轉;到1984年，嚴格控制農村勞動力流動的管理體制首次得到修正，相應地，政策開始鼓勵土地逐步向種田能手集中;在20世紀90年代，隨著農村剩余勞動力大規模跨區域轉移，政策即允許農地依法自愿、有償流轉;而近十年來，政策則明確以引導、鼓勵、支持、扶持，以及補貼農地流轉大戶等措施激勵農地流轉。

從農地流轉率的數據來看，這些舉措似乎并沒有起到明顯的促進效果。數據顯示，截至2011年底，農地流轉面積占家庭承包總面積的17.8%;這一數據在2015年底時為33.3%;在2017年底時為37%。⑤表面上，流轉面積從2011年到2017年翻了一番，但整體數值仍然較低，37%意味著每10戶中仍有6.3戶沒有流轉，遠未過半。更為重要的是，2014年“中央一號文件”正式提出“三權分置”政策之后的數據表現較差，2015年到2017年兩年間僅增長了3.7個百分點。概言之，不管是農地流轉率的增長速度，還是農地流轉率的絕對數值，都遠未達到預期。那么，農地流轉率要達到何種比例才是合理、更優的呢？盡管這是因地而異的，但從《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（2014）中可以推導出一個參照標準，該意見提出“對土地經營規模相當于當地戶均承包面積10至15倍的……應當給予重點扶持”⑥，10至15倍對應的流轉率為90%至93.3%，即便把客觀上不具備流轉條件等因素考慮進去，農地流轉率的期望值顯然要比37%高得多，上海市在2018年底的期望值即為80%。⑦

問題在于，作為一種現實需求和理性選擇，農地流轉在具備客觀條件的同時，還有政策的鼓勵和扶持，為什么農地流轉率仍然持續走低？有觀點認為是農地市場發育程度不高，如價格形成機制不健全、交易成本過高、缺乏中介服務組織與交易平臺等⑧;也有觀點認為，根源在于觀念上受農地保障論、耕地保護和糧食安全論、農村社會穩定論的影響，制度上存在農地所有權、承包經營權等權利構造上的缺陷，以及農地流轉在形式上的不完備、流轉規則不合理。⑨在這些理由中，來自制度的約束被認為是關鍵所在，因此，大量學術研究集中于農地權利的重構，視其為解決農地流轉問題、保護農民權益的“阿基米德支點”。正因如此，“三權分置”模式被認為是在現行法律框架下依法提升我國農業產業的最佳模式。⑩誠然，不應否認土地確權對于農民權益維護的重要性，但之于農地流轉，卻未必如此。有研究者指出，農地“三權分置”政策目標的實現，障礙并不在于原有土地承包經營權制度的不足。B11

在原理上，從農地權利的重構路徑尋求促進農地流轉方案，理論支撐來源于產權經濟學，認為產權的清晰界定能有效促進交易，時下進行的農村土地承包經營權確權工作即為產權的界定。行為經濟學的實證研究結論則顯示，農地確權對農地流轉的影響并不明顯。B12?產權意識更強的農戶反而流轉意愿更低，原因在于存在農戶對農地的稟賦效應（Endowment Effect），即農地之于農戶而言是一種人格化的財產，農戶普遍傾向于選擇“持有”農地而不是流轉，或者流轉的意愿價格較高，因此農地流轉不會如預期那樣發生。確權會增加農戶對農地的估值，進而加劇稟賦效應并出現抑制農地流轉的效果。B13?換而言之，農地流轉市場遵循著特殊的市場邏輯，農民“惜地”是農地流轉沒有大規模實現的根本原因，要尋求農地流轉問題的突破，需要將稟賦效應列為重要的考慮因素和重點應克服的障礙。

