新中國成立以來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)

趙慧禮 童春紅

摘?要：基于黨長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)的政治環(huán)境、紀(jì)律建設(shè)的組成要素和運行機制，新中國成立70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)集中體現(xiàn)在五個向度：紀(jì)律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)律建設(shè)與黨的建設(shè)、紀(jì)律制定紀(jì)律教育紀(jì)律執(zhí)行三者之間關(guān)系、紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督。70年來，黨在處理每一個向度的關(guān)系上，均積累了許多寶貴經(jīng)驗。這些共同構(gòu)成一個整體，折射出黨對執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)基本規(guī)律認(rèn)識的不斷深化。

關(guān)鍵詞：執(zhí)政黨;紀(jì)律建設(shè);經(jīng)驗教訓(xùn);基本規(guī)律

中圖分類號：D262

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）11-0017-07

作者簡介：趙慧禮（1980-），男，河南周口人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨建專業(yè)博士研究生，中共大慶市委黨校黨史黨建教研室副教授，研究方向：黨的領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)律建設(shè);童春紅（1980-），女，河南商水人，東北石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論與黨的建設(shè)。

十九大報告把紀(jì)律建設(shè)納入黨建總體布局，更加凸顯紀(jì)律建設(shè)的重要地位。新時代新形勢新任務(wù)，對紀(jì)律建設(shè)提出更高要求。新時代提高紀(jì)律建設(shè)的質(zhì)量、助推全面從嚴(yán)治黨，需要總結(jié)新中國成立70年來紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)。現(xiàn)有的對紀(jì)律建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的少量研究①，要么是對某個特定時期的具體性研究，要么是對紀(jì)律建設(shè)史的一般性梳理，缺少對70年來經(jīng)驗教訓(xùn)的整體性研究，使得學(xué)界及大眾對執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識深度和廣度不足。因此，分析總結(jié)新中國成立以來紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，探求執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的基本規(guī)律和調(diào)試向度，把握新時代全面從嚴(yán)治黨規(guī)律，避免認(rèn)識的片面化和操作的碎片化，從而提高黨的建設(shè)的質(zhì)量。基于紀(jì)律建設(shè)的組成要素和運行環(huán)境，70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)及其所折射的基本規(guī)律，主要體現(xiàn)在五個向度。

一、科學(xué)處理紀(jì)律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，保障偉大事業(yè)的順利推進

新中國成立后，黨清醒地認(rèn)識到，作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史使命，必須有紀(jì)律作保障。黨的第一任中央紀(jì)委書記朱德明確指出：“黨的紀(jì)律是執(zhí)行黨的路線的保證”，各級紀(jì)委的主要任務(wù)是保證“黨在各個時期的任務(wù)、計劃與政策的貫徹執(zhí)行”[1]313。為了落實黨在過渡時期的總路線、順利完成社會主義改造，1953年11月召開的第二次全國紀(jì)律檢查工作會議要求：必須把紀(jì)檢工作“提高到貫徹黨的總路線和各項政策、決議的水平上來，而不應(yīng)把這項工作限制在一種單純事務(wù)工作的圈子里”[2]。可見，紀(jì)律建設(shè)和紀(jì)檢工作的首要任務(wù)是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮，而不能僅僅局限于工作細(xì)節(jié)之中。八大黨章指出：“沒有紀(jì)律，黨決不能領(lǐng)導(dǎo)和人民戰(zhàn)勝強大的敵人而實現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義。”[3]145可見，紀(jì)律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)歷史任務(wù)的基本保障條件。在社會主義革命和建設(shè)過程中，嚴(yán)明的黨紀(jì)為完成每項歷史任務(wù)提供了有力保障。

1957年反右派斗爭擴大化后，政治路線偏離了八大確定的正確方向，黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了“左”的偏差，紀(jì)檢工作也出現(xiàn)了局部錯誤，夸大了階級斗爭，主要表現(xiàn)為“主觀主義、形式主義、懲辦主義”[4]52。“文化大革命”期間，以“階級斗爭為綱”的錯誤路線，導(dǎo)致紀(jì)律建設(shè)遭到根本性破壞。正確的政治路線為紀(jì)律建設(shè)指明前進方向、提供政治前提，而當(dāng)政治路線出現(xiàn)問題時，則會影響紀(jì)律建設(shè)的政治根基，紀(jì)律建設(shè)就會偏離正確方向。在這種政治環(huán)境中，紀(jì)律建設(shè)如果抵制錯誤路線則會被廢止，“如果維護錯誤路線就將成為幫兇”[4]66。可見，紀(jì)律建設(shè)必須依托和服從于正確的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治路線。

