項(xiàng)目制的基層治理悖論及其破解

劉遠(yuǎn)風(fēng) 王有為

摘?要：項(xiàng)目制對(duì)基層治理產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，一方面它有利于提升基層政府的公共物品提供效率，鞏固農(nóng)民主體地位，優(yōu)化基層政府職能;另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供給效率，削弱了農(nóng)民主體地位，制約了基層政府職能優(yōu)化，即項(xiàng)目制產(chǎn)生了公共物品提供悖論、農(nóng)民主體地位悖論和基層政府職能優(yōu)化悖論等“三大基層治理悖論”。基層治理悖論緣于科學(xué)決策與民主決策的內(nèi)在張力、外源性發(fā)展的利益不兼容以及職責(zé)同構(gòu)的內(nèi)生條塊沖突。破解悖論需優(yōu)化項(xiàng)目決策程序，完善農(nóng)村集體決策機(jī)制，提升基層政府的項(xiàng)目整合能力，一方面在項(xiàng)目決策中體現(xiàn)更多農(nóng)民利益與意志，另一方面亦使基層政府與農(nóng)民擁有更多的資源，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力，提高內(nèi)源性發(fā)展能力，從而從根本上破解基層治理悖論。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制;基層治理;職責(zé)同構(gòu);內(nèi)源性發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2019）11-0104-08

作者簡(jiǎn)介：劉遠(yuǎn)風(fēng)（1977-），男，湖南安鄉(xiāng)人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障;王有為（1996-），女，湖南衡陽(yáng)人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)村社會(huì)保障。

引言

作為自上而下資源配置的項(xiàng)目制對(duì)解決地方財(cái)力不足發(fā)揮著舉足輕重的作用，應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)展，影響日益廣泛。由于項(xiàng)目制調(diào)整了國(guó)家與社會(huì)、中央與地方、干部與群眾之間的多重關(guān)系，其逐漸變成一種重要的國(guó)家治理機(jī)制。

基于國(guó)家治理的視角，有關(guān)項(xiàng)目制的既有研究主要有兩類(lèi)：一類(lèi)文獻(xiàn)主要圍繞項(xiàng)目制的治理邏輯、運(yùn)行機(jī)制及其特點(diǎn)展開(kāi)討論，認(rèn)為項(xiàng)目制的治理邏輯體現(xiàn)于財(cái)政資金自上而下地轉(zhuǎn)移和流動(dòng)中的國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制所進(jìn)行的分級(jí)運(yùn)作[1];“項(xiàng)目治國(guó)”的核心是通過(guò)財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題[2] ;項(xiàng)目制是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式[3]，是聯(lián)系中央與地方之間的橋梁，均衡中央集權(quán)與地方分權(quán)的手段[4];項(xiàng)目制具有可直接管理的資金渠道、特殊的人事安排權(quán)、集中高效的動(dòng)員程序以及快速的政績(jī)與宣傳效果等特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)[5]。另一類(lèi)文獻(xiàn)則側(cè)重于揭示項(xiàng)目制的運(yùn)行效果及客觀影響，一些研究發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目制的積極功能，認(rèn)為項(xiàng)目制運(yùn)作提高了中央政府對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)能力[6]、對(duì)基層政府產(chǎn)生了一定的自主性激勵(lì)[7]、“提高了農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目制的積極性，既保障了農(nóng)民在基層治理中的主體性地位，也間接提升了基層政府的公信力”[8]。而另一些研究則揭示了項(xiàng)目制帶來(lái)的消極影響：如，黃宗智等對(duì)平晚縣推廣雙季稻項(xiàng)目進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制運(yùn)作導(dǎo)致了官商逐利、政權(quán)經(jīng)營(yíng)以及日益顯著的貧富懸殊[9];周雪光跟蹤了某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的修路工程后發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制在實(shí)際運(yùn)行中時(shí)常伴有強(qiáng)化政府部門(mén)間隔離和資源配置扭曲的傾向，為國(guó)家治理帶來(lái)了新的緊張關(guān)系和不確定性[10];李祖佩和鐘漲寶通過(guò)對(duì)F縣涉農(nóng)項(xiàng)目的考察后發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制與基層的分利秩序相互促進(jìn)，導(dǎo)致矛盾大量涌現(xiàn)[11];豆書(shū)龍等以Y省宋村項(xiàng)目制的運(yùn)作過(guò)程為例，指出由于協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制的不健全以及項(xiàng)目治理主體共同價(jià)值的缺失和動(dòng)態(tài)治理能力的欠缺，導(dǎo)致項(xiàng)目制在基層治理過(guò)程中呈現(xiàn)復(fù)合碎片化特征[12]。

現(xiàn)有研究既有宏觀機(jī)制分析又有微觀效果展示，為人們認(rèn)識(shí)項(xiàng)目制提供了大量有益洞見(jiàn)。然而，既有研究對(duì)項(xiàng)目制治理邏輯的分析側(cè)重于考察財(cái)政資金使用過(guò)程中的政府間關(guān)系，特別是央地關(guān)系，并以理論分析為主，而對(duì)項(xiàng)目制客觀效果的闡述則側(cè)重于通過(guò)微觀案例展示。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有研究從中觀層面對(duì)項(xiàng)目制治理問(wèn)題的理論分析尚不充分。本文將在中觀層面拋磚引玉，就項(xiàng)目制對(duì)中國(guó)基層治理問(wèn)題的特定影響進(jìn)行理論辨析。首先呈現(xiàn)項(xiàng)目制所導(dǎo)致的基層治理悖論，然后對(duì)基層治理悖論進(jìn)行理論辨析，討論產(chǎn)生基層治理悖論的原因，最后尋求破解悖論的制度方案。

一、項(xiàng)目制產(chǎn)生“三大基層治理悖論”

項(xiàng)目制對(duì)基層治理產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，一方面它有利于提升基層政府的公共物品提供效率，鞏固農(nóng)民主體地位，優(yōu)化基層政府職能，但另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供給效率，削弱了農(nóng)民主體地位，制約了基層政府職能優(yōu)化。一言以蔽之，項(xiàng)目制產(chǎn)生了公共物品提供悖論、農(nóng)民主體地位悖論和基層政府職能優(yōu)化悖論等“三大基層治理悖論”。

