對行政事業單位財經紀律責任主體的幾點思考

楊衛東

摘要：黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央堅強領導下，反腐倡廉工作取得了壓倒性勝利。加強自身內部管理，嚴格執行規章制度，規范財務行為、強化財經紀律責任意識，防范和化解單位財經紀律方面的風險成為各行政事業單位關注的重點，本文從四個方面闡述了財經紀律的責任主體及其職責。

關鍵詞：財經紀律;責任主體;職責

黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央堅強領導下，反腐倡廉工作取得了壓倒性勝利。通過對近年來巡視、巡察工作反映問題的剖析可以發現：在中央紀檢監察部門公開的問責案例中，違反有關規定自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金;亂收費;私設小金庫;挪用專項資金;預決算未按規定公開等財務管理事項被問責屢見不鮮;總結各地的巡視工作、紀檢監察中發現的的違紀問題，很多單位存在違規出租房屋、違規發放津補貼、公務接待超標準、私設“小金庫”、虛開發票套現、套取勞務費、隨意擴大專項資金支出、專項資金挪用或閑置、巧立名目亂收費、亂罰款、不執行政府采購制度等財務管理違紀問題;同時反映出部分基層單位領導和財務人員對財務管理工作不重視，忽視財務管理責任，不知道財務管理工作也是問責重點。如何通過加強自身內部管理，嚴格執行規章制度，規范財務行為、強化財經紀律責任意識，防范和化解單位財經紀律方面的風險成為各行政事業單位關注的重點，本文結合相關法律、規章制度規定從四個方面進行探討。

一、從權責匹配的角度看，單位負責人必須承擔單位會計行為與財務管理第一責任人的職責

（一）單位負責人為本單位會計行為的責任主體是《會計法》明確的

我國《會計法》第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”此條款明確單位負責人為本單位會計行為的責任主體， 具體到單位會計工作和會計資料方面單位負責人應履行以下職責： 必須依法設置會計賬簿，并保證其真實、完整的責任;對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責; 組織會計機構、會計人員和其它人員嚴格遵守《會計法》各項規定，依法進行會計核算，實行會計監督的責任;在財務會計報告上簽名并蓋章，且保證真實、完整的責任;建立、健全單位內部會計監督制度，并保證有效實施的責任;支持和保證會計機構、會計人員依法履行職責，不得授意、指使、強令會計機構或會計人員違法辦理會計事項的責任;對會計機構、會計人員在執業過程中提交的書面報告，應當及時答復或作出處理決定的責任;如實向受托的會計師事務所提供會計資料和有關情況，不得以任何方式要求或示意出具不實的審計報告的責任;接受財政、審計、稅務、人民銀行等有關監督檢查部門依法實施的會計工作的監督檢查，如實提供會計資料和有關情況，不得拒絕、隱匿、謊報的責任;依法任用具有會計從業資格的會計人員，配備合格的會計機構負責人，健全會計機構，加強會計人員教育和培訓的責任;對做出顯著成績的會計人員進行表彰獎勵，不得對依法履行職責、抵制違法會計行為的會計人員實行打擊報復的責任;依法辦理會計工作移交和保管會計檔案資料的責任。單位負責人如果違反以上法定的會計責任，就要依法承擔相應的法律責任，構成犯罪的還要依法追究刑事責任。

（二）從財務管理工作主體責任看，單位主要負責人對財務管理工作負主要領導責任

各行政事業單位是獨立的法人機構，是承擔一定法律責任的主體，行政事業單位使用財政資金就應對納稅人負責，獨立承擔財務管理的主體責任。從財務管理工作主體責任看，單位主要負責人對財務管理工作負主要領導責任，分管負責人對財務管理工作負重要領導責任，財務機構和承辦機構的負責人和經辦人員對財務管理工作負直接責任。根據單位財務管理事項，主體責任主要包括：規范編制部門預算，強化預算執行，提高預算支出績效;真實、準確、規范地編制部門決算;執行國家政策，規范支出行為，維護財經紀律;加強和規范單位資產配置、使用和處置管理，維護資產安全完整性;及時、完整、細化地公開單位預決算和“三公”經費信息;建立并落實職權分離、權責對等、風險可控、監督有力的內部控制制度。

