撤鎮設市破題背后

郭煦

攝影/潘祝平

近日，浙江省人民政府召開新聞發布會宣布，經國務院批準，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，以原龍港鎮的行政區域為龍港市的行政區域，由浙江省直轄，溫州市代管。9月25日，溫州市龍港市正式揭牌，撤鎮設市。

龍港位于浙江溫州南部，因在新型城鎮化建設上的大膽探索、先行先試，素有“中國第一座農民城”之稱。龍港撤鎮設市是黨的十八大以來全國第一個鎮改市，此次撤鎮設市后，龍港行政區劃調整，工作千頭萬緒，相關工作正在緊鑼密鼓進行中。

探路者：新時代新型城鎮化創新之舉

上世紀80年代，浙江溫州農民創造了許多改革佳話，龍港“農民城”的興建就是一個典型。1983年，蒼南縣龍港鎮獲批成立后，在全國率先推出戶籍制度、土地有償使用、發展民營經濟“三大改革”。周邊鄉鎮大批農民自帶口糧進城、自建住宅落戶、自辦企業發展，短短一年間建起了“中國第一座農民城”。

1981年，溫州市新設的蒼南縣擇地建設港口和經濟中心，經過研究選址定在了方巖村，在龍港鎮正式成立后，包括方巖村在內的幾個村都劃入了這個新建鎮。

為解決落戶難題，龍港鎮以1984年中央一號文件“允許農民自理口糧到集鎮落戶”為依據，發出通知：凡在龍港鎮購地建房、經商辦企業的農民，都可自理口糧遷戶進龍港鎮。來龍港買地的農民，填個表格交完錢，剩下的有關手續交給政府辦。來龍港辦廠的商人，可以“先上車，后買票”，政府一攬子服務全部免費。

當時龍港鎮規定，農民進城需要宅基地建房的，按照不同地段收取700元到5000元不等的費用。當時的蒼南縣，已經有6500個“萬元戶”，其中90%以上居住在龍港附近。在經濟上先富起來的他們，希望有一個良好的生產生活環境。“僅30天，就有三省七縣5000多戶申請到龍港建房落戶，共收到地價款近1000萬元。”原龍港鎮委書記陳定模回憶，短短一年時間，龍港鎮3000多間樓房同時興建，“中國第一座農民城”拔地而起。

農民進城帶動區域經濟能量快速集聚，人口規模快速增長。截至2018年，龍港面積已擴大至184平方公里，人口增至38萬，達到了小城市的規模標準，人均地區生產總值和常住人口城鎮化率甚至超過了一些中小城市。

逐漸“長大”的龍港遇到了明顯的發展瓶頸：鎮級體制機制逐漸無法與龐大的經濟總量和人口規模匹配，龍港民間要求“撤鎮設市”的呼聲漸起。

與此同時，龍港早已撐起蒼南“半壁江山”。2018年，龍港地區生產總值299.5億元、規模以上工業總產值194.9億元，分別占蒼南全縣總量的53.4%和62.4%。龍港為蒼南縣帶來“中國印刷城”“中國禮品城”“中國印刷材料交易中心”“中國臺掛歷集散中心”等多張“國字號”金名片，成為全縣支柱產業的中堅力量。

如果只能拿到三分之一的土地指標，卻要支撐全縣一半以上經濟產值，將難以滿足這個“超級鎮”的發展需求。換句話說，囿于“鎮”一級行政體制，龍港必然會陷入“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的局面。

解決“小馬拉大車”的矛盾，必須理順體制機制。溫州大學教授吳玉宗長年從事行政管理研究，他曾多次前往龍港調研。吳玉宗表示，過去35年里，龍港各方面發展很快，對蒼南縣貢獻也很大，但隨著外來人口增多，龍港作為一個鎮需要承擔的公共服務和社會治理壓力很大，這些問題不是一個鎮所能解決的。