（一）公共物品提供悖論

項(xiàng)目制通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)充地方財(cái)力，從而提高基層的公共物品提供效率。首先，項(xiàng)目制的普遍實(shí)施、項(xiàng)目范圍的不斷擴(kuò)展，基本涵蓋了農(nóng)村公共服務(wù)的所有類(lèi)別，各個(gè)項(xiàng)目以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式為農(nóng)村提供大量公共物品。其次，自上而下的資源配置充分體現(xiàn)了中央和上級(jí)政府的權(quán)威，強(qiáng)化了上級(jí)政府的監(jiān)督，有利于落實(shí)中央的各項(xiàng)惠農(nóng)政策，減少資源浪費(fèi)，提高農(nóng)村公共物品供給的針對(duì)性。再次，項(xiàng)目實(shí)施要求地方配套資金，從而使項(xiàng)目資金可撬動(dòng)地方資金，進(jìn)而擴(kuò)大公共物品的供給規(guī)模。最后，項(xiàng)目的實(shí)施和建設(shè)過(guò)程既能誘導(dǎo)基層政府自身廣泛參與其中，也能因?yàn)榕涮踪Y金的客觀要求，激發(fā)基層政府積極動(dòng)員地方資源，從而有利于形成政府與社會(huì)合作提供地方公共物品的新格局。

然而，項(xiàng)目制又與公共物品供給效率相悖。首先，項(xiàng)目制強(qiáng)化了各部門(mén)的條線控制，弱化了基層政府的公共物品供給議程設(shè)置和財(cái)政資金支配能力。項(xiàng)目制是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而不是一般性轉(zhuǎn)移支付，資金來(lái)源于上級(jí)各部門(mén)，在條塊關(guān)系上強(qiáng)調(diào)條線控制。在這一過(guò)程中，基層政府既沒(méi)有項(xiàng)目設(shè)置的主動(dòng)權(quán)，也沒(méi)有直接的項(xiàng)目資金控制權(quán)。基層政府在項(xiàng)目制下事權(quán)和財(cái)權(quán)的同步弱化，使得鄉(xiāng)村組織在整個(gè)行政結(jié)構(gòu)體系中處于“懸浮”位置，成為單純的政策執(zhí)行者和落實(shí)者。然而，扎根于村莊社會(huì)中的鄉(xiāng)村組織往往最了解村莊現(xiàn)狀，對(duì)村莊內(nèi)的公共品需求有著清楚的認(rèn)識(shí)[13]。因此，基層政府決策權(quán)的弱化和缺失有悖于公共物品供給效率。其次，項(xiàng)目制的“申報(bào)—審批”程序虛化了公共物品需求表達(dá)機(jī)制。項(xiàng)目申報(bào)往往基于上級(jí)部門(mén)編制的《項(xiàng)目指南》，申報(bào)程序、立項(xiàng)條件、資助力度及實(shí)施規(guī)則通常在項(xiàng)目實(shí)施前就已確定。從立項(xiàng)、審批到項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中看，項(xiàng)目制因缺少?lài)?yán)格的群眾意見(jiàn)收集與反饋渠道，導(dǎo)致公共物品的需求表達(dá)機(jī)制缺乏。同時(shí)，各地方生產(chǎn)生活條件差異較大，地方性公共物品理應(yīng)具有一定的個(gè)性化特征，但由于缺乏需求表達(dá)機(jī)制從而造成了地方公共物品提供效率低下。最后，項(xiàng)目的覆蓋范圍有限，通過(guò)項(xiàng)目制提供的公共物品必然存在公共物品供給不足。雖然隨著項(xiàng)目制的不斷推進(jìn)、項(xiàng)目覆蓋范圍日益廣泛，基本涵蓋了文化教育衛(wèi)生、農(nóng)地水利基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但項(xiàng)目制畢竟是一種自上而下的資源配置形式，要根據(jù)地方差異而設(shè)立針對(duì)性的項(xiàng)目，這在技術(shù)、資金等方面還難以實(shí)現(xiàn)。因而，項(xiàng)目的設(shè)定無(wú)法充分體現(xiàn)不同地方的差異，項(xiàng)目制往往只能提供具有同質(zhì)性的公共物品，地方特色的公共物品供給仍然會(huì)由于地方財(cái)力不足等客觀原因而導(dǎo)致供給缺位。

（二）農(nóng)民主體地位悖論

2018年中央一號(hào)文件要求把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)基本原則。項(xiàng)目制在運(yùn)行實(shí)施中一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)民的主體地位：首先，國(guó)家近年來(lái)加大了支持“三農(nóng)”的力度，大量惠農(nóng)政策通過(guò)項(xiàng)目?jī)A斜的方式實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)多，一方面，農(nóng)民切實(shí)體會(huì)到“項(xiàng)目進(jìn)村”所帶來(lái)的獲得感、滿(mǎn)足感與幸福感，另一方面，項(xiàng)目制是國(guó)家尊農(nóng)、惠農(nóng)的政策表達(dá)方式。其次，項(xiàng)目制的條線控制機(jī)制一定程度上可以超越國(guó)家行政組織的科層體系約束，更高一級(jí)的政府可以通過(guò)相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目實(shí)施直接與農(nóng)民打交道，甚至與農(nóng)民一道制約鄉(xiāng)村干部的濫權(quán)行為，一定程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民意志與利益的尊重。最后，在項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)需要具備配套資金和其他先決條件，為了籌措配套資金的便捷性與合法性、項(xiàng)目實(shí)施的穩(wěn)健性，涉農(nóng)項(xiàng)目的申請(qǐng)者一般都會(huì)考慮農(nóng)民的利益與意志。