二、從內部權責劃分看，單位財務會計部門應把好執行制度，管控風險的最后一道關

在當前的單位財務管理工作中，尤其是在黨的十八大之后，“八項規定”、“六項禁令”、“反對四風”等一系列以“加強監督，依法理財，夯實強化問責為導向“的財務管理法規制度的出臺，為單位財務管理工作設置了”紅線“和”底線“，需要行政事業單位要進一步嚴肅財經紀律，強化財務管理和監督，切實提高財務人員履職盡責的能力，明晰財務管理責任，提高責任意識，下面結合已經頒布的各項規章制度，為各行政事業單位財務會計人員把好最后一道關，明確各類支出必須提供的原始單據，規范進行會計處理的要求作一歸納。

（一）“三公經費”支出會計處理規定

（1）公務接待會計處理規定

接待單位應當根據規定的接待范圍，嚴格接待審批程序，建立健全公務接待審批制度，對能夠合并的公務活動統籌安排。經負責同志審批的接待方案，接待單位要嚴格執行，為公務活動提供服務保障。無公函的公務活動和來訪人員一律不予接待。

公務活動結束后，接待單位應當如實填寫接待清單，并由相關負責人審簽。接待清單包括接待對象的單位、姓名、職務和公務活動項目、時間、場所、費用等內容。接待費報銷憑證應當包括財務票據、派出單位公函和接待清單（包括接待對象的單位、姓名、職務和公務活動項目、時間、場所、費用等內容）。接待費資金支付應當嚴格按照國庫集中支付制度和公務卡管理有關規定執行。具備條件的地方應當采用銀行轉賬或者公務卡結算，不得以現金方式支付。

（2）出國經費會計處理規定

行政事業單位應該依據財政部 外交部關于印發《因公臨時出國經費管理辦法》的通知財行〔2013〕516號文，因公臨時出國經費包括：國際旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、公雜費和其他費用。出國人員回國報銷費用時，須憑有效票據填報有團組負責人審核簽字的國外費用報銷單（具體表格由各單位制定）。各種報銷憑證須用中文注明開支內容、日期、數量、金額等，并由經辦人簽字。

（3）公務用車運行維護費會計處理規定

報銷車輛費用時，需在報銷單上列明車牌號碼，加油費、過橋過路費需分開填列。報銷車輛維修費時，除提供合法票據外，還需要附上“車輛維修保養申請單”及維修費用明細清單。需要特別強調的是未在政府采購定點維修、定點保險的，財務不予列支。

（二）關于培訓費支出會計處理規定

各單位根據《中華人民共和國公務員法》、《干部教育培訓工作條例》和其他有關法律法規，使用財政資金在境內舉辦的三個月以內的各類培訓。除師資費外，培訓費實行分類綜合定額標準，分項核定、總額控制，各項費用之間可以調劑使用。報銷培訓費，綜合定額范圍內的，應當提供培訓計劃審批文件（一般為年初制定的培訓計劃）、培訓通知文件、培訓審批單、實際參訓人員簽到表以及培訓機構提供的費用原始明細單據、電子結算單等憑證;師資費范圍內的，應當提供講課費簽收單或合同，異地授課的城市間交通費、住宿費、伙食費按照差旅費報銷辦法提供相關憑據;執行中經單位主要負責同志批準臨時增加的培訓項目，還應提供單位主要負責同志審批材料。

（三）關于會議費支出會計處理規定

會議費開支范圍包括會議住宿費、伙食費、會議室租金、交通費、材料印刷費、醫藥費等。會議費報銷時應提供會議審批文件、會議通知（包括會議時間、地點、議程、會期、會議代表和工作人員數量）及實際參會人員簽到表、定點飯店等會議服務單位提供的費用原始明細單據、電子結算單等憑證。各單位會議費支付，應嚴格按照國庫集中支付制度和公務卡管理制度的有關規定執行，以銀行轉帳或公務卡方式結算，禁止以現金方式結算。實行會議承辦與會議結算分離制度，會議費由單位財務部門直接結算。