（二）多發的流轉糾紛與不確定的救濟規則

在實踐中，農地流轉發生糾紛的情形是相當普遍的。在“中國裁判文書網”上，以《農村土地承包法》為“法律依據”檢索得到“民事案由”64690件、“行政案由”663件、“刑事案由”2件。具體地，在“民事案由”中，以“土地承包經營權”為關鍵詞的案例有31462件，以“合同”為關鍵詞的有26070件，兩者數值較大，相互間有交叉。以年份為線索，“民事案由”的裁判數量顯示如下：

上述數據B14?初步表明，農地糾紛案件數量逐年增多，近五年呈爆發式增長。在數量上，土地承包經營權、農地流轉合同類型的糾紛占大多數，表現出多發性的特點。值得一提的是，上述數據僅反映了進入法院獲得裁判的糾紛數量，在法院裁判之外，尚有村民自行和解、村民委員會調解、鄉（鎮）人民政府調解、農村土地承包仲裁委員會仲裁等多種常用途徑，能夠最終進入法院尋求裁判的糾紛原本所占比例就非常小。選擇訴訟方式解決糾紛本身是一項成本高昂的路徑，正是這些綜合原因的影響，一項區域性的問卷調查結果顯示，農民發生糾紛選擇上法庭訴訟的僅占18%。B15

總結起來，實踐中農地流轉糾紛呈現出如下特點：（1）在形式上，規范性嚴重不足，較少有書面合同，大多書面合同也僅是簡單載明法定的必要條款，這些內容對于糾紛的妥善解決助益不大，且往往不構成糾紛解決的依據。或者說，這里的合同不具備解決糾紛的功能。（2）在主體上，農地流轉規模越大，發生糾紛時的農戶數量就越多，易形成群體性糾紛，這會實質地改變糾紛的解決思路與結果。事實上，即便處于弱勢地位的農戶單個面對轉入戶時，也可能會因為其身份弱而獲得一種“以柔弱勝剛強”的武器，形成一種“弱勢權威”B16?，這同樣也會改變糾紛的解決思路與結果。農地流轉的合同、法律規則易被突破，不能作為解決糾紛的可靠依據。（3）在內容上，一般僅涉及雙方利益的條款，但農用土地承載了生態環境保護、國家糧食安全等較多的社會公共性目標，這些會實質影響合同的履行和收益，且社會公共利益往往是造成合同不確定性的重要因素。（4）在結果上，糾紛的出現會影響農地流轉的意愿。在農地流轉初期，雙方是基于信任關系而建立契約，糾紛一旦發生，雙方的對立情緒也被引發，進而導致信任關系破裂，合作關系將難以維系。

上述分析表明，農地流轉過程中各方主體的利益平衡機制還尚未建立，糾紛解決的難題反映出各方主體的權利義務界限不夠清晰，當事人的正當權益缺乏可預期性和確定性。在調研中發現，既存在因為企業經營不善而導致農戶權益受損的情形，也存在由于農戶希望增加分享經營良好企業的收益而產生的企業利益保障需求的情形。在這兩者之外，社會公共利益保護的問題往往被忽略，如農地用途限制、生態環境保護、糧食安全等。在這個意義上，可以說，事后的權益救濟途徑并不能很好解決農地流轉中的糾紛與問題。

在農地流轉之前和之中，法律很少介入;在農地流轉之后的糾紛解決中，法律往往因此不被認同。當法律與地方政策有不同之處時，情況更是如此，這些不同的或者存在矛盾的規則在實踐中的適用隨著利益、力量的變動而不確定。B17?更為緊要的是，糾紛的解決并不必然導向一個更好的合作關系，往往直接導致合作的終結或“僵局”。于此，一種在事前確認和保障利益的治理機制成為亟須，這對于農村社會而言是一個巨大的難題，正如蘇力教授所言：真正要實行規則化的治理，一個非常重要的前提條件就是規則治理的對象本身要有一定程度的規則性。這種規則性不可能通過制定規則，將不規則的現象納入一個規則的條文就可以解決。B18