然而，項(xiàng)目制在實(shí)踐過(guò)程中卻一定程度上傷害了農(nóng)民的主體地位。首先，項(xiàng)目制連接政府和市場(chǎng)兩頭，尊重農(nóng)民主體地位的政治原則與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的剩余控制權(quán)原則有時(shí)難以兼容，從而在項(xiàng)目實(shí)施中傷害農(nóng)民的主體地位。雖然項(xiàng)目資金的下?lián)荏w現(xiàn)了惠農(nóng)支農(nóng)的政策意旨，但大量項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件是地方配套資金的支持。然而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不少配套資金本身并不來(lái)自于農(nóng)民，而是相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)或其他資本所有者。作為項(xiàng)目資本投入者的其他非農(nóng)主體，必然要求按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則確保獲得相應(yīng)的回報(bào)，從而具有一定的剩余控制權(quán)。與之相應(yīng)，由于農(nóng)民本身不是出資者，在項(xiàng)目實(shí)施中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，其利益與意愿也往往容易被忽略。其次，項(xiàng)目從發(fā)布到申報(bào)、審批及立項(xiàng)、實(shí)施與驗(yàn)收的整個(gè)過(guò)程中，即便項(xiàng)目與農(nóng)民利益息息相關(guān)，農(nóng)民的參與熱情也并不高。項(xiàng)目制的運(yùn)行常常表現(xiàn)為中央或上級(jí)各領(lǐng)域分管部門(mén)列出一定的項(xiàng)目清單，地方政府或基層政府以此為依據(jù)提出申請(qǐng)。一方面，項(xiàng)目清單主要體現(xiàn)的是上級(jí)各部門(mén)對(duì)財(cái)政資金使用方向的判斷及建立在系列項(xiàng)目之上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并不直接體現(xiàn)農(nóng)民的愿望和要求;另一方面，申報(bào)項(xiàng)目一般由地方政府及農(nóng)村精英主導(dǎo)，雖然也會(huì)考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，但農(nóng)民本身很大程度上既沒(méi)有渠道也沒(méi)有能力直接參與。最后，基于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策目標(biāo)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和其他農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目日益增加，農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他外來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體逐漸深入農(nóng)村與農(nóng)戶(hù)一道開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)村治理主體日益多元化。在多元化的治理主體中，由于農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較小，其影響力也相對(duì)較弱，一方面，無(wú)論國(guó)家層面還是社會(huì)各界，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望普遍寄托在農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體身上，普通農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量和地位被動(dòng)搖;另一方面，通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)村和各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目，各方資源日益向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，原生農(nóng)民的利益和愿望容易被忽略，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策中的話語(yǔ)權(quán)逐漸旁落。

（三）基層政府職能優(yōu)化悖論

稅費(fèi)改革后特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府從繁重的征糧、征稅等工作中解脫出來(lái)，為其向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變提供了制度條件。但稅費(fèi)改革也進(jìn)一步導(dǎo)致了基層政府財(cái)力困乏，服務(wù)不足。項(xiàng)目制通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式一定程度上緩解了基層政府的資金困難，推動(dòng)了基層政府職能優(yōu)化。首先，在項(xiàng)目制運(yùn)行過(guò)程中，上級(jí)政府各部門(mén)通過(guò)公布《項(xiàng)目指南》的方式明示了基層政府應(yīng)關(guān)心的具體事務(wù)，有利于基層政府更加深入地關(guān)切相關(guān)事務(wù)。立項(xiàng)后，上級(jí)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也有利于補(bǔ)充基層財(cái)力，提高基層政府的履職能力。其次，項(xiàng)目制的有效運(yùn)行離不開(kāi)基層政府的參與，包括立項(xiàng)之前的信息篩選和審核、項(xiàng)目申請(qǐng)者推薦、配套資金籌集，項(xiàng)目實(shí)施之中的檢查督辦、協(xié)助項(xiàng)目申請(qǐng)者執(zhí)行項(xiàng)目等，基層政府在參與項(xiàng)目實(shí)施中既開(kāi)闊了視野、打開(kāi)了思路，也在實(shí)踐中提高了服務(wù)能力。更為重要的是，由于項(xiàng)目制體現(xiàn)的是一種條線控制，基層政府的行政性權(quán)力運(yùn)用較少，由此反而能在一定程度上依靠項(xiàng)目的成功實(shí)施提高其影響力。因而，項(xiàng)目制的實(shí)施為基層政府從領(lǐng)導(dǎo)者、掌舵者轉(zhuǎn)向服務(wù)者提供壓力和動(dòng)力，進(jìn)而有利于優(yōu)化政府職能。最后，基層政府財(cái)力不足，治理手段少，項(xiàng)目制的實(shí)施能使基層政府通過(guò)影響進(jìn)村項(xiàng)目的立項(xiàng)與分配，增加新的治理手段，進(jìn)而增強(qiáng)其治理能力，優(yōu)化政府職能。

雖然項(xiàng)目制的實(shí)施有利于改變基層政府的行動(dòng)邏輯，促進(jìn)基層政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，但是，項(xiàng)目制又在一定程度上制約了基層政府職能的優(yōu)化。首先，項(xiàng)目并不具有普惠性質(zhì)，項(xiàng)目分布的不均衡引致基層項(xiàng)目之間競(jìng)爭(zhēng)加劇，從而導(dǎo)致基層政府行為異化。在基層政府本身缺乏足夠財(cái)力支持農(nóng)村發(fā)展的情形下，幫助下轄村莊獲得相應(yīng)的項(xiàng)目成為基層政府支持農(nóng)村發(fā)展最為關(guān)鍵的手段，這使得基層政府不僅為了申請(qǐng)到各類(lèi)項(xiàng)目而耗費(fèi)大量精力，而且導(dǎo)致其工作目標(biāo)偏離“服務(wù)型”政府的核心要求，制約了基層政府職能的優(yōu)化。其次，項(xiàng)目制的不斷滲透使基層政府陷入到找項(xiàng)目、抓項(xiàng)目的大量日常事務(wù)之中，缺乏整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)思維，忽視了當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，從而制約了基層政府服務(wù)能力的提升。項(xiàng)目通常分布在上級(jí)各部門(mén)，無(wú)論是項(xiàng)目的申請(qǐng)還是審批環(huán)節(jié)，各個(gè)項(xiàng)目之間都是相對(duì)獨(dú)立的，因而項(xiàng)目制具有“一事一議”的典型特征。基層政府雖然可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笊暾?qǐng)一個(gè)一個(gè)的具體項(xiàng)目，但一方面，項(xiàng)目本身并不由基層政府設(shè)定，當(dāng)?shù)匦枨笫欠衲芡ㄟ^(guò)項(xiàng)目下鄉(xiāng)得到滿(mǎn)足是不確定的;另一方面，在項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中，基層政府優(yōu)先考慮的是項(xiàng)目的可得性和立項(xiàng)的可能性，當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求有時(shí)甚至?xí)挥幸夂雎浴Ｔ俅危?xiàng)目的效率優(yōu)先原則不僅會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的馬太效應(yīng)，進(jìn)一步加劇發(fā)展的不平衡，而且一定程度上會(huì)扭曲基層政府的政績(jī)觀。上級(jí)各部門(mén)下發(fā)的項(xiàng)目除少數(shù)扶貧濟(jì)弱項(xiàng)目外，大部分項(xiàng)目都是秉承效率原則，充分考慮項(xiàng)目執(zhí)行的可行性條件和項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。一些經(jīng)濟(jì)條件具有一定優(yōu)勢(shì)的村莊，籌措配套資金能力較強(qiáng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的能力也較強(qiáng)，往往能在項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中獲勝。而一旦有了項(xiàng)目的支持，這些村莊往往又以更快的速度發(fā)展，從而進(jìn)一步拉開(kāi)與其他村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。而基層政府為了打造“政績(jī)亮點(diǎn)”，也傾向于扶持具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的村莊或少數(shù)受到較大關(guān)注的貧困村莊，甚至為了吸引項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)而刻意打造“形象工程”。最后，隨著項(xiàng)目制的深入推進(jìn)，基層農(nóng)村干部與群眾依靠項(xiàng)目謀發(fā)展的思想萌生，“等、靠、要”思想日益嚴(yán)重，基層活力削弱，降低了基層政府職能優(yōu)化的動(dòng)力和能力。