（四）勞務費的發放及會計處理規定

勞務費是指向勞務提供者支付的勞動報酬。包括講課費、稿費、考務（監考）費、評審費、編輯費、課題費、調研費、咨詢費等。目前，我市行政事業單位有關勞務費發放尚無統一的規定，和浙江省等先進地區相比，還存在政策上的盲點，導致實際工作中存在困惑。基于目前的背景，建議各單位發放勞務費應填制《勞務費發放審批單》，并按單位內部財務審批制度要求審批，做到先審批后發放。支付給個人的勞務費，原則上應打入收款人的銀行卡;支付給單位的勞務費，原則上應通過轉賬支付。特別注意不得超范圍、超標準發放勞務費，不得以勞務費等名義變相發放錢物，不得虛假造冊冒領勞務費。

（五）印刷費會計處理規定

行政事業單位應在報銷印刷費時應提供合法的發票、“印刷審批單”，印刷清單。

三、從單位運行體系看，強化內部控制是單位全面規范執行財經紀律的制度保障

行政事業單位依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，必須建立健全內部控制制度，單位通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。具體包括單位層面（涉及組織結構、崗位職責、人員素質、財務信息和信息系統）和業務層面（預算業務、收支業務、采購業務、資產管理、建設項目、合同管理等）的內部控制。行政事業單位內部控制的核心要義概括起來可以歸納為：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化。在單位內部控制的責任主體方面必須特別強調：

（一）單位負責人在內部控制建設中的職責

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》第六條規定：單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。單位負責人應注重內部控制環境的建設，組織開展經濟活動風險評估;指定專人或專門的部門負責對內部控制有效性進行評價，并按財政部要求規范出具自我評價報告。

（二）財務會計部門應借力內部控制提升工作效能

行政事業單位財務會計部門通過內部控制制度建設，可以更好地發揮財務部門在內部事務中的管理作用，為單位領導和業務部門做好參謀，統籌財力，提升專業價值，得到認可與支持;可以避免人情因素的干擾和人為矛盾的困惑，在審核把關時減輕沖突和壓力，從源頭規避經濟責任風險;可以真正成為外部政策與內部業務之間的橋梁，合理平衡合規性和現實情況，對業務處理能夠提前介入，科學規劃;可以提供單位內部管理口徑的實時數據與管理報表，減少重復工作。

四、從責任追究層面看，單位財務管理違紀違法行為必然對相關責任主體實行追責問責

單位應當樹立“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的理念，責任主體要對本單位經濟活動過程和結果負責。單位負責人及相關人員要擔負起主體責任，對單位財務管理違紀違法行為實行追責問責。

（一）根據《財政違法行為處罰處分條例》規定

縣級以上人民政府財政部門和審計機關在各自職權范圍內，依法對單位財務管理違法行為作出處理、處罰決定。有財務管理違法行為的單位，除對責任主體進行行政處罰外，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員以及有財務管理違法行為的個人，屬于國家公務員的，由監察機關或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分。

（二）根據《中國共產黨問責條例》，實施問責應當區分主要領導責任、重要領導責任和直接責任

依據《中國共產黨問責條例》，結合行政事業單位執行財經紀律方面的要求，經單位集體研究決策實施的財務行為，由主要負責人承擔主要領導責任;參與決策的其他負責人和財務負責人負重要領導責任，提出明確反對意見但未被采納的不承擔領導責任。財務經辦人員未經批準實施財務行為，或者弄虛作假、徇私舞弊致使批準人未能正確履行審批職責，或者不依照審批要求實施財務行為的;單位未按照《會計法》和相關會計制度、財務規則的要求規范實行會計核算，偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告，設置“賬外賬”的，財務負責人和財務經辦人員負直接責任，單位主要負責人負主要領導責任，分管負責人負重要領導責任。財務經辦人員未按規定履行報銷審核責任，導致單位發生經費支出范圍、標準、手續、票據等方面的違規違紀行為的，財務負責人和具體審核人員負直接責任，單位主要負責人負主要領導責任，分管負責人負重要領導責任。報經單位負責人或上級單位批準的，由批準負責人承擔主要領導責任;財務經辦人員提出明確反對意見而未被采納的，經辦人員可以背書留底，作為減輕或免除責任追究的證據，但執行的決定或命令明顯違反國家法律的，承擔相應的法律責任。

對違反有關法律規定的行為，按照《預算法》、《審計法》、《會計法》、《行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》、《政府采購法》等相關法律法規追究責任。構成犯罪的，依法追究刑事責任。