（三）小結

行文至此，我們描述和分析了農地流轉的雙重困境，后一種困境的克服呼吁規范化的農地流轉市場培育，但如何推進規范化仍然是一個待解決的難題，因為成本是極其高昂的，且收效也具有不確定性;與此相應，前一種困境的克服對于規范化（如確權）的追求卻并不明顯，或者說單純的規范化并不是問題的出路，它必須遵循農地流轉市場的特殊邏輯。在鄉村振興的語境之下，提高農地流轉率的需求需要同時克服這雙重困境，這也是為什么本文提出要通過合同治理的路徑尋求解決方案的原因。

二、引入合同的治理思路

事實上，從規范農地流轉合同的視角應對前述第二個困境的主張并不鮮見，甚至可以說是研究者的基本共識，實踐中也在逐步推進農地流轉的規范性。但這并沒有為第一個困境提出解決之道，或者說忽視了第一個困境。如果從治理角度推行合同的規范化，則不僅是單純強調合同的規范性，還要關注用什么樣的合同進行治理，以及以怎樣的方式推進合同治理。本文所指的“通過合同的治理”中的合同主要是指標準合同，這一構思借鑒了商品房買賣中的示范合同制度，也參考了勞動關系領域的集體合同制度;在治理方式上，本文選取被稱為“交易裝置”的推進方式，其原理是一筆交易的完成有助于另一筆交易的實現，藉此克服稟賦效應對農地流轉的抑制效果。

（一）為什么要推行標準合同制度

1.標準合同制度的基本理解

要求農地流轉以書面合同的形式進行，是有充分法律依據的。《農村土地承包法》（2018修正）第40條規定“土地經營權流轉，當事人雙方應當簽訂書面流轉合同”;第41條、第47條“未經登記，不得對抗善意第三人”的規定在客觀上也能起到倒逼書面合同的簽訂。至于是否將合同制度提升到治理的層面，法律并沒有做明確規定。之所以建議推行標準合同制度，是考慮到農地流轉中農戶或農民的特征與消費者、勞動者等弱勢群體有極大的相似性，因此在農民權益的保護方式上，也可以相互參照和借鑒。

在給予消費者特殊保護的問題上，美國前總統肯尼迪曾指出：消費者是最大的經濟團體，他們影響著幾乎每一個公共的和私人的經濟決策，并且也受到這些決策的影響，然而，他們卻是沒有被有效組織、意見常常被忽視的重要團體。B19?農民、勞動者與消費者一樣，是群體數量較為龐大、沒有被有效組織、缺乏利益代表和利益維護機制的弱勢群體。由于信息不對稱、實力懸殊等基本原因，他們在合同的談判和簽訂中往往處于劣勢地位，即便是法律規定和確認的權利也可能被迫放棄，這是被扭曲的意思自治原則，需要一種機制來有效平衡雙方的利益博弈，標準合同制度即是這種機制的組成部分之一。

標準合同一般是在政府相關部門的牽頭下，綜合法律既有規定、結合各方的利益訴求以及考量現實條件諸因素而制定的。與商品房買賣合同（預售）示范文本、職工與企業簽訂的集體合同相似，它在本質上改變了農民在農地流轉合同中的談判地位，彌補了農民群體在談判中的利益代表缺位問題。通過標準合同的制定，可以將農地流轉中當事人的法定權利義務以合同條款的形式確定下來，還可將法律未做明確規定但依公平原則或當地認可的利益分配辦法納入合同條款，此種做法可避免“一刀切”思維的劣勢。在原理上，標準合同的制定貫徹了法定權利不得事先放棄的原則B20?，法律將消費者、勞動者、農戶等主體的利益上升為權利予以保護，其中必定隱含了應當對該利益給予特殊保護的必要性，因此不能以意思自治原則為理由事先放棄（事后放棄不在此限）。