二、基層治理悖論產(chǎn)生的原因

公共物品提供悖論、農(nóng)民主體地位悖論、基層政府職能優(yōu)化悖論共存于項(xiàng)目制實(shí)施之中，“為了誰(shuí)，依靠誰(shuí)”是治理的根本問(wèn)題，農(nóng)民主體地位悖論在三大悖論中占主導(dǎo)和中心地位，公共物品提供悖論是直接表現(xiàn)，而基層政府職能優(yōu)化悖論則是間接影響。基層治理悖論的產(chǎn)生在于治理主體的成長(zhǎng)、治理方式的選擇無(wú)法在項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯中充分體現(xiàn)，具體原因有三，即科學(xué)決策與民主決策存在內(nèi)在張力、外源性發(fā)展導(dǎo)致利益不兼容以及職責(zé)同構(gòu)存在內(nèi)生條塊沖突。

（一）科學(xué)決策與民主決策的內(nèi)在張力

政府是公共利益的代表，相關(guān)公共決策不僅要符合自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，即具備科學(xué)依據(jù);還要體現(xiàn)人民的意志與愿望，即體現(xiàn)民主價(jià)值。科學(xué)決策要求盡可能掌握有效信息，并對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行有效處理。專(zhuān)家由于在各自領(lǐng)域掌握了豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，因而在科學(xué)決策過(guò)程中其意見(jiàn)不可或缺。然而，科學(xué)決策體現(xiàn)的是“技術(shù)理性”，在公共決策中還應(yīng)體現(xiàn)“價(jià)值理性”，即追求公平、正義與民主。因此，公共決策還必須是某種程度上的民主決策。科學(xué)決策與民主決策同為公共決策的本質(zhì)要求，具有一定的統(tǒng)一性。一方面，決策的科學(xué)性在本質(zhì)上有利于實(shí)現(xiàn)決策的民主價(jià)值，公共決策只有符合科學(xué)規(guī)律，才能最終實(shí)現(xiàn)公共利益，滿(mǎn)足人民的需求，實(shí)現(xiàn)人民的愿望，從而體現(xiàn)民主價(jià)值;另一方面，民主的決策程序是保障決策科學(xué)性的重要途徑，民主程序不僅有利于全面收集和整理決策的基礎(chǔ)信息，為決策的科學(xué)分析提供條件，也利于集中民智，為決策的科學(xué)判斷提供智慧。特別是在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，科學(xué)問(wèn)題與價(jià)值問(wèn)題的交織、知識(shí)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的不可知性，導(dǎo)致專(zhuān)家在技術(shù)性問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)也經(jīng)常受到質(zhì)疑[14]。因此，科學(xué)決策要求民主決策。然而，科學(xué)決策與民主決策又存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系：一方面，科學(xué)規(guī)律獨(dú)立于人們的情感、態(tài)度與利益之外，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于人們的認(rèn)識(shí)局限性和個(gè)體利益的制約，符合科學(xué)規(guī)律的候選方案未必能得到人們的認(rèn)同和支持;另一方面，在現(xiàn)代民主中，由于受到?jīng)Q策成本的制約，一般沒(méi)有條件實(shí)行全體一致規(guī)則，而通常運(yùn)用的是多數(shù)決策規(guī)則，使得尊重人民的意志與利益在決策中表現(xiàn)為尊重多數(shù)人的意志與利益，民主決策中仍然存在大量的談判、交換與妥協(xié)，其中關(guān)涉最多的是利益，而不是自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律。因此，一項(xiàng)得到多數(shù)人認(rèn)可和支持的候選方案未必是科學(xué)的、可行的。

項(xiàng)目制在實(shí)施過(guò)程中，為突出科學(xué)性則需強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目設(shè)置總體規(guī)劃的合理性和項(xiàng)目?jī)?nèi)容本身的合規(guī)律性，為突出民主性則需強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目申報(bào)的積極性與主動(dòng)性。科學(xué)決策與民主決策的內(nèi)在緊張關(guān)系導(dǎo)致了項(xiàng)目制的一系列基層治理悖論：首先，公共利益涉及面廣，不僅包括就業(yè)、社會(huì)保障等民生問(wèn)題，而且包括生態(tài)環(huán)境與各產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題，不僅不同政府部門(mén)所轄領(lǐng)域涉及的利益不同，而且即使是同一部門(mén)，也會(huì)有不同利益形態(tài)的具體問(wèn)題。通過(guò)項(xiàng)目制解決公共問(wèn)題雖然是一個(gè)有效的、針對(duì)性較強(qiáng)的治理手段，但在項(xiàng)目制運(yùn)行過(guò)程中，決策的科學(xué)性主要體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)置與審批環(huán)節(jié)，即便項(xiàng)目范圍廣泛、具體項(xiàng)目設(shè)置科學(xué)，由于“申報(bào)—審批”的反饋機(jī)制，實(shí)際上導(dǎo)致了項(xiàng)目的可得性和立項(xiàng)的可能性成為申報(bào)者的主要考慮因素，項(xiàng)目制運(yùn)行中民主決策機(jī)制圍繞具體項(xiàng)目利益展開(kāi)，獲準(zhǔn)立項(xiàng)及其先后順序與資助強(qiáng)度并不能與基層各類(lèi)問(wèn)題的輕重緩急完全相匹配，從而使提供的公共物品與實(shí)際需求不匹配，進(jìn)而產(chǎn)生公共物品提供悖論等基層治理悖論。其次，在項(xiàng)目制運(yùn)行中，基層政府面對(duì)上級(jí)政府時(shí)，是項(xiàng)目申請(qǐng)者、基層意見(jiàn)代表者，面對(duì)人民群眾時(shí)，又是制度執(zhí)行者和公共服務(wù)提供者。在科學(xué)決策中，基層政府需提供反映地方真實(shí)情況的有效信息，在民主決策中，基層政府需充分尊重民眾意見(jiàn)、利益與意愿。然而，基層政府并沒(méi)有項(xiàng)目設(shè)置與審批的權(quán)限，其接近民眾的優(yōu)勢(shì)并不能在項(xiàng)目制相關(guān)決策中充分體現(xiàn)。相反，基層政府因在項(xiàng)目制中具有獨(dú)立于上級(jí)政府和人民群眾的特定利益而易導(dǎo)致行為異化，從而產(chǎn)生基層政府職能優(yōu)化悖論和農(nóng)民主體地位悖論等基層治理悖論。最后，民眾意見(jiàn)的表達(dá)是分散的、碎片化的，民主決策仍需借助科學(xué)工具對(duì)信息進(jìn)行有效篩選和整合。在公共決策中，政府兼聽(tīng)則明，實(shí)際上扮演著一個(gè)仲裁者的角色，需要在不同利益之間進(jìn)行權(quán)衡。然而，民眾的利益也并不是一個(gè)整體，在局部甚至有多種形態(tài)的利益沖突。在項(xiàng)目制運(yùn)行中，對(duì)申請(qǐng)立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施影響較大的農(nóng)村精英、投資者、項(xiàng)目工程承包者天然具有更大的話語(yǔ)權(quán)，基層政府本身卻沒(méi)有足夠的仲裁能力，從而產(chǎn)生農(nóng)民主體地位悖論和基層政府職能優(yōu)化悖論等基層治理悖論。