此次龍港撤鎮設市，其改革具有示范意義。據此前《溫州日報》報道，溫州市市長姚高員表示，龍港撤鎮設市不是傳統意義上的區劃調整，是新時代新型城鎮化的創新舉措，是行政區劃改革創新的重大突破，是農民就近城鎮化和城鄉融合發展的重要探索，是創新行政管理體制的大膽實踐，其最大的特色是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

龍港市將在不設鄉鎮（街道）層級的架構下，通過合理劃分片區范圍、強化部門力量下沉、有序撤并村居（社區）、完善相關配套設施，構建有別于傳統鄉鎮（街道）的體制，形成扁平化基層管理模式，努力在龍港探索建立機構最精、層級最少、職能最優、成本最低、效能最高、責權利相統一的新型基層管理體制。

撤鎮設市后，龍港將推行“大部制”，考慮設置15個黨政部門，其中黨委6個、政府9個，比浙江省內同類縣市機構數量少約60%。比如，經濟管理方面，發展改革、經濟和信息化、科技、商務等12項職能將集中歸于經濟發展局。民生事務方面，教育、民政、醫療保障等8項管理職能將集中歸于社會事業局。

破題者：破解利益之爭釋放發展活力

鎮改市，意味著人權、事權、地權、財權等各項權限的全面升級。管轄權限調整帶來的條塊之爭、地方利益之爭，涉及復雜的利益分配結構調整。在多年的試點跟蹤研究中，改革經過了多次反復。

國內有一批所謂經濟強鎮，它們都是常住人口五六十萬的地區，經濟發達程度堪比一些中等城市，卻依然是一個鎮級行政單位的配置。行政主導的體制下，各類資源的錯配給這些強鎮的發展帶來了諸多困擾。

龍港即是如此。近年來，龍港先后進行過幾輪擴權突圍。2009年，龍港成為溫州進行強鎮擴權改革的試點之一。2011年，龍港入選浙江首批小城市培育試點鎮，進一步獲得財權、事權等擴權。但這顯然不夠，因為這種不穩定的機制不能從根本上解決特大鎮發展自主權不足的問題。直到2014年12月，龍港獲批成為全國首批國家新型城鎮化綜合試點中僅有的兩個鎮。

任何的改革，始終被相關的利益方捆綁住。龍港市會是什么級別的市？蒼南沒了龍港怎么辦？民間熱議的問題，也是利益糾葛的所在。

這個名噪一時的中國小鎮，在改革的道路上磨磨蹭蹭十幾年，已經錯過了建設發展的黃金時期。過往幾輪改革已經向世人證明，隨著利益格局的復雜化，由于其中牽涉縣鎮之間利益分配、法律法規等多方面因素，放權遇到的制度障礙日趨增多。“龍港的經驗表明，通過放權難以從根本上解決特大鎮發展自主權不足的問題，亟須通過制度將放權固化下來。”國家發改委課題組此前指出。

國家行政學院教授竹立家指出，從原來的行政框架中相對獨立出來，原先的上級政府必然會損失大量的財政收入，支持的動力不大。這也是全國各地“鎮改市”的最大阻力之一，“所以必須頂層設計，由中央來推動。”竹立家說。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵也持有同樣的觀點，在他看來，撤鎮設市第一個面臨的就是利益問題。鎮在中國城鎮行政等級的最底層。過去很長一段時間內，特大鎮政府要求提升行政級別，最主要的訴求就是權力過小。涉及財政、公共服務全都如此，就是“小馬拉大車”的問題。

“鎮改市的關鍵就是怎么來破解這些利益關系。比如蒼南40%的財政來自于龍港，突然一下斷了40%的糧，對于全縣未來的發展會造成非常大的影響;溫州市更多從地方發展的平衡和穩定角度來考慮，也難以破解這個難題。那么現在為什么破除了呢？中央的政策和地方政府有沒有決心是第一位的。中央解決問題態度堅決，浙江省委省政府在政策貫徹落實上起到了決定性作用，溫州市委市政府、蒼南縣政府利用各方面的機遇和條件破解了存在的復雜利益關系，使龍港在中國率先實現了撤鎮改市的突破。”李鐵表示。

