新中國成立70年來派駐監督的歷程、經驗與啟示

鄭智超 趙緒生

摘?要：派駐監督是黨內監督和國家監察的重要形式。新中國成立70年來，派駐監督在探索中初步構建，在完善中逐步成型，在改革中不斷深化，已經成為黨和國家監督體系的重要組成部分，為深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭、強化黨和國家自我監督提供了重要保障，積累了寶貴經驗。深化新時代派駐監督改革，必須對70年來派駐監督的發展歷程和基本經驗進行全面總結，在歷史經驗和實踐積累的基礎上，以構建“常駐不走的巡視組”為目標，進一步發揮“派”的權威和“駐”的優勢，推進全面從嚴治黨取得更大發展。

關鍵詞：派駐監督;紀檢監察;派駐機構;全面從嚴治黨

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）11-0024-06

作者簡介：鄭智超（1995-），男，福建仙游人，中共中央黨校（國家行政學院）研究生院碩士研究生，研究方向：黨的建設理論;趙緒生（1975-），男，遼寧海城人，中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部教授，世界政黨比較教研室主任，研究方向：黨的建設理論。

派駐監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，也是深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的創新性制度安排。新中國成立70年來，派駐監督在探索中形成，在完善中成型，在改革中深化，通過“派”的權威的強大釋放、“駐”的優勢的持續顯現，在強化黨和國家自我監督的過程中，發揮著極其重要的作用，為實現干部清正、政府清廉、政治清明，建設廉潔政治提供重要保障。回顧70年來派駐監督的發展歷程，總結派駐監督的基本經驗，對于新時代推進全面從嚴治黨向縱深發展，進一步完善中國特色社會主義監督體系，具有重要的理論價值和現實意義。

一、新中國成立70年來派駐監督的發展歷程

作為黨內監督和國家監察的重要形式，派駐監督在新中國成立70年來的歷史進程中，從社會主義革命和建設時期的初步構建，到十一屆三中全會以來進入改革開放新時期的不斷完善，再到黨的十八大以來進入新時代的深化改革，使得黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察在不斷發展的過程中實現有效融合、有機統一，持續推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上。

（一）社會主義革命和建設時期派駐監督的初步構建

中華人民共和國成立后，為使在全國范圍內執政的共產黨能夠始終保持革命時期的優良傳統和作風，全心全意為人民服務，黨中央開始著手探索構建黨的紀律檢查體制和國家監察體制，創建了黨的紀律檢查機關和行政系統內部的監察機構以開展黨內監督和國家機關的監督工作，并隨著實踐的深入，延伸出對派駐監督的初步探索與實踐，以加強對黨和國家機關及其工作人員的監督和監察。其中，行政系統最早探索派駐監督。1951年9月，政務院決定在財政部、貿易部、重工業部等7個部門內設監察機構，且這7個部門的內設監察機構受部門首長的領導、受上級政務院人民監察委員會的指導。1952年12月，政務院要求在省一級以上的人民政府所屬的財經機關和國營財經企業部門當中設立監察室，并接受所在部門首長和上級監察機構的雙重領導。1955年10月，國務院在重工業部、鐵道部、財政部等13個部門之中，設立國家監察局。而且“這13個國家監察局，可以有重點地向各該部所屬管理局和企業派駐監察機構”[1]238。當然，在行政系統內部，對派駐監督的探索，還只是萌芽狀態，并沒有完全形成氣候，而且在1959年4月二屆全國人大一次會議中，隨著監察部的撤銷，行政系統內部的派駐監察機構也隨之撤銷。直到1962年9月黨的八屆十中全會，派駐監督在黨內才得以確認，正式成為一項重要的制度安排，成為黨的紀律檢查工作的重要組成部分。黨的八屆十中全會作出了《關于加強黨的監察機關的決定》，在全面加強黨的監察機關建設的同時，為加強國家機關黨的紀律檢查工作的需要，我們黨開啟了對派駐監督的初步實踐，并對派駐監督進行了具體規定：黨的各級監察委員會，應當加強對同級國家機關黨員的監督工作。中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院所屬各部門，監察組的成員由相當于國務院部長、司局長一級的干部擔任。監察組由中央監察委員會直接領導[2]，并且在這一決定中，對各省、市、自治區黨的監察委員會向各級人民政府及其各部門派駐監察組也進行了規定。