（二）外源性發(fā)展的利益不兼容

外源性發(fā)展是一種較大程度上依靠外部技術(shù)、外部資源甚至外部市場(chǎng)的發(fā)展模式。外源性發(fā)展必然引入大量外部利益主體參與到本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，并分享本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，從而產(chǎn)生內(nèi)部利益與外部利益的兼容問(wèn)題。本地發(fā)展不僅要顧及當(dāng)前利益，而且要注重可持續(xù)發(fā)展，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而投資者等外來(lái)經(jīng)濟(jì)主體則側(cè)重于關(guān)注投資回報(bào)等即期利益，并不關(guān)心本地可持續(xù)發(fā)展和與之相關(guān)的長(zhǎng)期利益;本地居民生于斯長(zhǎng)于斯，既關(guān)心本地的經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)心本地的政治利益、社會(huì)利益，在本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中注重經(jīng)濟(jì)便捷性的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)環(huán)境宜居性，而外部投資者則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)便捷性要求。不僅外部經(jīng)濟(jì)主體和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)主體在利益立場(chǎng)上有典型差異，而且亦會(huì)因?qū)?jīng)濟(jì)成果的認(rèn)知及價(jià)值觀念的差異而產(chǎn)生利益分配上的爭(zhēng)議甚至糾紛。以項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展已成為農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的通行做法，然而，以項(xiàng)目謀發(fā)展本質(zhì)上仍是一種外源性發(fā)展。一方面，雖然有配套資金，但項(xiàng)目資金主體不是源于自身積累而是來(lái)自于上級(jí)政府部門(mén)劃撥;另一方面，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中雖有本地經(jīng)濟(jì)主體廣泛參與，但項(xiàng)目執(zhí)行一般需要借力外部經(jīng)濟(jì)主體的投資與承建，特別是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建成后產(chǎn)品也主要銷(xiāo)往外地。因而，項(xiàng)目制推動(dòng)的發(fā)展仍是一種依靠外部資源與力量的外源性發(fā)展。

外源性發(fā)展導(dǎo)致的利益不兼容產(chǎn)生了一系列基層治理悖論：首先，項(xiàng)目制是一種自上而下的資源配置。面向上級(jí)政府，基層政府是項(xiàng)目申請(qǐng)者、群眾意見(jiàn)代表者，上級(jí)政府的惠民政策以向下?lián)芨顿Y金的方式體現(xiàn)，然而，基層政府有相對(duì)獨(dú)立的利益，并不必然與群眾利益一致，通過(guò)基層政府貫徹政策意旨未必能真正普惠政策表達(dá)能力較弱的廣大農(nóng)民;面向人民群眾，基層政府則是制度執(zhí)行者和政策代表者，但實(shí)際上，基層政府在項(xiàng)目制中決策范圍有限，既不能自主設(shè)置項(xiàng)目，也不能改變資金使用去向，難以在項(xiàng)目運(yùn)作中體現(xiàn)農(nóng)民的意志與利益，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)民主體地位悖論、基層政府職能優(yōu)化悖論等基層治理悖論。其次，項(xiàng)目制在科層體制中引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅使項(xiàng)目申請(qǐng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，而且項(xiàng)目本身也要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核與評(píng)估，使得項(xiàng)目運(yùn)作具有典型的效率導(dǎo)向，在項(xiàng)目設(shè)置與立項(xiàng)及運(yùn)作過(guò)程中注重項(xiàng)目績(jī)效。基于這一特征，公共物品通常會(huì)優(yōu)先供給到那些人口密度大、使用頻率高的地方，一些人口稀少的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的利益與訴求往往得不到滿(mǎn)足與回應(yīng)，公共物品可及性差（如偏遠(yuǎn)地區(qū)公共衛(wèi)生、公共娛樂(lè)設(shè)施過(guò)少），從而產(chǎn)生公共物品提供悖論。再次，在項(xiàng)目實(shí)施中，不僅項(xiàng)目主體資金來(lái)源于上級(jí)政府，而且項(xiàng)目配套資金也往往來(lái)自于農(nóng)業(yè)企業(yè)等外部市場(chǎng)主體，項(xiàng)目承建與運(yùn)營(yíng)亦經(jīng)常仰仗外部市場(chǎng)主體，為更好地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，往往依據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)濟(jì)原則分配項(xiàng)目產(chǎn)生的利益及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與成本。農(nóng)民雖然是眾多涉農(nóng)項(xiàng)目的受惠者，但由于貢獻(xiàn)的資源與要素相對(duì)較少，在項(xiàng)目運(yùn)作中影響力甚微。因此，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)中往往貫徹的是投資者等外部市場(chǎng)主體的意志，農(nóng)民的意愿與訴求易被忽略，從而產(chǎn)生農(nóng)民主體地位悖論。最后，基于土地整治、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)及土地流轉(zhuǎn)等項(xiàng)目，農(nóng)民雖然能從中獲得土地流轉(zhuǎn)收益和就業(yè)機(jī)會(huì)，但項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)依賴(lài)農(nóng)業(yè)企業(yè)等外部經(jīng)濟(jì)主體成長(zhǎng)與利益實(shí)現(xiàn)，基層政府基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政績(jī)沖動(dòng)，為推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目，往往袒護(hù)外部經(jīng)濟(jì)主體，產(chǎn)生強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)象，從而產(chǎn)生農(nóng)民主體地位悖論、基層政府職能優(yōu)化悖論等基層治理悖論。