總結(jié)“文化大革命”時期的教訓(xùn)，適應(yīng)改革開放的形勢任務(wù)，鄧小平從領(lǐng)導(dǎo)黨和人民事業(yè)的全局出發(fā)，論述了紀(jì)律建設(shè)的重要性，指出“為了堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須加強黨的紀(jì)律”[5]271，從而闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系。鄧小平認(rèn)為，“‘文化大革命期間，黨的紀(jì)律廢弛了”[5]271，這是制約黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的一個重要因素。在改革開放新時期，只有做到紀(jì)律嚴(yán)明，才能“保證黨的統(tǒng)一和戰(zhàn)斗力”[5]272，黨才能領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史使命，順利推進社會主義事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)。陳云從保障改革的戰(zhàn)略高度，強調(diào)了加強紀(jì)律建設(shè)的重要意義，“黨性原則和黨的紀(jì)律不存在‘松綁的問題，沒有好的黨風(fēng)，改革是搞不好的。”[6]改革開放初期，鄧小平和陳云等黨的領(lǐng)導(dǎo)人就從理論高度和全局維度闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律建設(shè)的內(nèi)在邏輯，要求黨必須把紀(jì)律建設(shè)貫徹于改革開放全過程。這些重要思想在此后的黨章中均有具體體現(xiàn)，并轉(zhuǎn)化為加強紀(jì)律建設(shè)的根本原則和要求。例如，十二大黨章規(guī)定了紀(jì)委的三大任務(wù)：“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。”[3]258第三項任務(wù)直指保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，前兩項任務(wù)的最終目的指向也是為了實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。十四大黨章首次對黨的紀(jì)律做出明確界定：“黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證”[3]283-284，從而揭示了黨紀(jì)的根本功能定位是在維持黨內(nèi)秩序、凝聚組織力量的基礎(chǔ)上，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮。

十八大以來，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律建設(shè)的關(guān)系這一重要課題，黨大力推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。其一，理論創(chuàng)新層面。習(xí)近平指出：“黨要團結(jié)帶領(lǐng)人民全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，同樣要靠鐵的紀(jì)律保證。黨面臨的形勢越復(fù)雜、肩負(fù)的任務(wù)越艱巨，就越要加強紀(jì)律建設(shè)。”[7]這闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律建設(shè)的內(nèi)在邏輯：紀(jì)律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)一路相伴，黨領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史任務(wù)必須強化紀(jì)律建設(shè)、實現(xiàn)紀(jì)律嚴(yán)明。十九大之后，黨中央突出強調(diào)的“兩個維護”是一個重要的政治概念和實踐課題，成為連接紀(jì)律建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的直接通道，也成為紀(jì)律建設(shè)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要實現(xiàn)方式。其二，實踐創(chuàng)新層面。堅持兩點論和重點論的統(tǒng)一，提出了重點強化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律帶動其它紀(jì)律的重要路徑，探索建立抓住重點、帶動整體的紀(jì)律治理機制。把政治監(jiān)督作為強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要實現(xiàn)途徑，建構(gòu)全方位監(jiān)督格局。其三，制度創(chuàng)新層面。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》緊緊圍繞實現(xiàn)黨的團結(jié)統(tǒng)一、堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全了黨內(nèi)政治生活的規(guī)范體系。2019年初頒布的《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》，對堅持黨的政治路線和政治立場、加強政治領(lǐng)導(dǎo)和政治監(jiān)督、嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩做出全面的制度安排，以期為新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)明確制度遵循、提供紀(jì)律保障。

70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的實踐充分說明，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強紀(jì)律建設(shè)的邏輯起點和調(diào)試向度，具體說來：其一，紀(jì)律建設(shè)的根本目的和首要任務(wù)是圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)全黨的思想統(tǒng)一、組織統(tǒng)一、行動一致。要把加強政治紀(jì)律建設(shè)放在首位，為在社會主義事業(yè)中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用提供保障。保障作用發(fā)揮如何，也就成為檢驗紀(jì)律建設(shè)成敗和效果的根本標(biāo)尺。其二，服從服務(wù)于正確的政治路線，是紀(jì)律建設(shè)最根本的功能定位和最重要的價值體現(xiàn)。當(dāng)政治路線正確時，黨這艘大船就能行駛在河流的主航道中，紀(jì)律建設(shè)就更易于保障其乘風(fēng)破浪、順利航行。其三，必須積極探索、勇于創(chuàng)新，探尋紀(jì)律建設(shè)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效實現(xiàn)路徑，及時把實踐創(chuàng)新成果固化為制度規(guī)范和長效機制。