以1962年9月黨的八屆十中全會為標志，派駐監督的初步構建在一定程度上加強和改進了對國家機關的黨內監督，對于改進國家機關黨員、干部的工作作風，加強國家機關黨的領導和黨的建設來講，具有重大意義。然而，在當時的歷史環境下，派駐監督并未很好地深入下去。在“左”的錯誤路線影響下，黨的紀律檢查工作開始向“左”傾斜，派駐監督也隨之受到錯誤干擾。進入“文革”后，中央監察委員會被撤銷，派駐監督也隨之遭受挫折。

（二）改革開放新時期派駐監督的不斷完善

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期的序幕，隨著黨和國家工作重心的轉移，黨的紀律檢查工作進入了一個新的發展階段，派駐監督也隨之進入了一個不斷完善進而成熟的過程。

1982年，黨的十二大正式在黨章中對派駐監督作出明確規定：“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。紀律檢查組組長或紀律檢查員可以列席該機關黨的領導組織的有關會議。他們的工作必須受到該機關黨的領導組織的支持。”[3]以黨的十二大為標志，派駐監督在改革開放新時期更加規范、有力，并且隨著改革開放的推進而不斷發展、完善，發揮著重要作用。

1983年3月，中央紀委《關于印發紀檢機構組織建設的文件的通知》，對于中央和地方各級派駐紀檢機構的設置、派駐紀檢機構的領導體制、派駐紀檢組的名額和編制以及派駐干部的配備和管理原則進行了具體規定。值得注意的是，在這一“通知”中，明確了當時派駐監督的領導體制，即“領導”和“指導”相結合的領導體制，“中央紀委派駐各部門的紀律檢查組或紀律檢查員，在中央紀委直接領導和駐在部門黨組指導下進行工作，紀律檢查組組長（副組長）或紀律檢查員可以列席該機關黨的領導組織的有關會議”，“國家機關各部委黨組紀檢組，省、市、自治區紀委派出的紀律檢查組，可參照中央紀委派出的紀檢組的任務執行。”[1]109

1986年12月，六屆全國人大常委會十八次會議決定設立監察部。1987年6月，監察部正式成立。1987年8月，國務院印發的《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》，對行政監察機關可以根據工作的需要向同級政府職能部門派出監察機構進行了相應規定。基于黨的十三大之后推進政治體制改革、實行黨政分開的需要，行政監察機關的派駐機構隨著部分派駐紀檢組的撤銷而開始發揮作用。1989年11月，基于之前部分派駐紀檢機構的撤銷不利于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的現實，十三屆中央紀委五次全會決定重新恢復對一些部門派駐紀檢機構，并且加強了對黨和國家機關特別是一些重要部門的派駐監督工作。1991年4月，中央紀委頒布《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組（紀委）若干問題的規定（試行）》，其中明確了“中央紀委派駐紀檢組、各部門黨組紀檢組（紀委）受中央紀委和所在部門黨組（黨委）的雙重領導”[1]165。

自1993年初以來，為提升黨政監督效能、整合反腐敗資源，中央和地方各級紀檢機關和行政監察機關（除深圳外），基本實現了合署辦公。面對新形勢新變化，1993年5月，中央紀委、監察部發布的《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監察機構設置的意見》中，明確規定了合署辦公條件下的“派駐紀檢、監察機構實行中央紀委、監察部和所駐在部門黨組、行政領導的雙重領導，紀檢、監察業務以中央紀委、監察部領導為主”[1]192。派駐監督由雙重領導體制，正式轉變為“雙重領導、一個為主”的領導體制。