（三）職責(zé)同構(gòu)的內(nèi)生條塊沖突

所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”[15]。在這種制度關(guān)系下，中央政府和地方政府的宏觀調(diào)控職能和微觀管理職能重疊，職責(zé)沒(méi)有在兩者之間進(jìn)行必要的分解，由此產(chǎn)生了條塊沖突。一方面，對(duì)于一項(xiàng)政策的實(shí)施，上級(jí)政府通常制定決策，發(fā)揮著“條條”的控制和監(jiān)督作用，而下級(jí)政府則通過(guò)“塊塊”合作執(zhí)行的方式完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，掌握著執(zhí)行權(quán)并且對(duì)執(zhí)行的結(jié)果負(fù)主要責(zé)任。這種職責(zé)同構(gòu)模式造成了政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，使得“條條”與“塊塊”之間的職能既交叉又分割，從而影響了政策的有效實(shí)施。另一方面，中央對(duì)地方的條線控制，實(shí)際上形成了一種權(quán)威主導(dǎo)邏輯，使得下級(jí)政府的行動(dòng)受制于上級(jí)，從而限制了地方政府能力的發(fā)揮。一旦上級(jí)的政策發(fā)生變動(dòng)，在職責(zé)同構(gòu)的內(nèi)生條塊關(guān)系下，政策指令層層下壓，最終將由基層政府和群眾承擔(dān)政策變動(dòng)帶來(lái)的損失。概而言之，在職責(zé)同構(gòu)體制下，上級(jí)政府部門(mén)試圖通過(guò)下級(jí)對(duì)應(yīng)（或?qū)冢┎块T(mén)貫徹政策意旨，而下級(jí)職能部門(mén)不僅受到本級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，需要貫徹本級(jí)政府的意志，而且部門(mén)政策的執(zhí)行也很大程度上依賴(lài)于本級(jí)政府統(tǒng)籌調(diào)度資源，從而產(chǎn)生垂直職能部門(mén)與地方政府之間的控制權(quán)爭(zhēng)斗，即“條塊沖突”。

項(xiàng)目制在一定程度上加劇了“條塊沖突”：一方面，職能部門(mén)利用其資源控制權(quán)試圖超越科層約束，通過(guò)市場(chǎng)與準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制貫徹其意志;另一方面，下級(jí)政府在項(xiàng)目申領(lǐng)、項(xiàng)目運(yùn)作和相應(yīng)的資源動(dòng)員過(guò)程中則會(huì)更加能動(dòng)性地采取應(yīng)對(duì)策略，盡可能在項(xiàng)目中體現(xiàn)本地意志與利益。可以說(shuō)，項(xiàng)目制使“條塊沖突”超出了行政體系，使與項(xiàng)目相關(guān)的市場(chǎng)主體、社會(huì)力量被動(dòng)卷入到了“條塊沖突”之中。“條塊沖突”造成了一系列的基層治理悖論。首先，項(xiàng)目制是一種“自上而下”資源配置，在程序設(shè)計(jì)上是通過(guò)一種短、平、快的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意圖，將政策和資源落到實(shí)處，遵循條線控制邏輯。一方面，項(xiàng)目的分配方式是上級(jí)部門(mén)以招標(biāo)的形式發(fā)布項(xiàng)目指南書(shū)，再由下級(jí)政府代表地方或基層投標(biāo)方的意向，向上申請(qǐng)項(xiàng)目;另一方面，“項(xiàng)目進(jìn)村”不僅需要經(jīng)歷立項(xiàng)、申請(qǐng)、審核、分配、批復(fù)、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收、評(píng)估及獎(jiǎng)罰等一整套理性的復(fù)雜程序和技術(shù)系統(tǒng)，同時(shí)還規(guī)定了各行為主體間的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利[16]。基層政府為獲得相應(yīng)的發(fā)展資源，往往不惜偏離公共服務(wù)的核心職能，工作重點(diǎn)有意無(wú)意地偏向到項(xiàng)目申請(qǐng)和項(xiàng)目迎檢上來(lái)，從而產(chǎn)生基層政府職能優(yōu)化悖論。其次，在維護(hù)公共利益上，基層政府與上級(jí)部門(mén)本質(zhì)上應(yīng)是一致的，但在“條塊沖突”中，上級(jí)部門(mén)與基層政府進(jìn)行“控制與反控制”博弈，農(nóng)民的利益、意見(jiàn)與態(tài)度反而成為了一種博弈手段，上級(jí)部門(mén)以確保資源用在實(shí)處、維護(hù)人民利益為名加強(qiáng)對(duì)基層政府的控制，基層政府則以農(nóng)民的利益與意愿為名，要求靈活運(yùn)用資源與資金。由于農(nóng)民的利益不再是目的而變成了手段，雙方在博弈中的策略性行為有可能違背農(nóng)民的真實(shí)意愿與利益，從而產(chǎn)生公共物品提供悖論和農(nóng)民主體地位悖論。最后，為緩解“條塊沖突”，項(xiàng)目制中引入了市場(chǎng)與準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，旨在運(yùn)用大量技術(shù)手段處理?xiàng)l塊關(guān)系。但上級(jí)職能部門(mén)僅依靠純業(yè)務(wù)技術(shù)的方式將無(wú)法與農(nóng)民進(jìn)行有效溝通，而基層政府更接近群眾、整合民意的優(yōu)勢(shì)也因?qū)徍嗽u(píng)估的技術(shù)性、規(guī)范性嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)而不便于充分發(fā)揮，從而產(chǎn)生農(nóng)民主體地位悖論和基層政府職能優(yōu)化悖論。

