我國對外援助的管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其現(xiàn)狀

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【摘 要】2018年3月，我國正式成立了國家國際合作發(fā)展署統(tǒng)一管理我國對外援助工作。但是，我國剛成立國際合作發(fā)展署，我國對外援助管理機(jī)制一直在變遷，且目前還沒有明確對外援助的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，本文試圖梳理我國對外援助管理機(jī)構(gòu)變遷，分析國家國際合作發(fā)展署的管理機(jī)構(gòu)，總結(jié)目前存在的對外援助執(zhí)行體系，并通過分析我國對外援助的現(xiàn)狀試圖探討對外援助和我國國家利益之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】對外援助;管理機(jī)構(gòu);執(zhí)行機(jī)構(gòu);國家利益

二戰(zhàn)后，美國、英國、法國、日本等傳統(tǒng)援助大國有著專門的援助主管部門以及豐富的援助理論，各援助國和多邊機(jī)構(gòu)之間確定了援助的原則，主要援助國之間劃分了重點(diǎn)援助區(qū)域以免資源浪費(fèi)。新中國成立以來，我國為166個國家提供了4000多億人民幣援助。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國對外援助的范圍和額度也大幅增長，對外援助成為我國建立良好的國際關(guān)系、推動貿(mào)易和促進(jìn)全球發(fā)展的重要工具。2018年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建了中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署。國際發(fā)展合作署的成立，標(biāo)志著我國與西方發(fā)達(dá)國家一樣，由獨(dú)立的部門來開展對外援助工作，對外援助工作管理體制進(jìn)入了一個新的時期。但從建國起到2018年3月以前，我國的對外援助都由國務(wù)院不同的部門根據(jù)各自的職能進(jìn)行分管，管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜，管理體系也存在一定的問題，以致外界對我國對外援助管理體制了解不清。因此，本文試圖分析我國對外援助的現(xiàn)狀、管理機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制等，并試圖探討我國的對外援助可能對我國國家利益的影響。

一、對外援助管理部門

我國的對外援助“是指使用政府對外援助資金向受援方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才和管理等支持的活動” i，由此可見，我國的對外援助主要由政府提供。建國以來，我國的對外援助管理工作也經(jīng)歷了較大的變遷，共有十余個部門承擔(dān)過此職能，“我國的對外援助的工作基本上是由商務(wù)部及其前身進(jìn)行管理的” ii。

（一）建國到改革開放（1949-1978年）

1950年，我國對朝鮮提供了新中國第一筆對外援助，此后，我國從未間斷的提供對外援助。這一階段我國的援助帶有國際主義精神和意識形態(tài)特征，并且對外援助的管理機(jī)構(gòu)隨著國內(nèi)政治局勢的變化而改變。在這個階段我國既是對外援助提供國又是受援國，作為提供國，我國一直把對外援助作為重要的國際義務(wù)，為第三世界國家提供物資、技術(shù)及少量現(xiàn)金援助。1950-1952年8月以前，我國無專門的管理部門，通常根據(jù)援助內(nèi)容指定管理部門。1952年8月中央人民政府委員會第17次會議正式對援助管理部門做了分工，由財政部管理現(xiàn)金援助，對外貿(mào)易部管理物資援助。1956年，又一次細(xì)分了對外貿(mào)易部的職能，成立了技術(shù)合作、成套設(shè)備和經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)三個部門，分別執(zhí)行貿(mào)易部的對外援助職能。

1961年3月，我國的對外援助管理部門發(fā)生了重大的變化，成立了對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，代替原對外貿(mào)易部和財政部，管理我國對外援助工作。但正如這一階段國內(nèi)政治形勢復(fù)雜多變，對外援助的管理部門很快也發(fā)生了變化。1964年，新成立了對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會，取代原對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，該委員會在華東、華北、東北和中南等四大區(qū)成立了對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)時的外交重點(diǎn)分別對非洲、亞洲和社會主義陣營的第三世界國家提供援助。1970年，管理部門又一次發(fā)生改變，變成了對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部，并在全國大部分的省、自治區(qū)和直轄市成立省級對外援助管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助完成對外援助工作。