進入21世紀，隨著改革開放的深入推進，黨風廉政建設和反腐敗斗爭也進入了一個重要的歷史階段，開始呈現出新變化。為推進黨的紀律檢查體制的完善與改革，加強黨內監督，基于現實的需要和實踐的深入，2001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》指出：“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理。”[4]自2002年開始，中央紀委監察部對派駐機構統一管理進行了試點，對派駐機構實行統一管理有了明確的思路和方案。2004年1月，十六屆中央紀委三次全會決定，中央紀委監察部對派駐機構全面實行統一管理，這對派駐監督相對獨立性的提升和權威性的增強起到了重要作用。

（三）黨的十八大以來派駐監督的深化改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強黨的領導和黨的建設，通過正風肅紀反腐，管黨治黨的從嚴力度得到了前所未有的強化。在新的形勢下，紀檢監察機關持續推進改革創新，進一步推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭。其中，派駐監督作為一項重要內容，在前期通過完善得以成熟的基礎上，聚焦派駐監督存在的一系列問題，通過深化改革，更好地適應新的現實變化和發展形勢。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，開啟了全面深化改革的時代序幕。該《決定》對新時代深化黨的紀律檢查體制改革作出了詳細規劃。作為黨的紀律檢查體制改革的重要環節，該《決定》對新時代深化派駐監督改革提出了具體思路，即“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責”[5]。這是對派駐監督的一次重大改革，主要聚焦在兩個方面：一是健全由派出機關直接領導、統一管理的體制，更加明確派出機關與派駐紀檢監察機構是領導與被領導的關系，派駐紀檢監察機構同駐在部門是監督與被監督的關系，以更好地明晰派駐監督的實質是上級監督，以提升派駐機構的相對獨立性和權威性，增強派駐機構的監督效能;二是推進派駐監督的全面覆蓋，通過全方位強化派駐監督，實現監督執紀無死角、無禁區、無空白。

2014年12月，《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》發布，對派駐機構統一名稱、派駐監督領導體制、派駐機構職能運行以及派駐干部隊伍建設進行了詳細規定，為深化新時代派駐監督改革指明了方向。2015年1月，黨中央決定在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳和全國政協機關等7家中央一級黨和國家機關，以單獨派駐或綜合派駐的形式設置中央紀委派駐機構，先行探索派駐監督全面覆蓋的有效途徑。2016年1月，中央辦公廳印發的《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》，明確要求中央紀委設置派駐紀檢機構共47家，以實現對139家中央和國家機關的派駐監督全覆蓋。同時，地方各級派駐監督改革也在穩步推進。

2017年，黨的十九大將黨章之中關于派駐監督的相關條文進行修改，將原來的“可以派駐”改為“全面派駐”，將原來“可以列席”駐在機關及其黨組（黨委）的有關會議改為“參加”。2018年，國家監察體制改革全面鋪開。為加強對所有行使公權力的國家公職人員的監督，推進國家監察的全面覆蓋，按照《中華人民共和國監察法》的相關規定，“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員”，而且“監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責”[6] 。派駐監察機構仍然同派駐紀檢機構合署辦公。區別于過去的派駐監督模式，新設立的派駐紀檢監察組更加制度化、規范化，實現了派駐監督的紀法貫通，提升了派駐監督的工作合力。2018年10月，中央辦公廳印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，結合黨的十八大以來深化派駐監督改革的相關經驗，在一體推進紀檢監察體制改革的進程中，該《意見》從“紀” “法”兩方面明確了國家監察體制改革后派駐機構的職能發揮，為進一步深化派駐監督改革提供了正確指導，以更好地實現派駐監督的全面覆蓋。