三、基層治理悖論的破解

（一）優(yōu)化項(xiàng)目決策程序，提高財(cái)政資金撥付的精準(zhǔn)性

項(xiàng)目制自上而下的資源輸入方式及與之相對(duì)應(yīng)的自上而下的決策機(jī)制，使基層組織的民主決策機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，項(xiàng)目相關(guān)決策既無(wú)基層組織直接參與，也沒(méi)有專(zhuān)屬農(nóng)民的意見(jiàn)表達(dá)渠道，從而極易造成項(xiàng)目供給與農(nóng)民需求錯(cuò)位，產(chǎn)生一系列基層治理悖論。優(yōu)化項(xiàng)目的決策程序，提高財(cái)政資金撥付的精準(zhǔn)性，就是要改變項(xiàng)目制以部門(mén)為主導(dǎo)的“單向度”運(yùn)作邏輯，既要保證農(nóng)民需求得到有效表達(dá)，同時(shí)也要發(fā)揮基層政府的作用，使公共物品的供給更有效率，讓財(cái)政資金精準(zhǔn)使用。一方面，在項(xiàng)目決策過(guò)程中，應(yīng)更加重視基層意見(jiàn)與態(tài)度，建立暢通的農(nóng)民意見(jiàn)表達(dá)渠道;另一方面，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)對(duì)資金使用進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管。

項(xiàng)目制標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)范無(wú)法甄別數(shù)億分散農(nóng)戶(hù)動(dòng)態(tài)的、差異化的需求，政府無(wú)法獲得農(nóng)民的需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)等信息，導(dǎo)致項(xiàng)目制所要求的技術(shù)化和規(guī)范化治理邏輯在實(shí)踐中失效，產(chǎn)生基層治理悖論。因此，破解基層治理悖論，必須對(duì)項(xiàng)目的決策程序進(jìn)行優(yōu)化，提高項(xiàng)目“發(fā)包”的準(zhǔn)確度及合理性，盡可能地契合農(nóng)民的實(shí)際需要，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)性。一方面，要建立起自下而上的農(nóng)民意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制;另一方面，要進(jìn)一步完善農(nóng)村公共需求整合機(jī)制，從而既尊重農(nóng)民的利益、意志與態(tài)度，又發(fā)揮專(zhuān)家和智庫(kù)的作用，使項(xiàng)目制充分體現(xiàn)供求兩端的民主決策與科學(xué)決策的有機(jī)結(jié)合。具體而言，可在不改變項(xiàng)目制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基本屬性的基礎(chǔ)上，允許基層政府甚至農(nóng)民集體等市場(chǎng)主體自主設(shè)置項(xiàng)目，在項(xiàng)目清單及項(xiàng)目指南形成過(guò)程中引入更多的民主決策機(jī)制，而在項(xiàng)目承建運(yùn)營(yíng)、考核與評(píng)估中引入更多的科學(xué)決策機(jī)制。一方面，有效地將農(nóng)民的意見(jiàn)納入到項(xiàng)目決策程序中，克服項(xiàng)目制“申報(bào)—審批”程序抑制農(nóng)民需求表達(dá)的缺陷，調(diào)動(dòng)基層政府向下了解農(nóng)民意愿、向上反映農(nóng)民需求的積極性，促使基層政府發(fā)揮其橋梁作用，改變其“懸浮”的現(xiàn)狀，從而使項(xiàng)目制下各項(xiàng)目更多地反映基層利益、意見(jiàn)與態(tài)度，提高其瞄準(zhǔn)精度，切合現(xiàn)實(shí)需求;另一方面，在項(xiàng)目實(shí)施中強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，提高資金的使用效率。

（二）完善農(nóng)村集體決策機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民主體作用

項(xiàng)目進(jìn)村本質(zhì)上仍是一種外部資源輸入過(guò)程，產(chǎn)生了農(nóng)民主體地位悖論等基層治理悖論。項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中不僅應(yīng)充分聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)、維護(hù)農(nóng)民利益，而且要防止農(nóng)民產(chǎn)生“等、靠、要”思想。破解農(nóng)民主體地位悖論等基層治理悖論的核心在于激發(fā)農(nóng)村內(nèi)源性發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，使外部資源的利用能促進(jìn)農(nóng)民積極性與主動(dòng)性的發(fā)揮。由于項(xiàng)目建設(shè)往往同時(shí)涉及到眾多農(nóng)戶(hù)的利益，因此項(xiàng)目制在實(shí)施中，農(nóng)民主體地位的發(fā)揮最為關(guān)鍵的是要完善農(nóng)村集體決策機(jī)制。首先，擴(kuò)大農(nóng)民集體決策范圍。由于不少地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空洞化，農(nóng)民集體決策缺乏實(shí)踐支撐，集體決策往往局限于民主選舉，集體決策內(nèi)容貧乏。當(dāng)前，應(yīng)以國(guó)家資源下鄉(xiāng)為契機(jī)，開(kāi)啟村莊規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)等議題，把農(nóng)民的關(guān)切點(diǎn)從局限于村莊的短期利益逐漸延展到著眼于全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，進(jìn)而不斷擴(kuò)大農(nóng)民集體決策范圍。其次，開(kāi)拓農(nóng)民集體決策的組織渠道。當(dāng)前，農(nóng)民集體決策往往以村民自治組織為載體，組織渠道較為單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)民自我組織、自我管理的需要，應(yīng)支持和鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)建新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，如專(zhuān)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)性組織及文化娛樂(lè)等興趣性組織，讓農(nóng)民在不同組織中獲得集體歸屬感，群策群力發(fā)揮聰明才智。再次，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中引入法人治理機(jī)制。不僅讓集體經(jīng)濟(jì)組織具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，而且有獨(dú)立的民事經(jīng)營(yíng)權(quán)利，通過(guò)多種形式的政策扶持提高其經(jīng)營(yíng)能力，使其逐漸成長(zhǎng)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立市場(chǎng)主體。最后，進(jìn)一步完善農(nóng)民意見(jiàn)與建議的反饋回應(yīng)機(jī)制。例如設(shè)立群眾接待站，定期向村集體和有相關(guān)訴求的農(nóng)民本人反饋相關(guān)處理意見(jiàn)等。