（二）改革開放到2018年2月

在這一階段，我國的對外援助的原則發(fā)生了重要的變化，對外援助從國際主義發(fā)展為“弘義融利”，對外援助的管理部門也逐漸規(guī)范化。1982年3月，成立對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，根據(jù)職責(zé)分工統(tǒng)一管理我國的對外援助工作，職責(zé)涵蓋了制定規(guī)章制度、編制預(yù)算、決算、管理經(jīng)費(fèi)以及決定援助項(xiàng)目等。1993年3月，再次更名為對外經(jīng)濟(jì)合作部，下設(shè)對外援助司，專門管理我國的外援工作。2003年，第十屆全國人民大表大會第一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，根據(jù)該方案新成立商務(wù)部，下設(shè)對外援助司，履行對外援助管理職能。這一階段，對外援助司的主要職能為“歸口管理我國的對外援助;擬定和執(zhí)行對外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案，簽署有關(guān)協(xié)議;編制和組織實(shí)施年度援助計劃;監(jiān)督檢查對外援助項(xiàng)目的實(shí)施情況;管理援外經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)基金等;推行援外方式改革。”iii

（三）2018年3月至今

2018年3月17日，十三屆全國人大通過了新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，根據(jù)改革方案，組建國家國際發(fā)展合作署，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，全面承擔(dān)對外援助管理工作。其主要職能為“負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)對外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進(jìn)援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評估實(shí)施情況等” iv。4月18日，國家國際發(fā)展合作署正式掛牌成立，下設(shè)綜合司、政策和規(guī)劃司、地區(qū)一司、地區(qū)二司、監(jiān)督評估司、國際合作司、人事司7個部門，王曉濤任首任署長。

這一機(jī)構(gòu)的建立，與白云真等一批國際政治學(xué)者的推動息息相關(guān)并使我國的對外援助管理與西方發(fā)達(dá)國家的對外援助管理全面接軌，如日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)、美國國際開發(fā)總署、德國國際合作署等。這一機(jī)構(gòu)的建立，將有利于解決我國目前對外援助管理中的條塊分割，統(tǒng)籌管理原先由商務(wù)部、財政部、外交部等部門履行的對外援助管理職責(zé)，提升對外援助管理水平和效率。

二、對外援助執(zhí)行體系

對外援助的對象是“與中華人民共和國已經(jīng)建立外交關(guān)系且有接受援助需要的發(fā)展中國家，以及發(fā)展中國家為主的國際或區(qū)域性組織，在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發(fā)達(dá)國家或與中華人民共和國無外交關(guān)系的發(fā)展中國家也可作為受援方” v。國家國際合作發(fā)展署的職能中指出，“援外的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門按分工承擔(dān)” vi，而新建立的國際發(fā)展合作署并沒有對“相關(guān)部門”及分工做出解釋，因此，短期內(nèi)我國的對外援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)遵循的是原商務(wù)部管理時期的分工。我國的對外援助方式主要有：援建成套項(xiàng)目、提供一般物資、開展技術(shù)合作和人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊(duì)和志愿者、提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務(wù)等。vii按照我國對外援助的方式來看，具體的執(zhí)行分工為：

（一）政府為主體執(zhí)行

政府為主體執(zhí)行主要包括提供一般物資、緊急人道主義援助、人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊(duì)和志愿者四種方式。

第一，提供一般物資的執(zhí)行程序。受援國政府向中國政府提出物資贈送要求，國務(wù)院審核同意，兩國政府之間簽訂框架協(xié)議，協(xié)議確定了大概贈送金額但不指定物資清單。接下來，兩國的援助主管部門進(jìn)行對接商議，確定所需物資清單，我國對外援助主管部門根據(jù)協(xié)議核對金額和數(shù)量，核對完成后，選擇企業(yè)執(zhí)行。

第二，提供緊急人道主義援助程序。緊急人道主義援助是我國對外援助中比較特殊的一項(xiàng)，一般來說我國只向發(fā)展中國家提供對外援助，但緊急人道主義援助除外，“緊急人道主義援助是指在海嘯、地震、颶風(fēng)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害發(fā)生后，我國政府向受災(zāi)國提供緊急救災(zāi)物資，派遣救援隊(duì)和醫(yī)療隊(duì)以及現(xiàn)匯資金等的援助” viii。我國成立了專門的緊急人道主義援助部際聯(lián)系機(jī)制，由商務(wù)部牽頭，外交部、財政部、地震局、衛(wèi)生部、解放軍總參謀部等配合，一旦他國出現(xiàn)了自然災(zāi)害造成了重大損失，認(rèn)為有必要提供援助時就啟動改機(jī)制。