二、新中國成立70年來派駐監督的基本經驗

新中國成立70年來，派駐監督隨著紀檢監察工作的運行、演進而發展、推進，隨著現實和實踐的變化不斷改革完善。基于新中國成立70年來的歷史，有必要從派駐監督的領導體制、覆蓋范圍以及干部隊伍建設等方面，對70年來派駐監督的構建、完善與改革的歷程進行較為全面系統的經驗總結。

（一）不斷調整、完善派駐監督的領導體制

領導體制事關整個紀檢監察體制的有效運行。對于派駐監督而言，實行何種模式的領導體制，派駐紀檢監察機構受誰來領導，實質上是如何處理好派駐紀檢監察機構同駐在部門及其黨組（黨委）和派出它的上級紀檢監察機關之間關系的問題。而這三者之間關系的理順和明確與否決定著派駐紀檢監察機構能否強有力地行使職權，發揮自身的重要作用，以保證自身工作的開展相對獨立、具有權威、富有效能。

新中國成立70年來，派駐監督的領導體制在不斷調整、完善的過程中得到理順和明確。新中國成立初期，行政系統內部的監察機構對派駐監督的早期探索，主要實行受該部門首長和上級監察機構雙重領導的體制。同時，在實踐的推進過程中，也進行了一些其他探索，如1955年10月，對鐵道部監察部、財政部監察局和商業部監察局等一些重要部門實行垂直領導。在萌芽探索階段，由于行政監察派駐監督尚未成熟，實行的雙重領導體制以及一些部門派駐機構實行的垂直領導體制，也并未得到很好的理順。直到黨的八屆十中全會，派駐監督初步構建、正式成為黨的監督的重要組成部分之后，當時所實行的由派出機關直接領導的體制，在一定程度上提升了派駐機構的相對獨立性和權威，但是由于當時復雜的政治環境，派駐監督也受到了一定影響。改革開放后，對派駐監督領導體制的探索處于一個多變期，經歷了“領導”和“指導”相結合的領導體制、雙重領導體制、“雙重領導、一個為主”的領導體制和最終定型并不斷完善的由派出機關對派駐機構實行直接領導、統一管理的體制探索。除去由派出機關直接領導、統一管理的體制外，前面三種領導體制有一個共同點，就是派出機關和駐在部門及其黨組（黨委）都發揮著相應的領導作用。由于派駐機構在人、財、物方面由駐在部門主導，派駐機構的工作很大程度上受制于駐在部門，在開展監督的過程中總是會受其影響，往往矮化成為駐在部門的一個內設機構，甚至派駐機構應當履行的主業主責都被駐在部門的業務工作所覆蓋，而派出機關對派駐機構的領導往往特別有限，僅僅只是業務上的指導和工作上的檢查，因而派駐監督的力量在一定程度上被削弱甚至被遮蔽。自黨的十五屆六中全會明確對派駐機構實行由派出機關的直接領導、統一管理之后，一定程度上解決了派駐機構受制于駐在部門的問題，提升了派駐機構的監督效能與監督權威。但由于改革在推進的過程中，受到現實中一些因素的影響，對派駐機構實行直接領導、統一管理的改革也并未達到十分理想的效果。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會推進全面深化改革以來，派駐監督改革向縱深推進，派駐監督領導體制得到了進一步完善，對派駐機構實行直接領導、統一管理在各方面趨于制度化、規范化，更加明確派駐機構的實質是上級監督，是代表派出它的上級紀檢監察機關對駐在部門及其黨組（黨委）的監督，更加明晰了派駐機構和駐在部門及其黨組（黨委）之間的關系及各自所承擔的相應責任，使得派駐機構的相對獨立性和權威性進一步增強，監督效能進一步提升。

（二）不斷擴大、拓展派駐監督的覆蓋范圍

派駐監督的職能發揮是否強而有力往往同派駐監督的覆蓋范圍密切相關。現實和實踐的不斷變化要求派駐監督必須逐步實現全面覆蓋以適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新形勢、新變化、新任務。新中國成立70年來，派駐監督從“可以派駐”到“全面派駐”，從“部分覆蓋”到“全面覆蓋”，始終發揮著監督的“探照燈”作用，保證中央和地方各級黨和國家機關朝著正確的方向推進工作，進而確保黨和國家工作的各項目標的實現。