2.標準合同制度的額外功能

通過標準合同制度的推行，能夠以較低成本培育農地流轉當事人的規則意識，不僅保護農戶的合法權益，也能保護轉入戶的正當權益，還能促進社會公共利益的實現。

一方面，書面的標準合同是很好釋明農地流轉當事人各自權利義務的方式，此種方式能更有效地促使當事人之間共識的達成，因為標準合同事實上設定了當事人之間的利益分配標準和參照標準，偏離此標準的分配則可能會引起反對或反抗，因為各方會認為低于標準的利益分配對自己而言就意味著損失。因此，農地流轉各方當事人最終均會傾向于遵守給定的標準合同。B21?事實上，在此標準合同制度之下，各方當事人的利益都有了確定性的保障。而之所以強調轉入戶或企業的正當利益保障問題，是因為存在“租金侵蝕利潤”B22?現象，即農戶選擇在合同期限內加收租金或者調整其他合同內容條款，且其訴求常常選擇法外途徑，并附有破壞性行為，部分緣于“弱勢權威”的緣故，他們往往能夠最終爭得部分特殊利益，這是在制定標準合同時也應考慮的因素。

另一方面，借助標準合同制度，還可以推動實現與農地有關的社會公共性目標，緩解在農地流轉合同履行中的負外部性問題。具體則是將農地用途管制、生態環境保護、農產品質量安全、耕地撂荒治理、國家糧食安全等法定的公共性目標以合同條款的形式固定下來，讓這些社會公共利益進入到農地流轉當事人的意識之中，以此促進公共性目標的遵守和實現。畢竟，從原理上講，要想更好實現社會公共利益的維護，首要的是要讓公眾知道社會公共利益的存在及其形態，以便讓缺乏主體性的社會公共利益隨時在場。對于監管部門而言，農地之上所承載的公共性目標之實現存在多方面難題：首先，公共性目標意味著要對農戶的農地權益設定限制，而這些限制會隨著社會的發展而逐步增加，農地用途管制、耕地撂荒治理、生態環境保護等均是發展到一定階段才成為限制依據，農戶對這些限制有明顯的抵觸情緒;其次，由于維護這些社會公共利益的人力資源有限，且未能找到有效的監管方式，難以形成對公共利益保護的有效格局;此外，生態環境保護目標之所以難以實現，重要原因在于環境指標的測度困難，并且相應的成本也難以內化到行為之中去。B23?因此，將其寫入標準合同并與合同的履行掛鉤，不失為一種督促公共目標實現的良好策略。在本質上，這也是一種公共性目標實現的“社會共治”路徑。

（二）如何設計“交易裝置”

1.根據稟賦效應的差序化匹配交易對象

前已述及，稟賦效應的存在會抑制農地流轉率的提高。其原因在于，農民對農地的勞動、時間、情感的持續性投入，農地之于農民而言是一種人格化的財產，他們會因情感、偏見等因素而高估農地的流轉價值，“失去”農地所體驗到的損失感會較為明顯，因而農戶會選擇不轉出土地，或者對轉出價格的心理估價較高，使得農地流轉市場的供需難以匹配，最終表現出抑制的效果。然而，研究者同時發現，農戶對農地的稟賦效應并不是絕對的，當面對的交易對象不同時，表現出了不同的稟賦效應。與費孝通先生所說的差序格局類似，農戶對于不同的交易對象存在明顯的稟賦效應的差序化特征B24?，亦即農戶的稟賦效應基于人情關系而有明顯變化，并依照“親友鄰居—普通農戶—生產大戶—龍頭企業”而逐次增強。也就是說，在親友鄰居之間，農地流轉的稟賦效應趨近于零，農地流轉可以順利進行;而在農戶與龍頭企業之間，農地流轉的稟賦效應最強，農地流轉的交易成本最高，流轉最不容易發生。