第三，人力資源開發(fā)合作程序。“2010年至2012年，中國共舉辦1579期官員研修班，邀請其他發(fā)展中國家政府部門近4萬名官員來華研修;舉辦技術(shù)人員培訓(xùn)班357期，為其他發(fā)展中國家培訓(xùn)技術(shù)人員近萬名;舉辦了15期在職學(xué)歷教育項(xiàng)目，來自75個發(fā)展中國家的359名政府官員分別獲得公共管理、教育、國際關(guān)系以及國際傳媒碩士學(xué)位。” ix該項(xiàng)目實(shí)施主體由我國對外援助主管部門進(jìn)行審定，候選主體由教育部及各省、直轄市、自治區(qū)商務(wù)廳推薦。

（二）企業(yè)為主體執(zhí)行

這一類型主要包括提供優(yōu)惠貸款和援建成套項(xiàng)目。

第一，優(yōu)惠貸款主要指無息貸款和優(yōu)惠貸款。無息貸款旨在提升受援方公共基礎(chǔ)設(shè)施和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，無息貸款期限一般為20年，使用期5年，寬限期5年，償還期10年，目前，無息貸款主要向經(jīng)濟(jì)條件較好的發(fā)展中國家提供;優(yōu)惠貸款主要用于幫助受援國建設(shè)有經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)型項(xiàng)目、較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供大宗機(jī)電產(chǎn)品或提供成套設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品、技術(shù)服務(wù)及其他物資等，優(yōu)惠貸款本金由中國進(jìn)出口銀行通過市場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準(zhǔn)利率，由此產(chǎn)生的利息差額由財政補(bǔ)貼;目前，中國提供的優(yōu)惠貸款年利率一般為2%至3%，期限一般為15年至20年（含5年至7年寬限期）。x

優(yōu)惠貸款由中國進(jìn)出口銀行執(zhí)行。每年初，進(jìn)出口銀行、援外主管部門和央行共同提出優(yōu)惠貸款預(yù)算，報國務(wù)院審批同意。具體執(zhí)行過程中，受援國政府向我國政府提出需求，兩國政府簽訂框架協(xié)議。對外援助主管部門根據(jù)協(xié)議與受援國磋商，確定具體使用資金的項(xiàng)目和貸款條件，商議完成后由中國進(jìn)出口銀行與受援國管理部門簽訂執(zhí)行協(xié)議并進(jìn)行全程執(zhí)行和監(jiān)督。

第二，援建成套項(xiàng)目。各援外執(zhí)行部門依據(jù)立項(xiàng)批準(zhǔn)內(nèi)容實(shí)施援外項(xiàng)目并對援外項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、功能、進(jìn)度、資金使用等方面進(jìn)行監(jiān)管。對于地方具有區(qū)位、人文、人脈、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的援外項(xiàng)目，國際發(fā)展合作署可與地方人民政府合作實(shí)施。中方負(fù)責(zé)實(shí)施援外項(xiàng)目，各援外執(zhí)行部門負(fù)責(zé)依法通過競爭性方式選定具體項(xiàng)目實(shí)施主體，主要指公開招投標(biāo)。但在實(shí)際執(zhí)行中，我國成套項(xiàng)目援助多數(shù)由中國成套設(shè)備進(jìn)出口總公司執(zhí)行，該公司自1959年成立以來，一直負(fù)責(zé)執(zhí)行著我國對外成套項(xiàng)目援助，即使在事項(xiàng)公開招標(biāo)之后，也少有企業(yè)能夠與其競爭。

三、我國對外援助現(xiàn)狀

對外援助是國家權(quán)力的組成部分，是維護(hù)國家利益的重要工具，也是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程的必要手段與途徑xi。自上個世紀(jì)50年代至2016年，我國為166個國家提供了4000多億元對外援助，對外援助經(jīng)歷了以國際主義為己任到“弘義融利”—兼顧政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的發(fā)展歷程。2014年12月，商務(wù)部制定了《對外援助管理辦法（試行）》，2015年陸續(xù)出臺了對外援助的配套措施，對涉及對外援助的物資、技術(shù)、工程項(xiàng)目、項(xiàng)目實(shí)施方等進(jìn)行了規(guī)范。2018年11月13日，國家國際發(fā)展合作署在官網(wǎng)公布《對外援助管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，對外援助管理進(jìn)一步規(guī)范化。