從橫向上看，70年來，派駐機構的設置、派駐監督的范圍由最早的只是政府系統的幾個部門一直延伸和拓展至所有中央一級黨和國家機關，由各省、自治區、直轄市人民政府的幾個工作部門和職能部門一直延伸和拓展至地方各級黨委和政府的所有工作部門和職能部門。而且，在推進派駐監督全面覆蓋的過程中，派駐監督的形式、派駐機構設置的形式也在發生著重要變化，并且趨于統一和規范。從縱向上看，派駐機構在駐在部門中開展監督的內容和范圍在發生變化。隨著派駐監督的不斷完善與改革創新，派駐機構專司紀檢監察工作的相關職責得到了重點明確，隨著領導體制的不斷理順，派出機關的領導愈加強化，特別是在由派出機關直接領導、統一管理的體制逐步明確的條件下，派駐機構的定位得到重構，其監督力度由弱轉強、持續提升，監督內容和范圍也在不斷地擴展，涵蓋駐在部門的各個方面，貫穿于各級黨和國家機關開展工作和實施管理的全過程。在新時代一體推進紀檢監察體制改革的大背景下，身兼“紀檢”和“監察”兩項職權的派駐機構，參加駐在部門領導班子的會議以及研究“三重一大”等事項的其他會議，依規依紀依法對駐在部門的“關鍵少數”、所有黨員和行使公權力的國家公職人員實施更加強有力且全方位的監督，對駐在部門的廉政風險實施精準防控，對關鍵崗位和重點領域實行重點監督，切實推進了駐在部門的黨風廉政建設和反腐敗工作，為駐在部門營造風清氣正的政治生態環境。

（三）不斷提升、強化派駐干部的履職能力

派駐監督能否有效推進，關鍵在人，關鍵在派駐干部素質過硬、履職盡責。新中國成立70年來，在派駐監督的發展過程中，始終強調并且不斷提升、強化派駐干部的履職能力，通過政治和業務上的嚴要求，提升派駐干部的政治素質和業務能力，保證派駐機構能夠科學有效地發揮監督職能。

新中國成立70年來，對派駐干部履職能力的提升和強化，主要表現在以下三個方面：一是明確派駐機構和派駐干部的角色定位。這是保證派駐干部能夠有效履職的根本。70年來，隨著派駐監督領導體制的不斷調整、完善，特別是實行對派駐機構由派出機關直接領導、統一管理以來，派駐干部的歸屬感得到提升，派駐干部的積極性得以激發，派駐干部能夠有底氣、有信心、心無旁騖地對駐在部門及其黨組（黨委），以及駐在部門的“關鍵少數”和“絕大多數”行使監督職能。二是持續加大力度對派駐干部進行工作訓練和業務培訓。這是保證派駐干部能夠有效履職的關鍵。70年來，派駐監督在發展的過程中，十分重視派駐干部業務水平的提高。派出機關為派駐干部的工作和業務能力提升搭建了教育培訓平臺，通過開班授課、以案代訓等方式對派駐干部進行相關業務培訓。而且派出機關針對派駐機構在開展日常監督的過程中遇到的各種問題，也通過各種行之有效的方式予以指導和培訓。三是通過工作檢查和監督考核來強化派駐干部的履職能力，這是保證派駐干部有效履職的重點。70年來，隨著制度建設的深入推進，針對派駐監督的工作檢查和監督考核制度也日益完善。派出機關按照相關制度對派駐機構和派駐干部進行工作檢查和監督考核，查找派駐機構在開展監督工作和加強自身建設方面存在的突出問題，提升派駐干部的政治素質和業務能力，保證派駐機構的監督工作能夠順利有效開展。