二、科學(xué)處理紀(jì)律建設(shè)與黨的建設(shè)的關(guān)系，保障偉大工程的鞏固發(fā)展

注重紀(jì)律建設(shè)是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要優(yōu)勢，紀(jì)律嚴(yán)明已經(jīng)內(nèi)化到黨的血脈之中，融入黨建的各項活動之中成為黨的重要政治品格。在新中國成立前夕召開的七屆二中全會上，“兩個務(wù)必”的提出表明：我們黨清醒地認(rèn)識到，在執(zhí)政條件下，必須大力加強黨的建設(shè)，保持黨的先進性。應(yīng)對執(zhí)政條件下黨面臨的新考驗，如脫離群眾危險的增加，官僚主義現(xiàn)象的滋長，居功自傲思想的凸顯，貪污腐化行為的增加等[1]279-291，必須更加注重黨的建設(shè)。其中一個重要的途徑是發(fā)揚嚴(yán)明黨紀(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，大力加強紀(jì)律建設(shè)。一方面加強紀(jì)律教育，在整黨整風(fēng)運動中集中整肅黨的紀(jì)律;另一方面探索與執(zhí)政環(huán)境相適應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)督體系和機制。為了防止權(quán)力異化，1949年11月成立了中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會，初步建構(gòu)了加強紀(jì)律建設(shè)的組織體系和操作體系。1955年3月，黨的全國代表會議通過決議，成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會，取代紀(jì)律檢查委員會，以“加強黨的紀(jì)律，加強對各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象的斗爭”[8]，為在執(zhí)政條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督提供了更有力的組織保障。總之，在執(zhí)政初期，黨找到了加強執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的有效途徑，促進了黨的建設(shè)的全面加強，為保持無產(chǎn)階級先鋒隊性質(zhì)提供了有力保障。

“文化大革命”期間，“以階級斗爭為綱”和大鳴大放極端民主化和無政府主義盛行，致使紀(jì)律建設(shè)遭受重大挫折，表現(xiàn)為：黨的監(jiān)察機構(gòu)被取消，黨員干部的紀(jì)律規(guī)矩意識弱化，紀(jì)律規(guī)范失效，等等，這些問題的滋生和蔓延導(dǎo)致紀(jì)律建設(shè)在黨的建設(shè)中的應(yīng)有作用不能得到發(fā)揮。“文化大革命”期間，黨的各級組織普遍“陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)”[9]“冤假錯案極端擴大化”[10]“拉幫結(jié)派、爭權(quán)奪利公開化、合法化”[11]，黨風(fēng)黨紀(jì)遭到嚴(yán)重破壞，黨內(nèi)政治生活不能正常開展，其中一個重要原因就是黨的建設(shè)失去了紀(jì)律保障。

以黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，在全方位撥亂反正中，黨中央“重新確立了黨的建設(shè)的指導(dǎo)思想、組織基礎(chǔ)、制度保障，恢復(fù)了黨的優(yōu)良作風(fēng)，開始了黨的建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折”[12]。這次全會決定恢復(fù)成立中央紀(jì)律檢查委員會，明確其根本任務(wù)是“維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風(fēng)”[13]，可見紀(jì)律建設(shè)的重要目的是同“一切違反黨紀(jì)、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭”[14]，把黨自身建設(shè)好。在1987年，黨對紀(jì)律建設(shè)的工作目標(biāo)進行修正，決定不再提十二大確立的“實現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)”[5]157-158的目標(biāo)。這標(biāo)志著黨深化了對加強紀(jì)律建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的長期性、艱巨性的認(rèn)識：在長期執(zhí)政條件下和復(fù)雜執(zhí)政環(huán)境中，為了保持黨的先進性和純潔性，必須把強化紀(jì)律保障和作風(fēng)整治貫穿于黨的建設(shè)全過程。

改革開放之后，黨建布局逐步完善，從思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，再到制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的拓展。盡管黨沒有把紀(jì)律建設(shè)納入黨建總體布局，但是始終要求把其融入黨的建設(shè)全過程，融入黨的各項建設(shè)之中。歷次黨代會黨章對紀(jì)律體系的完善、歷次黨內(nèi)教育中黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育的開展、黨內(nèi)組織生活中日常黨紀(jì)教育的開展、各級紀(jì)委對提高執(zhí)紀(jì)效果的探索，都共同作用于紀(jì)律建設(shè)的推進和加強。這有力保障了在實行改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟的條件下，保持黨的先進性和純潔性，增強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部拒腐防變能力。

黨的十八大之后，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力和黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛等突出問題，習(xí)近平提出了把加強紀(jì)律建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨治本之策的新戰(zhàn)略。全黨以前所未有的力度、廣度加強紀(jì)律建設(shè)，初步實現(xiàn)有紀(jì)可依、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究，扭轉(zhuǎn)了由于組織渙散、紀(jì)律松弛導(dǎo)致的離心力，初步形成了全黨日益遵章守紀(jì)、紀(jì)律嚴(yán)明的向心力。管黨治黨實踐表明，隨著紀(jì)律建設(shè)的全面加強，帶動促進了黨的其它建設(shè)，保障了黨的建設(shè)的整體推進。基于十八大以來紀(jì)律建設(shè)的成功實踐，十九大報告把紀(jì)律建設(shè)納入新時代黨的建設(shè)總體布局，紀(jì)律建設(shè)的地位更加重要。加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)，保持黨的先進性和純潔性，全面奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，需要全面加強紀(jì)律建設(shè)，充分發(fā)揮紀(jì)律紅線的輻射力和震懾力。