隨著集體決策機(jī)制的完善，項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)將逐漸由農(nóng)民掌握，外源性發(fā)展演變成內(nèi)源性發(fā)展，相應(yīng)的利益不兼容問(wèn)題也將得到根本解決，項(xiàng)目制的基層治理悖論亦將由此破解。首先，集體決策范圍延展到村莊規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)，有利于讓農(nóng)民更加深刻地體會(huì)到公共事務(wù)與個(gè)人利益的關(guān)系，摒棄“等、靠、要”思想，激發(fā)農(nóng)民組織申請(qǐng)甚至參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。其次，鼓勵(lì)農(nóng)民自我組織，拓寬農(nóng)民集體決策組織渠道，不僅可以讓鄉(xiāng)賢、農(nóng)村能人與富人有更多的組織平臺(tái)發(fā)揮影響力，直接改善鄉(xiāng)村治理，而且有利于農(nóng)村基層適應(yīng)項(xiàng)目來(lái)自不同政府部門(mén)的特點(diǎn)，更高效地集中民意和匯聚民智，如農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織有效溝通，文體項(xiàng)目可以與相關(guān)興趣性組織有效溝通等。再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成長(zhǎng)及適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力的提升，不僅有利于克服農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的弊端，激發(fā)農(nóng)民通過(guò)土地入股、勞動(dòng)合作等多種方式開(kāi)展合作經(jīng)濟(jì)，引發(fā)土地整治、小型水利工程等項(xiàng)目需求，而且使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸具有承接、承建與運(yùn)營(yíng)大量涉農(nóng)項(xiàng)目的能力。最后，農(nóng)民意見(jiàn)與建議反饋回應(yīng)機(jī)制不僅有利于促進(jìn)政府與農(nóng)民之間互信，更為重要的是有利于防止集體決策侵犯婦女、入贅者等少數(shù)派的公民權(quán)利，提高農(nóng)民約束村莊代理人的能力，防止其濫權(quán)行為。概而言之，完善農(nóng)村集體決策機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，不僅有利于改善鄉(xiāng)村治理，而且能激發(fā)農(nóng)村內(nèi)源性發(fā)展，使項(xiàng)目制實(shí)施中更加充分地動(dòng)員和利用本地資源，減少因外部市場(chǎng)主體的加入而誘發(fā)的利益紛爭(zhēng)問(wèn)題，基層政府亦能專(zhuān)注于相應(yīng)的公共服務(wù)職能，從而破解一系列基層治理悖論。

（三）提升基層政府的項(xiàng)目整合能力，完善項(xiàng)目評(píng)估方法

在基層治理實(shí)踐中，農(nóng)村的許多公共事務(wù)都是相互聯(lián)系的。例如，農(nóng)村土地整治與農(nóng)田水利工程建設(shè)、農(nóng)村污染治理與農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目之間都高度相關(guān)。而當(dāng)前項(xiàng)目制僅就單一項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)管理和過(guò)程控制，單項(xiàng)的績(jī)效考核評(píng)估與地方事務(wù)的綜合性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效的整體性之間存在矛盾和沖突。就項(xiàng)目發(fā)包方的上級(jí)職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，各個(gè)項(xiàng)目都有對(duì)應(yīng)的目標(biāo)與要求，項(xiàng)目的考核與評(píng)估也與其目標(biāo)與要求相一致。而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中，各項(xiàng)事務(wù)縱橫交錯(cuò)，單個(gè)的項(xiàng)目實(shí)施只是達(dá)成目標(biāo)的必要手段之一，單一項(xiàng)目若不能適應(yīng)整體性、綜合性的發(fā)展規(guī)劃，則難以產(chǎn)生實(shí)際效果及滿(mǎn)足實(shí)際需求。因而，獨(dú)立分割的項(xiàng)目實(shí)施不僅無(wú)法充分體現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)之間的相互聯(lián)系及事情的輕重緩急，而且影響資金使用效率（如單個(gè)項(xiàng)目因缺少量資金而延期甚至爛尾，個(gè)別項(xiàng)目少量結(jié)余資金無(wú)法有效使用），從而產(chǎn)生公共物品提供悖論等一系列基層治理悖論。

在項(xiàng)目制實(shí)施中，賦予基層政府一定的項(xiàng)目整合權(quán)力，提升基層政府的項(xiàng)目整合能力，將相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目進(jìn)行整合建設(shè)，可以發(fā)揮出各項(xiàng)目間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提升項(xiàng)目績(jī)效和項(xiàng)目資金的使用效率，從而破解一系列基層治理悖論。首先，在項(xiàng)目“申報(bào)—審批”各環(huán)節(jié)，既容許項(xiàng)目申報(bào)者“一題多報(bào)”，根據(jù)實(shí)際需要向多個(gè)職能部門(mén)申領(lǐng)資金，又打通部門(mén)信息通道，實(shí)行跨部門(mén)聯(lián)合審核。這樣，基層政府既有動(dòng)力對(duì)分散在各職能部門(mén)的項(xiàng)目進(jìn)行有效整合，又提高了其戰(zhàn)略規(guī)劃能力，有利于其聽(tīng)取民眾意見(jiàn)、整合公共物品需求，提高公共服務(wù)水平，進(jìn)而推進(jìn)基層政府職能優(yōu)化。其次，允許基層政府進(jìn)行項(xiàng)目整合并非放任基層政府對(duì)相關(guān)項(xiàng)目及配套資金進(jìn)行隨意安排和調(diào)配。出于限制基層政府行為隨意性的目的，項(xiàng)目“發(fā)包”各部門(mén)還需完善項(xiàng)目評(píng)估方法，對(duì)項(xiàng)目的整合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格把控，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目整合方式的評(píng)估，上級(jí)職能部門(mén)及相關(guān)監(jiān)管部門(mén)不僅要對(duì)下?lián)苜Y金總量進(jìn)行科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)格控制，而且要引入審慎監(jiān)管理念，對(duì)項(xiàng)目資金使用的合目的性進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估與審查，真正使項(xiàng)目資金惠之于民。最后，構(gòu)建起多維度的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)與體系，擺脫單一項(xiàng)目評(píng)估的技術(shù)局限，把項(xiàng)目評(píng)估與本地治理水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極聽(tīng)取社會(huì)和群眾的反饋意見(jiàn)，在對(duì)短期單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行考察的同時(shí)，也注重整體和中長(zhǎng)期業(yè)績(jī)考察，從而抑制“造項(xiàng)目套取資金”、消除“形象工程制造虛假政績(jī)”，進(jìn)一步促使基層政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，使項(xiàng)目發(fā)揮出更大的效益。

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