三、新中國成立70年來派駐監督的重要啟示

新中國成立70年來，派駐監督不斷完善發展、改革創新，為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的持續深入推進奠定了重要基礎，在黨內監督和國家監察的持續加強和有效融合的過程中發揮著越來越重要的作用。因此，要堅持問題導向，持續深化新時代派駐監督改革，以打造“常駐不走的巡視組”為目標，進一步發揮“派”的權威和“駐”的優勢，推進全面從嚴治黨向縱深發展，強化黨和國家的自我監督。

（一）落實“兩個責任”，正確處理派駐機構與駐在部門黨組（黨委）之間的關系

全面從嚴治黨責任是全黨共同的政治責任。全面從嚴治黨責任能否有效落實，事關一個部門和單位的黨風廉政建設和反腐敗工作的成敗，事關一個部門和單位的政治生態能否實現“山清水秀”。駐在部門黨組（黨委）負有全面從嚴治黨主體責任，派駐紀檢監察組負有全面從嚴治黨監督責任，兩者在落實“兩個責任”方面，既要明晰邊界、權責分明，又要形成相互支持、分工負責、彼此合作的關系，這是新時代全面從嚴治黨永遠在路上的必然要求，也是派駐監督進一步增強權威、提升效能的關鍵所在。

作為黨內監督和國家監察的專責監督機構，派駐紀檢監察組要切實履行好全面從嚴治黨監督責任，明確自身角色定位，在派出機關的直接領導下，抓好主業主責，依規依紀依法履行職責、發揮職能、行使職權，守住監督關口，擦亮監督“探頭”，做好駐在部門的廉政風險防控工作，通過制度開展日常管理監督，及時查找、糾正和處理駐在部門存在的突出問題。要協助、配合、督促駐在部門黨組（黨委）切實履行好全面從嚴治黨主體責任，對駐在部門黨組（黨委）落實全面從嚴治黨主體責任情況進行監督檢查。對于駐在部門黨風廉政建設和反腐敗工作的一些重大事項、重大問題，派駐紀檢監察組要同駐在部門黨組（黨委）互通情況、交換意見、共同協商。要通過調查研究，針對駐在部門黨組（黨委）在落實全面從嚴治黨主體責任方面存在的不足，形成意見、建議，向駐在部門黨組（黨委）指出存在的問題與薄弱的環節，并且通過談話提醒、批評與自我批評和專題研究等方式，督促被監督單位黨組織擔負起應該擔負的責任。對于駐在部門出現黨的路線方針政策執行不力、管黨治黨寬松軟、“四風”和腐敗現象沒有得到有效遏制、選人用人失察、巡視巡察整改不力等方面問題，要根據實際情況，提出問責建議，追究相關責任。

（二）做到紀法貫通，在合署辦公條件下依規依紀依法行使職權

在紀檢監察機關合署辦公的條件下，作為中央和地方各級紀委監委的重要組成部分，派駐機構身兼“紀檢”和“監察”兩項職權，在上級紀委監委的直接領導、統一管理下，依照黨章和其他黨內法規、憲法和監察法的相關規定，對駐在部門開展監督執紀問責和監督調查處置工作，并且在行使職權、開展工作的過程中做到紀法銜接、紀法貫通。

派駐紀檢監察組要始終把紀律挺在前面，堅持執紀必嚴、違紀必究，做到有紀必執、有違必查，使各項紀律真正“長牙”，成為帶電的高壓線，讓每一個黨員、干部在開展工作的過程中習慣接受監督、自覺接受監督。要準確把握運用監督執紀“四種形態”，注重日常管理監督，抓早抓小、防微杜漸，發現苗頭性、傾向性問題及時進行談話提醒、約談函詢，使黨員、干部增強黨的觀念和紀律意識，防止小錯釀成大錯，發現駐在部門領導干部涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪的要按照干部管理權限，在向上級紀檢監察機關報告的同時，依規依紀依法進行審查調查與處置。在履行職責的過程中，派駐紀檢監察組既要堅持挺紀在前、紀法分開，又要把執紀執法相互銜接、貫通起來。在審查調查過程中，應當厘清涉嫌違紀和涉嫌職務違法、職務犯罪之間的邊界，防止先法后紀、以紀代法、以法代紀的現象。發現黨員干部存在問題時，應當先用紀律的尺子對其行為進行衡量和裁定，如果在紀律審查過程中存在涉嫌違紀并職務違法、職務犯罪的，再交由法律這一最后的底線實施制裁。