70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的實踐充分說明，紀(jì)律是規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、維持黨內(nèi)秩序、凝聚組織力量的重要依托;紀(jì)律建設(shè)是保持黨的先進性和純潔性的必由之路，在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮著標(biāo)本兼治的利器作用。當(dāng)黨重視紀(jì)律建設(shè)、紀(jì)律嚴(yán)明時，黨的建設(shè)整體推進就有了可靠保障;當(dāng)紀(jì)律建設(shè)不力、紀(jì)律松弛時，就會制約黨的建設(shè)整體水平提升。在任何時候，黨都要堅持組織紀(jì)律性這一馬克思主義政黨的內(nèi)在屬性和本質(zhì)特征，把其作為自身建設(shè)的核心要素和重要內(nèi)容，著力實現(xiàn)紀(jì)律建設(shè)與黨的其它建設(shè)之間的耦合、銜接、協(xié)同，形成黨的建設(shè)的整體合力。

三、科學(xué)處理紀(jì)律制定、紀(jì)律教育、紀(jì)律執(zhí)行的關(guān)系，發(fā)揮紀(jì)律建設(shè)的整體效能

加強紀(jì)律建設(shè)，既要抓好紀(jì)律制定、紀(jì)律執(zhí)行、紀(jì)律教育各個環(huán)節(jié)，更要三者同時發(fā)力、相互配合，防止顧此失彼、力量失衡。在社會主義革命和建設(shè)時期，黨注重紀(jì)律教育，建立紀(jì)律規(guī)范，健全監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律，為執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)搭建了基本框架，揭示了紀(jì)律建設(shè)的基本原理。新中國成立后，為形成紀(jì)律建設(shè)的合力，黨對處理紀(jì)律制定、紀(jì)律教育、紀(jì)律執(zhí)行的關(guān)系進行了積極探索，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是注重及時建立健全制度，把黨章作為根本遵循，為紀(jì)律教育、紀(jì)律制定提供依托。黨及時制定了一系列關(guān)于紀(jì)律建設(shè)的制度，涵蓋黨的紀(jì)檢機關(guān)的工作細(xì)則和執(zhí)紀(jì)環(huán)節(jié)中處理控訴申訴、處分黨員的批準(zhǔn)權(quán)限等具體執(zhí)紀(jì)制度，初步確立了同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。八大黨章對加強執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)做出了較為系統(tǒng)的部署和規(guī)定，重申民主集中制和“四個服從”的根本原則，強調(diào)堅決執(zhí)行黨的決議和維護黨的團結(jié)統(tǒng)一等一系列政治紀(jì)律，規(guī)定了執(zhí)紀(jì)機關(guān)的設(shè)置要求、產(chǎn)生程序、具體任務(wù)、工作制度，明確了對違紀(jì)黨員的處分類型及具體要求、處分程序[3]145-160。二是堅持“懲前毖后、治病救人”，確立“黨內(nèi)教育為主、執(zhí)行紀(jì)律為輔”基本方針。朱德指出，要把紀(jì)律教育與紀(jì)律執(zhí)行結(jié)合起來，對“犯了錯誤仍不肯改正的同志”嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)。但“黨內(nèi)的教育工作是主要的”，要防止出現(xiàn)“一結(jié)合就分不清主次，隨意去處分黨員干部”的錯誤傾向[1]289。從當(dāng)時的歷史條件看，“黨內(nèi)教育為主、執(zhí)行紀(jì)律為輔”的方針符合黨對紀(jì)律建設(shè)的認(rèn)識水平，也發(fā)揮了積極的作用。但是，宏觀的政治環(huán)境從根本上影響著紀(jì)律建設(shè)的走向和效果。“隨著各種群眾政治運動的升級”，思想教育的功能被逐步放大，在“文革”中更是被無限夸大。在這種歷史環(huán)境中，紀(jì)律規(guī)定被隨意篡改，紀(jì)律執(zhí)行也變得隨意化、極端化。紀(jì)律教育、紀(jì)律規(guī)范、紀(jì)律執(zhí)行都成為“階級斗爭為綱”的副產(chǎn)品。