（一）對外援助分類

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）的分類，援助包括ODA和OOF。對外援助是我國特有的一種提法，國際上一般稱為官方發(fā)展援助，又被稱為政府開發(fā)援助（ODA）。ODA的提供主體包括國家和國際組織，國家間的ODA是由一國政府提供的對外援助;國際組織的ODA主要指經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）所屬的“發(fā)展援助委員會”（DAC） 對發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)援助。ODA具有以下的特征：一是官方融資;二是以促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利為主要目標(biāo);三是具有優(yōu)惠性質(zhì)，贈款要素至少為25%。

不符合ODA特征的其他官方援助資金被稱為OOF，OOF一般具有以下特征：第一，商業(yè)目的提供的贈款;第二，贈款要素小于25%;第三，以促進(jìn)出口為目的官方雙邊交易（官方直接出口信貸、私營部門補(bǔ)貼補(bǔ)貼、各國政府和央行以市場條件對多邊開發(fā)銀行發(fā)行的證券進(jìn)行凈收購）。

可見，我國官方以無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款為基本方式的對外援助，基本等同于OECD所指的官方發(fā)展援助（ODA）。那么我國存不存在OOF？答案是無疑問的，通過分析我國的援助資金，有學(xué)者提出我國目前的OOF資金規(guī)模大于ODA規(guī)模。“在2008年之前，ODA與OOF的分化并不十分顯現(xiàn)，而2008年之后，OOF類比重上升并超過ODA，基本保持在73.2%左右” xii。

（二）對外援助資金使用

資金使用方面，對外援助一般使用無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款3種方式，并通過成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免8種渠道提供援助。xiii

根據(jù)財政部公布的全國財政預(yù)算數(shù)據(jù)，2018年，我國對外援助預(yù)算數(shù)為208.03億元，比2017年執(zhí)行數(shù)增加39.33億元，增長23.3%;2017年對外援助預(yù)算數(shù)為187.64億元，比2016年執(zhí)行數(shù)增加31.04億元，增長19.8%;對外援助預(yù)算數(shù)為206.35億元，比2015年執(zhí)行數(shù)增加12.48億元，增長6.4%。（備注：預(yù)算中的對外援助不包括優(yōu)惠貸款）。而2008年對外援助預(yù)算數(shù)僅為128.54億元，2018年的預(yù)算較2008年增長了61.8%。

根據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)據(jù)，2010年至2012年，中國共向121個國家提供了援助，根據(jù)援助資金使用分布，非洲地區(qū)占51.8%，亞洲地區(qū)占30.5%，拉美和加勒比海地區(qū)占8.4%，大洋洲地區(qū)占4.2%，歐洲地區(qū)占3.4%。xiv我國對外援助資金一半以上用于非洲國家。

根據(jù)圖二xv可見，2000年-2014年間，我國共對外提供ODA援助322次，OOF援助93次，兩種類型的援助都保持逐年增加的趨勢。根據(jù)圖三xvi可見，從我國的援助資金占比來看，基本從2007年開始，OOF的金額占比高于ODA占比。

（三）對外援助和國家利益

作為一個發(fā)展中國家，我國本身也是受援國，尤其是在我國還沒有完全脫貧的情況下，我國實(shí)行對外援助有沒有必要？我國的對外援助資金能不能幫助我國實(shí)現(xiàn)國家利益？這樣的一些爭議一直存在。通過分析，對外援助對實(shí)現(xiàn)我國國家利益有明顯的正向促進(jìn)作用。

1.對外援助與“協(xié)議交易”。對外援助的“協(xié)議交易”主要體現(xiàn)在優(yōu)惠貸款項(xiàng)目中，優(yōu)惠貸款主要用于幫助受援國建設(shè)較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供大宗機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備技術(shù)、服務(wù)及其他物資等，使用優(yōu)惠貸款的援助項(xiàng)目，根據(jù)援助的協(xié)議約定，所需要的產(chǎn)品、設(shè)備、服務(wù)、技術(shù)等優(yōu)先從由中國提供，向中國購買的產(chǎn)品一般不低于50%;在由中國成套項(xiàng)目援建中，所需的設(shè)備、產(chǎn)品均由中國提供。同時，這些交易囊括了中國的無償贈與，部分贈與通過實(shí)物的方式完成，這些贈與物最終計入中國的出口。這些交易推動了中國的產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)的出口，形成了“中國制造”和“中國標(biāo)準(zhǔn)”。