稟賦效應的差序化特征說明了設計“交易裝置”的必要性，也指明了“交易裝置”設計的方向和思路。要想獲得更大面積、更高程度的農地流轉，需要根據稟賦效應的差異匹配農地流轉的交易，促使農地流轉盡量在低稟賦效應值的交易對象之間進行。因為，稟賦效應所描述的交易范圍僅限于“直接交易”，間接交易是不被包含在內的，即農戶在直接面對不同的交易對象時表現出程度不同的稟賦效應。那么，當農地流轉在低稟賦效應主體之間發生之后，再流轉時，其稟賦效應就不會那么明顯，因而在整體上會提升農地流轉率。事實上，這種交易模式已經在理論上得以總結和提煉，被稱為“迂回交易”（roundabout transaction）或“交易裝置”（transaction configuration），即一筆交易的發生能夠改善另一筆交易的實現，“迂回交易”意指為了進行A交易，先進行B交易，在效果上實現通過B交易來促進A交易，交易效率會改善;而“交易裝置”則包含了三重含義：（1）通過X交易來改善Y交易，即迂回交易;（2）由于Y交易的交易成本過高，可以選擇X交易進行替代，即替代交易;（3）Y交易難以獨立運行，通過X交易的匹配，能夠改善交易效率，即匹配交易。B25

概而言之，政府對農地流轉市場的干預有其合理性和必要性，除了上述所列的公共性目標——農業現代化、國家糧食安全、農民增收之外，尚有防止水污染、土壤污染、空氣污染、農產品質量安全等生態環境保護目標需要政府積極作為，當然，也有農民的農地權益需要特殊保護。顯然，問題的落腳點已經轉為應采取何種干預方式以維護社會公共利益。

從農民權益保護的角度看，與消費者、勞動者等給予傾斜性保護的特殊主體一樣，農民也是屬于數量龐大但卻是沒有被有效組織、意見常常被忽略的重要群體，這是農地流轉市場中農民權益需要特殊保護的重要理據。目前，消費者、勞動者的特殊保護已有許多制度探索，如《消費者權益保護法》（2013修正）對消費者權利的確認和宣揚，《勞動法》（2009修正）、《勞動合同法》（2012修正）對勞動者權益的傾斜性保護，后者對集體合同制度的規定正是對缺乏有效組織、意見常被忽略的大量勞動者的直接保護，如勞動安全衛生、女職工權益保護、工資調整機制等專項集體合同，建筑業、采礦業、餐飲服務業等行業性集體合同，以及區域性集體合同。在商品房銷售過程中，由市場監管部門監制的《商品房買賣合同（預售）》也同樣是基于對不特定多數的消費者的集體保護原理。

可以說，“通過合同的治理”正是基于上述考慮而提煉的一種干預措施，具有基礎性地位。這種措施的干預性體現在：其一，村民委員會、鄉（鎮）政府等政府主體直接介入農地流轉標準合同的起草、商談和制定，該標準合同是當事人進行農地流轉時的默認選擇;其二，根據轉入戶與轉出戶等各方主體的利益平衡原則，在農地流轉標準合同中確立交易規則和可變更條款，并嵌入關于農地用途限制、防止耕地撂荒、生態環境保護等內容的條款，后者為合同的必備條款，其內容由政府相應監管部門擬定;其三，必要時，村民委員會、鄉（鎮）人民政府等政府主體要以合同第三方身份積極參與合同的履行，克服當事人在合同履行階段的信息、實力和能力不對稱。