十一屆三中全會后，針對“文化大革命”時期黨紀(jì)法制荒廢、大搞群眾運動的弊端，黨著力加強制度建設(shè)，逐步建立起涵蓋紀(jì)檢體制、紀(jì)檢工作、各項具體紀(jì)律的紀(jì)律體系。十二大黨章在建構(gòu)紀(jì)律體系上具有里程碑意義。它重點參照七大黨章中“黨的監(jiān)督機關(guān)”“獎勵和處分”這兩章中紀(jì)律規(guī)定，整合八大黨章中零散分布的紀(jì)律規(guī)定，專設(shè)“黨的紀(jì)律”“黨的紀(jì)律檢查機關(guān)”兩章，為加強紀(jì)律建設(shè)做出根本性制度安排，以黨內(nèi)根本大法的形式確立了改革開放以來紀(jì)律建設(shè)制度體制的基本架構(gòu)。這些制度安排涵蓋了紀(jì)律建設(shè)的原則，以及紀(jì)律處分的類型、適用要求、具體程序，紀(jì)檢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、設(shè)置方式、任務(wù)職責(zé)、運行規(guī)則等[3]255-258。自1987年起，中央紀(jì)委開始針對某一方面違紀(jì)行為制定具體紀(jì)律規(guī)范，例如犯嚴(yán)重官僚主義失職錯誤、經(jīng)濟方面違紀(jì)、妨礙違紀(jì)案件查處等方面的黨紀(jì)處分條規(guī)，標(biāo)志著紀(jì)律體系從“長期以來的‘原則調(diào)整向‘規(guī)范調(diào)整”的重要轉(zhuǎn)變”[4]180。可見，在紀(jì)律建設(shè)的整體格局中，黨把紀(jì)律制定擺在突出位置，制定紀(jì)律的能力和水平不斷提高。

改革開放以來，黨建根本方針影響著黨對處理三者關(guān)系的探索。十三大總結(jié)了新中國成立以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是“左”的沉重教訓(xùn)，提出黨建要“走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[15] 。在這一黨建思路的指導(dǎo)下，由于一些黨組織和紀(jì)檢機關(guān)的片面理解，出現(xiàn)了重紀(jì)律規(guī)范、輕紀(jì)律教育的傾向，影響了紀(jì)律建設(shè)的效果。這種不良傾向也是黨建工作中較為普遍的現(xiàn)象。正如鄧小平所反思的：思想政治教育“缺乏一貫性”“十年最大的失誤是教育”[16] 。中央紀(jì)委及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在向十四大所作的工作報告中提出“要走出一條靠教育、靠法制搞好黨風(fēng)和廉政建設(shè)的路子”[17] 。在這一思路的指導(dǎo)下，黨更加注重三者的協(xié)調(diào)配合，其總體原則可以概括為以紀(jì)律制定為主導(dǎo)、紀(jì)律教育和紀(jì)律執(zhí)行并重。可見，黨對紀(jì)律建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識有了明顯提高。然而，在實踐操作層面仍然出現(xiàn)了一些問題，在某個時期、在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了失衡和不足，這些問題影響了從嚴(yán)治黨的效果，甚至造成了一些損失。在不斷變化的執(zhí)政環(huán)境中，一些黨組織和紀(jì)檢機關(guān)在處理三者關(guān)系時，出現(xiàn)了一時的顧此失彼、力量失衡，紀(jì)律教育滯后問題依然突出，在一定程度上也存在著動力和能力不足、執(zhí)行和落實不到位等問題。

十八大以來，黨著力解決黨紀(jì)意識淡薄、紀(jì)律松弛、紀(jì)律建設(shè)責(zé)任缺失等突出問題，基于全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，全面加強黨的紀(jì)律建設(shè)。在傳承嚴(yán)明黨紀(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)和有益做法的基礎(chǔ)上，大力推進紀(jì)律建設(shè)的實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，紀(jì)律制定、紀(jì)律教育、紀(jì)律執(zhí)行均實現(xiàn)新突破：緊密結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)加快形成系統(tǒng)完備的紀(jì)律規(guī)范體系，以增強獨立性和權(quán)威性為導(dǎo)向推進紀(jì)檢體制改革;在近年來持續(xù)的黨內(nèi)教育中，系統(tǒng)推進黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育，以黨內(nèi)組織生活為基礎(chǔ)平臺推進黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育的常態(tài)化、規(guī)范化;建設(shè)網(wǎng)上網(wǎng)下一體化的紀(jì)律監(jiān)督和處分曝光平臺，對違反中央“八項規(guī)定”精神的查處實現(xiàn)常態(tài)化。同時，注重三者密切對接、協(xié)同共進，將紀(jì)律建設(shè)提升到新水平，大大深化了對執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識。一是明確提出思想建黨和制度治黨相結(jié)合、以德治黨和依規(guī)治黨相結(jié)合的思想，力求管黨治黨剛?cè)岵⑼瑫r同向發(fā)力，形成強大合力，為處理三者關(guān)系提供思想理論支撐。二是以落實“兩個責(zé)任”為牽引，打通紀(jì)律建設(shè)各個環(huán)節(jié)，促進紀(jì)律建設(shè)全要素的流通，激發(fā)了各級黨組織和紀(jì)檢機關(guān)把三者相貫通、提升紀(jì)律建設(shè)整體質(zhì)量的持久動力。三是提出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，把“懲前毖后、治病救人”具體化、制度化，把事前教育、事中監(jiān)督、事后懲處追責(zé)融為一體，把組織生活制度和具體監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式作為支撐，實現(xiàn)了三者的無縫對接、全面貫通。