2.對外援助與資源獲取

我國需要從國外進(jìn)口的資源主要指能源和礦產(chǎn)資源。具體而言，中國對石油的對外依存度達(dá)到62%;天然氣對外依存度達(dá)37%左右;目前，中國是全球第一大鐵礦石進(jìn)口國，2008年進(jìn)口量達(dá)9.07億噸;自2002年以來，中國成為全球第一大銅消費(fèi)國，中國對銅的需求量約占全世界30%左右，中國對銅的對外依存度達(dá)70%以上。因此，穩(wěn)定且充足的對外獲取資源的途徑對我國來說十分重要，除了做好國內(nèi)的勘探、開發(fā)以及調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)能之外，還要對外多做功夫，探索對外能源合作的方式，與能源豐富的國家建立良好的合作關(guān)系，鼓勵中國企業(yè)在境外開發(fā)資源等，而對外援助恰好是實(shí)現(xiàn)這些合作有利的幫手。

根據(jù)世界銀行的報告，2009年以來，中國對撒哈拉以南非洲（SSA）直接投資增長了6倍多，主要在礦業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域;從中國自非洲各國進(jìn)口貿(mào)易額來看，中國進(jìn)口額最高的國家分別為：南非（224.91億美元）、安哥拉（139.48億美元）、剛果（布）（23.14億美元）、贊比亞（21.86億美元）、剛果（金）（20.89億美元）、南蘇丹（14.66億美元）、加蓬（14.264億美元）、加納（13.05億美元）。xvii這些國家均為資源型的國家，南非盛產(chǎn)各類礦石，安哥拉石油儲量豐富，是非洲“三大油桶”之一，剛果金和尼日利亞盛產(chǎn)銅礦石。在一些和中國有著良好關(guān)系的國家，建立了“工程換資源”的模式，如安哥拉以基礎(chǔ)設(shè)施以換取石油，在部分國家以工程換礦權(quán)。

3.對外援助與國際貿(mào)易

國際貿(mào)易是實(shí)現(xiàn)國與國之間利益交換和轉(zhuǎn)移的重要方式，從心理預(yù)期的角度來看，大多數(shù)國家應(yīng)該都期望對外援助與本國國際貿(mào)易正相關(guān)。2000年-2014年間，我國提供對外援助次數(shù)最多的前十個國家依次為：柬埔寨192次、津巴布韋148次、巴基斯坦142次、安哥拉127次、坦桑尼亞120次、赤道幾內(nèi)亞111次、肯尼亞105次、利比亞105次、尼泊爾102次、埃塞俄比亞100次，其中有7個非洲國家，3個亞洲周邊國家。通過分析中國和這十個國家的貿(mào)易數(shù)據(jù)xviii可見：接受中國對外援助次數(shù)最多的前9個國家中，中國是柬埔寨、巴基斯坦、坦桑尼亞、埃塞俄比亞的第一商品進(jìn)口國;而且，由于世貿(mào)組織統(tǒng)計的數(shù)據(jù)只顯示前三位的貿(mào)易伙伴，可見，中國也是其他國家排名前三的商品進(jìn)口國;同時，中國是所有國家排名前三位的商品出口對象，中國是安哥拉的第一大出口國;出口到中國的產(chǎn)品主要為能源及礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，這些國家從中國進(jìn)口的產(chǎn)品主要是工業(yè)產(chǎn)品。目前，中國連續(xù)9年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴，連續(xù)9年成為了撒哈拉以南非洲（SSA）地區(qū)最大的貿(mào)易伙伴。

注釋：

i國家國際合作發(fā)展署：《對外援助管理辦法（試行）》，http：//www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm，2018年12月16日。

ii 黃梅波，胡建梅：中國對外援助管理體系的形成和發(fā)展，發(fā)展與援助，2009：5。

iii 商務(wù)部官網(wǎng)：http：//www.mofcom.gov.cn/。

iv國家國際合作署官網(wǎng)：http：//www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2018年12月16日。

v國家國際合作署《對外援助管理辦法（試行）》，http：//www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm，2018年12月16日。

vi國家國際合作署官網(wǎng)：http：//www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2018年12月16日。

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xviii 由于赤道幾內(nèi)亞國家小、人口少，缺乏貿(mào)易數(shù)據(jù)，實(shí)際只分析了9個國家。

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