（三）強化自身建設，全方位提升派駐干部的能力和素質

派駐干部的履職盡責是派駐監督有效推進的關鍵。派駐干部要在政治上過硬、在本領上高強。要全方位加強派駐干部的能力和素質，切實強化派駐干部隊伍建設，充分發揮派駐干部開展工作的積極性主動性和創造性，打造一支政治堅定、業務精湛的派駐紀檢監察尖兵。

派駐干部能力和素質的提升，必須堅持理論和實踐相結合，做到知行合一。一方面，通過上級紀檢監察機關的專門教育和培訓，黨校（行政學院）、紀檢監察學院等機構的專門教育和培訓，增強派駐干部對專業知識、相關理論的掌握。另一方面，要從實踐入手，通過以案代訓等方式，讓派駐干部參與到一些大案要案的查辦與審理之中，通過實戰實訓來提升他們的業務能力和工作水平。在開展對派駐干部教育培訓的過程中，必須切實加強派駐干部圍繞駐在部門業務工作強化監督的能力、依規依紀依法辦案的能力、針對群眾反饋和問題線索開展調查研究的能力以及做好思想政治工作的能力，以夯實派駐干部履行職責的基本功。上級黨委和紀檢監察機關要探索構建有助于派駐干部健康成長、積極進步的選人用人機制，打破派駐干部有限的成長環境，開辟派駐干部的成長空間，通過進一步完善派駐干部選任機制、派駐干部輪崗交流機制，以形成系統內、系統外雙向互動的干部人才交流格局，既吸納紀檢監察系統外的干部到派駐機構任職，充實派駐監督的力量，又大力選拔任用在黨風廉政建設和反腐敗工作中表現突出的派駐干部，或者推薦到紀檢監察系統外任職。唯有如此，派駐監督才能夠集聚動力、充滿活力。此外，加強對派駐機構的監督，對于提升派駐干部的能力和素質來說也是十分重要的。習近平指出，“監督別人的人首先要監管好自己，執紀者要做遵守紀律的標桿。各級紀委要以更高的標準、更嚴的紀律要求紀檢監察干部保持隊伍純潔，努力建設一支忠誠、干凈、擔當的紀檢監察隊伍。”[7]上級紀檢監察機關應當加強對派駐機構工作的領導，切實加強對派駐機構和派駐干部在工作和業務上的監督檢查，健全和完善派出機關對派駐機構進行監督檢查的工作機制，定期聽取派駐機構負責人的工作匯報，查找并指出派駐機構和派駐干部在開展工作方面存在的問題，督促派駐機構和派駐干部及時改進工作作風和工作方式，提升履職能力和工作水平。此外，派駐機構和派駐干部還應當自覺接受駐在部門及其黨組（黨委）和黨員、干部的監督，以此來加強和改進自身工作，提升履職能力和素質，更好地落實全面從嚴治黨監督責任，使派駐監督更加到位、更加有效、更加有力。

參考文獻：

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[4]?中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定[J].黨建，2001（11）∶4-12.

[5]?中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[6]?紀檢監察工作核心法規[M].北京：中國方正出版社，2018∶197.

[7]?習近平總書記關于加強派駐監督重要論述摘錄（2013年11月-2018年7月）[J].中國紀檢監察，2018（22）∶4-5.

【責任編輯：張曉妍】