70年來紀(jì)律建設(shè)的豐富實踐反復(fù)證明：紀(jì)律制定、紀(jì)律執(zhí)行、紀(jì)律教育是紀(jì)律建設(shè)的三個基本環(huán)節(jié)，三者相互聯(lián)系、相互作用。不管內(nèi)外部的環(huán)境多么復(fù)雜，都不能以任何借口厚此薄彼，以免出現(xiàn)頭重腳輕等不良傾向。各級黨組織和紀(jì)檢機關(guān)必須抓好紀(jì)律建設(shè)的每個環(huán)節(jié)，同時實現(xiàn)三者的有效銜接，建構(gòu)閉環(huán)系統(tǒng)，形成紀(jì)律建設(shè)的合力，建立用紀(jì)律管黨治黨的長效機制。這是70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的一條最基本經(jīng)驗。

四、科學(xué)處理紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的關(guān)系，形成紀(jì)律建設(shè)的監(jiān)督合力

新中國成立后，基于跳出“歷史周期率”的深邃憂患和防止權(quán)力異化的清醒認(rèn)識，黨堅持馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想，一方面加強紀(jì)律檢查工作，著力對黨員干部進行監(jiān)督;另一方面，探索開展行政監(jiān)察，加強對國家機關(guān)工作人員行使權(quán)力的監(jiān)督。1949年底，在成立各級紀(jì)委的同時，政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會，行使行政監(jiān)察的職權(quán)，1954年改為國務(wù)院的監(jiān)察部。在這個時期，初步形成了黨政監(jiān)督既分工明確又有協(xié)作的雙軌運行機制。這一機制在黨執(zhí)政初期防止黨和國家權(quán)力異化過程中，發(fā)揮了積極作用。

1959年監(jiān)察部撤銷后，黨的監(jiān)察委員會（1955年成立，取代過去的紀(jì)律檢查委員會）擔(dān)負(fù)起黨政監(jiān)督合一的職責(zé)。在“文化大革命”中，黨的監(jiān)察委員會被撤銷，黨政監(jiān)督失去了基本的組織依托，黨的紀(jì)律建設(shè)出現(xiàn)了歷史性倒退。

十一屆三中全會后，重建的各級紀(jì)委承擔(dān)起在改革開放條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要使命。為了應(yīng)對新形勢下黨面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強對國家機關(guān)干部的監(jiān)督，監(jiān)察部于1987年6月正式成立，這標(biāo)志著恢復(fù)了執(zhí)政初期的黨政監(jiān)督分工協(xié)作機制。十三大確立了黨政分開的重大原則，政府工作部門中的紀(jì)檢組隨之被逐步撤銷，從而形成了黨政監(jiān)督分開運行的體制。這一體制盡管在一定程度上解決了黨政不分的弊病，但是卻帶來了紀(jì)委職能的弱化，嚴(yán)重影響了黨和國家監(jiān)督的整體效果。針對這一問題，十四大后，黨中央決定實行紀(jì)檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公，從而形成了更為穩(wěn)定和相對成熟的黨政監(jiān)督體制，較好地發(fā)揮了黨政監(jiān)督的整體效能，為以執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)帶動國家監(jiān)督、形成中國特色社會主義監(jiān)督體制確立了基本框架。

十八大后，在改革紀(jì)檢體制的同時，基于健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略考量，為了克服行政監(jiān)察覆蓋不全和效能不足、紀(jì)法銜接不暢等問題，黨大力推進國家監(jiān)察體制改革。十九大提出，要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”[18]，以期為加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、實現(xiàn)黨和國家的長治久安提供體制保障。在新時代，黨確立了“實現(xiàn)標(biāo)本兼治”的改革目標(biāo)，明確了“發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢”、形成監(jiān)督合力的根本指向，形成了監(jiān)督檢查和審查調(diào)查職能分離、部門分設(shè)的工作機制，規(guī)定了“推進紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接”的基本要求，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革邁入新階段[19] 。