從目前來看，在梳理縣鎮利益關系方面，龍港的撤鎮設市為其他特大鎮做了一個成功的“樣本”。國家統計局數據顯示，包括龍港在內，中國鎮區人口規模超過20萬人的鎮有25個。這些在等級化的城市管理體制中依靠不徹底的放權形成的特大鎮，往往都是經濟活力較強的鎮區，而設市改革將賦予這些新興中小城市更多的行政資源和發展空間，有望使它們進一步釋放活力。

復制者：“撤鎮設市”會否迎來一波新浪潮

2019年4月，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，明確提出將推動大中小城市協調發展。同時，需穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地“特大鎮設市”。

梳理由中小城市發展戰略研究院等機構聯合發布的《2018年中國中小城市發展報告綠皮書》發現，江蘇、廣東、浙江、福建四省強勢占據了2018年全國綜合實力百強鎮榜單中的88席。本次“撤鎮設市”的龍港在該榜單中僅位列第17。全國知名的江蘇昆山玉山鎮、花橋鎮，江蘇張家港楊舍鎮、金港鎮，廣東東莞長安鎮、虎門鎮、厚街鎮，以及浙江溫州下轄的柳市鎮、塘下鎮的排名均高于龍港。

龍港經驗在其他地方能否復制？國家發改委規劃司副司長周南此前表示，龍港的有益經驗和先進做法，可為其他特大鎮設市提供參考與借鑒。下一步，一是加大擴權強鎮的力度，以下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障為重點，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限。二是繼續探索特大鎮的新型設市模式，逐步推動有條件的特大鎮成長為中小城市。三是積極探索城市的新型管理模式，方向應該是“小政府、大服務”的模式。同時，要全面提升特大鎮品質。

特大鎮、超級鎮改市過程中，很重要的一點是不能抬高行政管理的成本。比如，龍港實行管理“扁平化”，不再設置鄉鎮、街道，而是將按照“市管村居、分片服務”管理體制，合理劃分9個片區，各片區設立的非獨立法人、無固定編制的“一委一中心”成為基層治理平臺。此外，要避免行政成本的明顯增長，新設市的人口總量是很重要的一個方面，需要有一定數量的管轄人口，特大鎮改市才具有意義。

中國社科院農村發展研究所研究員杜志雄曾在受訪時表示，我國很多經濟強鎮受制于鎮的建制，已經難以滿足當地發展需求，“鎮改市”是必由之路。因此，龍港“撤鎮設市”消息一出，各地方政府“蠢蠢欲動”。但也有不少觀點認為，此舉可能會增加財政供養人數。

而國家層面也相對謹慎，僅浙江省蒼南縣龍港鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮兩地入選“鎮改市”國家試點。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞則認為，特大鎮升格為縣級市后，如果所轄的范圍沒有擴大，那么作為縣級市很可能會存在發展空間不足的問題。而隨著城市經濟的發展，這種空間不足會日益突出。相比之下，那些靠近中心城區的特大鎮如果改為縣級市，反而不利于城市的統一規劃和發展。但從我國特大鎮的區域分布來看，相當一部分特大鎮地處中心大城市附近，也就是說，未來龍港鎮改市的模式在很多地方難以復制。

上述專家認為，特大鎮通常面臨著人員編制、規劃權限、資金審批等方面的問題。而要解決這些問題，可以通過幾種途徑，包括賦予特大鎮縣級管理審批權限、特大鎮改市、特大鎮改區。每一種方式都應該好好試點和總結，從而尋找到最適合特大鎮與周邊地區協調發展的路徑。

不過，龍港市的成立，標桿效應非常明顯。根據中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵提供的數據，我國鎮區常住人口20萬人以上的建制鎮達到54個，還有個別接近百萬人口的城鎮。這意味著，至少有54個建制鎮有望建市。龍港之后，“撤鎮設市”是否會迎來一波新浪潮，值得期待。