（二）通過合同的治理是一種助推措施

上述治理思路表明，與政府干預市場的傳統方式不同，通過合同的治理更多地呈現出一種輔助、培育農地流轉市場的姿態，既有的政策引導、直接補貼、統一組織、指標下達等方式所遵循的是激勵、命令的治理邏輯，明確體現了政府之于農地流轉市場的監管權力。綜合來看，本文所謂的“通過合同的治理”實質上是一種助推（nudge）措施，即考慮到農地流轉市場中的當事人受限于經濟、經驗、思維諸方面的局限，在深諳該特殊市場的非理性行為模式的前提下，基于對全社會福利有利的原則而針對性設計的一些“小花招”。B31?它并不是政府強制，也不是金錢利誘，而是通過釋明、建議等方式影響人們的選擇，并使其受益，因而是一種更為科學的謹慎干預措施。行為經濟學家泰勒（Richard H. Thaler）稱之為“自由家長主義”（libertarian paternalism）B32?，即考慮到現實中的決策者往往是“普通人”而不是“經濟人”，他們會做一些自己原本不會贊同的錯誤行為，且此種錯誤呈現出系統性和普遍性特點。因此，作為問題的解決方案，助推有著深層次的心理學依據或支撐。事實上，在“助推”名稱的選擇上也遵循此理，是選用“謹慎干預”“謹慎家長主義”“自由家長主義”“最優家長主義”還是“自由主義的溫和專制主義”B33?會直接影響該政策措施的可接受性。

在農地流轉市場中，“通過合同的治理”的助推表現在：第一，通過合同的簽訂使農地權益去人格化，以此降低稟賦效應進而促進更多農地流轉。由于農戶的稟賦效應因流轉對象的不同而呈現出“差序化”特征，因此可以先在低稟賦效應的范圍進行一定規模的流轉，如一個村集體經濟組織的農地向少數幾位農戶集中，再流轉時的稟賦效應就不會那么顯著;或者交由村集體經濟組織統一流轉。這個做法再往前推進，就相當于實現了農地資產化，與農地股份制類似。

第二，將農地流轉標準合同設為“默認選項”，且合同內容的設計要滿足社會整體利益最優。默認選項是一種推薦選項或提示性選擇（prompted choice），意味著不具有強制意味，但由于“建議的力量”（the power of suggestion），默認選項能顯著地優化農戶的整體選擇。在形式上，它能將目前以口頭合同為主的局面轉為以書面合同為主;在內容上，標準合同擬定的條款會被更多的當事人沿用，這表明多元主體的利益平衡更有實現的可能。此外，默認選項并不侵犯當事人的自由選擇和意思自治，日常生活中其實也廣泛存在著默認選項，其對效率的提高是顯而易見的。在農地流轉市場中，因為默認選項的設定，流轉時需要在農地流轉管理部門登記備案。

第三，合同內容不僅約束農地流轉當事人，同時也約束政府和村集體。對于當事人而言，合同中的交易規則是確定的，面積、價款、期限等內容由當事人自行商定，這些都同時約束當事人各方;而社會公共利益保護的條款也當然約束各方當事人。與此同時，社會公共利益保護的條款也是約束政府和村集體經濟組織的依據，因為這些條款直接限定了政府干預農地流轉市場的范圍和邊界，即政府的干預權限應按照農業發展、生態環境保護與農民權益保障的內在要求進行定位，不得以其他理由侵犯或干擾當事人的契約關系。本質上，此種思路與將容積率指標寫入商品房買賣（預售）合同相似，容積率不僅明確了購房者的權利范圍，同時也對開發商和政府調整規劃或容積率的權力構成限制。B34?以權利制約權力正是我們需要的社會治理方案之一。B35?此外，這種助推思路還有助于督促當事人履行合同，增加當事人合同權利的確定性和可預期性。

需要指出的是，上述分析并不表示僅僅有“通過合同的治理”農地流轉市場便能有效、有序地運作起來，而是這種助推策略有助于克服農地流轉中的稟賦效應、合同履行以及公共利益缺位的難題，同時也能在一定程度上避免村集體經濟組織統一流轉、政府主導強制流轉等違背農戶自由意志的現象，而既有研究所指出的做好確權登記工作、健全農業社會化服務體系、改進金融政策和財政補貼扶持農業生產、提高農民的非農就業能力等措施均不可替代，也應同步推進。概而言之，政府積極發揮引導和管理作用的事務很多，與在農地流轉市場堅持自愿原則并不矛盾。B36