70年來，黨對紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的功能作用和職責(zé)定位的認(rèn)識不斷深化。在此基礎(chǔ)上，黨在新時代對二者進行了更為科學(xué)的定位：各級紀(jì)委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)”[20]，是紀(jì)律建設(shè)重要和獨特的組織依托;國家監(jiān)察是“對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督”[19]，各級監(jiān)委是“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”[21] 。 黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政的政治地位，黨員干部為主體、監(jiān)督對象高度重合的基本特征，決定了紀(jì)律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督在合理分工的基礎(chǔ)上，必須堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)律監(jiān)督為主、監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同的基本方針，著力在實踐運行中實現(xiàn)無縫銜接、高效協(xié)作。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)遵循執(zhí)政權(quán)力運行的基本規(guī)律，落實堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本原則，堅持權(quán)威協(xié)作高效的基本要求，科學(xué)處理紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察二者之間的關(guān)系，堅定走中國特色的黨政一體監(jiān)督道路，在全面從嚴(yán)治黨和社會主義民主政治實踐中，探索黨長期執(zhí)政條件下加強黨政監(jiān)督的有效途徑，不斷完善具體制度，優(yōu)化運行機制。

五、科學(xué)處理黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系，激發(fā)紀(jì)律建設(shè)的強大動力

從廣義維度看，紀(jì)律建設(shè)屬于強化監(jiān)督權(quán)、建構(gòu)監(jiān)督體制的范疇，即通過各種監(jiān)督形式來規(guī)范和約束黨組織和黨員的行為。其中，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督是紀(jì)律監(jiān)督的兩種主要方式。加強紀(jì)律建設(shè)，首先應(yīng)依靠黨內(nèi)監(jiān)督，同時也需要依靠群眾監(jiān)督，這是因為群眾監(jiān)督“既是黨的性質(zhì)和宗旨永不褪色的重要保證，又是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的重要形式”[22] 。成為執(zhí)政黨后，黨清醒地認(rèn)識到，應(yīng)對脫離群眾危險增加、更易滋生官僚主義的執(zhí)政新考驗，必須緊緊依靠黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，以在執(zhí)政條件下保持無產(chǎn)階級先鋒隊性質(zhì)。正如鄧小平在黨的八大上指出的：“我們需要實行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督。”[23]黨在建立健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系的同時，注重貫徹群眾路線，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。例如，1953年11月召開的第二次全國紀(jì)檢工作會議指出：“1953年以來各級黨的紀(jì)律檢查委員會所收到的群眾來信和接待的群眾來訪較前激增，大大超過了過去兩三年的總數(shù)。”[4]29

1957年反右派斗爭擴大化后，黨在紀(jì)律建設(shè)實踐中過于重視群眾監(jiān)督，并把群眾監(jiān)督置于黨內(nèi)監(jiān)督之上。在反右、整風(fēng)、整社、社教等政治運動中，出現(xiàn)了“‘群眾辦案 ‘通過政治運動開展黨的監(jiān)察工作”[4]56等錯誤傾向，很多黨內(nèi)同志受到無辜傷害，紀(jì)律建設(shè)在某種程度上偏離了正確軌道。在“文化大革命”中，隨著黨的紀(jì)檢機關(guān)被取消，黨內(nèi)監(jiān)督失去了重要的組織依托，黨內(nèi)監(jiān)督的作用大大弱化，甚至消失。取而代之的是各種專案組，“一些派別組織和群眾組織也乘機大搞所謂‘群眾專政”[4]68，在很大程度上，群眾監(jiān)督代替了黨內(nèi)監(jiān)督。群眾監(jiān)督超過了合理限度，演化為目無黨紀(jì)國法的“群眾運動”。其結(jié)果是正常的黨內(nèi)秩序遭到破壞，派性爭斗和不正之風(fēng)猖獗，同時出現(xiàn)了大量冤假錯案，在黨的紀(jì)律建設(shè)史上留下了沉重的教訓(xùn)。

十一屆三中全會對黨的紀(jì)律建設(shè)進行了撥亂反正，重建黨的紀(jì)檢機關(guān)，促進黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督回歸正常軌道。在改革開放過程中，鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視群眾來信，敏銳發(fā)現(xiàn)典型問題，以點帶面推進紀(jì)律建設(shè)。同時，黨把提高制度化水平作為加強群眾監(jiān)督的基本方向。各地進行積極探索，不斷創(chuàng)新群眾監(jiān)督的方式和途徑，推進黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)公開，建立特邀黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員制度，搭建群眾監(jiān)督的寬廣平臺。黨內(nèi)監(jiān)督部門對群眾監(jiān)督積極回應(yīng)反饋，初步形成了二者之間的良性互動局面。在發(fā)展市場經(jīng)濟的新環(huán)境中，群眾監(jiān)督出現(xiàn)了一些不足之處，“長期以來，受各種因素影響，有的群眾監(jiān)督主體意識不強，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題較為突出，影響了監(jiān)督實效。”[22]其中的影響因素包括：一些群眾政治參與較為冷漠;有的地方對群眾監(jiān)督權(quán)利保障不力，嚴(yán)重打擊了群眾監(jiān)督的積極性;群眾匿名舉報多，制約了群眾監(jiān)督的效率。

黨的十八大之后，全面從嚴(yán)治黨的新形勢對群眾監(jiān)督提出新要求。正如習(xí)近平所指出的：“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴(yán)治黨必須依靠人民。”[24]黨注重提高群眾監(jiān)督的水平，激發(fā)群眾參與紀(jì)律建設(shè)的動力。多樣化、便利化、制度化的參與渠道和黨積極的、高效的回應(yīng)處理，提升了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的融合度。第一，暢通老渠道。加強群眾舉報線索受理工作，拓寬反映渠道，實行規(guī)范處置、動態(tài)管理。推行實名舉報，提高了群眾監(jiān)督的效率。第二，搭建新平臺。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)前所未有地注重網(wǎng)站建設(shè)，開設(shè)舉報監(jiān)督專區(qū)和曝光平臺，開通手機“隨手拍”、微信“一鍵通”，提供了快速便捷的參與渠道。第三，優(yōu)化新機制。著力提升紀(jì)檢工作的透明度，積極回應(yīng)群眾關(guān)切，增強執(zhí)紀(jì)審查信息公開的時效性，實現(xiàn)點名道姓、公開曝光的常態(tài)化。總之，群眾積極參與監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及時回應(yīng)，網(wǎng)上網(wǎng)下互動，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、專業(yè)性與群眾監(jiān)督的積極性、廣泛性有機結(jié)合，激發(fā)了群眾參與黨的紀(jì)律建設(shè)的持久熱情。

70年來執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)的實踐充分說明，處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系，關(guān)乎我們黨最終能否跳出“歷史周期率”、走出一條民主新路，關(guān)系到黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的具體功能定位和作風(fēng)發(fā)揮方式存在差異，但是二者各有優(yōu)勢。黨既要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)領(lǐng)性、專業(yè)性優(yōu)勢，又要發(fā)揮群眾監(jiān)督的范圍廣、信息準(zhǔn)、反應(yīng)快優(yōu)勢，并著力實現(xiàn)二者監(jiān)督內(nèi)容貫通、監(jiān)督渠道對接、監(jiān)督制度融合，形成良性互動局面，為紀(jì)律建設(shè)提供源源不斷的強勁動力。

結(jié)語

新中國成立70年來，紀(jì)律建設(shè)從理論、實踐、制度三個層面全面展開、持續(xù)推進，為把握執(zhí)政黨紀(jì)律建設(shè)規(guī)律提供了充分的歷史場域，進而對新時代提高紀(jì)律建設(shè)質(zhì)量、助推全面從嚴(yán)治黨提供了重要的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實啟迪。第一，執(zhí)政黨必須把紀(jì)律建設(shè)放在重要位置，注重紀(jì)律建設(shè)作用的發(fā)揮。高度的組織紀(jì)律性是馬克思主義政黨的重要屬性。一方面，紀(jì)律對整個黨的建設(shè)來說，具有規(guī)范約束作用;另一方面，紀(jì)律對整個黨的事業(yè)來說，具有重要的支撐保障作用。黨所肩負(fù)的神圣而艱巨的歷史使命，所面臨的復(fù)雜而嚴(yán)峻的執(zhí)政環(huán)境，都需要一以貫之地加強紀(jì)律建設(shè)，任何時候都不能削弱紀(jì)律建設(shè)。第二，推進紀(jì)律建設(shè)的基礎(chǔ)，在于形成順暢有效的內(nèi)部運行機制。紀(jì)律建設(shè)必須把握好紀(jì)律創(chuàng)制、紀(jì)律教育、紀(jì)律執(zhí)行、紀(jì)律評估各個環(huán)節(jié)，并實現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣、有效銜接。第三，推進紀(jì)律建設(shè)的關(guān)鍵，在于優(yōu)化外部運行環(huán)境。要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以思想建設(shè)為支撐，與作風(fēng)建設(shè)相融合，以制度建設(shè)為保障，實現(xiàn)與黨的其它建設(shè)密切配合、協(xié)同共進，提高管黨治黨的整體效能。

注釋：

① 參見：李春耕.井岡山斗爭時期的黨紀(jì)建設(shè)及其啟示[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報，2009（4）;孫春鵬.延安時期中國共產(chǎn)黨紀(jì)律建黨的經(jīng)驗及啟示[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2015（1）;謝燕紅.西柏坡時期中國共產(chǎn)黨紀(jì)律建設(shè)歷史探索[J].石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2016（1）;劉先春，趙洪良.改革開放以來黨的紀(jì)律建設(shè)經(jīng)驗研究[J].山東社會科學(xué)，2018（5）;孟新，王同昌.改革開放40年來中國共產(chǎn)黨紀(jì)律建設(shè)的經(jīng)驗研究[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（5）;任曉偉.中國共產(chǎn)黨黨章中紀(jì)律建設(shè)條文變動的歷史軌跡[J].中共黨史研究，2017（5）;丁俊萍.黨的紀(jì)律建設(shè)的歷史考察[J].武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2016（1）.

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