湘西州吉首市承接產業轉移對策研究

楊花英

摘要：? 2018年11月10日，國家發改委正式印發《湘南湘西承接產業轉移示范區總體方案》，要求把示范區建成中西部承接產業轉移“領頭雁”、內陸地區開放合作示范區、國家重要先進制造業基地、支撐中部地區崛起的重要增長極。并要求2025年示范區基本建成，到2035年，示范區全面建成。針對湘西州吉首市承接產業轉移情況，分析承接產業中存在的問題，根據可持續發展的要求，進一步做好吉首市承接產業轉移工作，要加大政策支持，保障用工需求;著力強鏈補鏈，增強園區新動能;堅持規劃引領，實現區域共贏;推行“反梯度”戰略，實現跨越發展;著力優化營商環境，打造引資洼地;承接綠色產業，推動高質量發展。

關鍵詞：吉首市;產業轉移;示范區建設;財稅政策

中圖分類號：F2? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）06-0103-08

一、研究背景及目的

產業轉移作為一種重要的經濟活動，深刻地影響著全球經濟發展格局。第二次世界大戰后，國際產業經歷了三次轉移，分別成就了日本經濟崛起;成就了亞洲“四小龍”經濟奇跡;奠定了中國作為世界制造大國的地位。 2008年第四次產業轉出地主要是部分發達國家和中國沿海發達地區;產業承接地傾向于中國中西部地區、東盟地區以及其他發展中國家。 新一輪產業轉移是中西部實現飛躍發展的新機遇。目前，國際生產要素流動和產業轉移不斷增速，特別是我國東部沿海地區受諸多因素的影響，導致一部分產業向中西部地區加速轉移。黨和國家十分重視中西部地區的發展，2018年11月10日，國家發改委正式印發《湘南湘西承接產業轉移示范區總體方案》，要求把示范區建成中西部承接產業轉移“領頭雁”、內陸地區開放合作示范區、國家重要先進制造業基地、支撐中部地區崛起的重要增長極，并要求2025年，示范區基本建成，到2035年，示范區全面建成。湘南湘西承接產業轉移示范區的獲批，有利于放大湖南“一帶一部”優勢，推動全省從更大范圍謀劃和擴大對外開放，實現從內陸省份向開放強省轉變，同時，也為湘西地區推進脫貧攻堅進程，加快實現“兩個率先”目標提供了難得機遇，增添了新的動力。在五位一體的總體布局下，如何承接產業？承接什么產業？承接過來的這些產業究竟如何發展，怎樣利用各種資源和優勢使得湘西州吉首市在今后能更好更多地承接產業轉移，是本文研究的重點。

二、 湘西州吉首市承接產業轉移的現狀

自2018年11月10日國家發改委正式印發《湘南湘西承接產業轉移示范區總體方案》以來，吉首市積極主動對照《湘南湘西承接產業轉移示范區總體方案》和省委、省政府工作要求，按照州委、州政府的統一戰略部署，不斷加強園區基礎設施建設，著力改善投資環境、改進服務水平，進一步擴大對外開放，積極參與區域經濟合作，形成了示范區建設的濃厚氛圍。

（一）壓實各級責任，明確部門分工

1. 明確工作思路

吉首嚴格按照州委產業“四區暨重點項目建設”座談會、州政府33次常務會議工作部署，高度重視承接產業轉移工作。積極組織傳達學習和部署承接產業轉移示范區建設相關精神，多次召開市委常委會、政府常務會、市長辦公會，專題研究規劃、招商、資金、土地、廠房等承接產業轉移相關工作。領導小組召開承接產業轉移專題會議成為常態，切實做到重大事項及時研究，重大問題及時解決。開展“產業項目突破年”活動，進一步完善《吉首市承接產業轉移示范區建設實施方案》，制定出臺《關于大力優化營商環境的實施意見》等文件，明確工作指導思想、原則要求、重點領域、重點任務和保障措施，提出把吉首市建成中西部地區承接產業轉移新高地的總目標。

2.完善工作機制

繼續實行“一個項目、一名領導、一套班子、一個方案、一抓到底”的工作機制，不斷完善領導包抓、專班推進、問題跟蹤、銷號解決的工作模式。將承接產業轉移工作責任細化到26個職能部門，建立部門聯席會議制度，加強對承接產業轉移工作的規劃、管理、政策支持、工作配合等方面的協調，形成了“統一政策、統一規劃、統一招商、統一協調”的承接產業轉移工作運行機制。

（二）完善產業布局，夯實承載平臺

1. 突出承接重點

吉首市依托區位交通、產業基礎和生態資源等優勢，圍繞新能源新材料、裝備制造、生物醫藥、裝配式建筑、農產品加工、輕工紡織、生態文化旅游、醫養康健八個領域，加大重點產業項目包裝策劃、可行性論證、規劃選址等前期準備工作，加快現代建筑智能制造產業園、武陵江山蒸壓加氣混凝土砌塊、卷煙材料易地技改等27個重點項目申報。此外，吉首市還積極搶抓新一輪沿海產業轉移契機，大力承接電子信息、美麗健康、大數據、醫療器械、現代功能性食品等生命健康產業轉移，加快發展加工貿易產業。

2.優化規劃布局

吉首市積極打造高鐵新城和吉首經開區承接產業轉移主戰場，堅持產業入園區發展的總基調，以構建完善的產業鏈作為承接工作重點，啟動吉首經開區調區擴容，認真編制承接產業轉移規劃。加快打造以承接住宅產業化配套為主的東方紅產業園，以承接輕工紡織產業為主的創新創業園，以承接煙葉加工配套、現代建筑智能制造產業為主的馬鞍產業園，以承接垃圾焚燒發電等新能源、碳酸鈣精深加工等新材料產業為主的河溪新材料產業園，以及生物醫藥、信息科技、商貿物流、教育衛生和總部經濟、眾創空間等產業為主的高鐵新城三大產業組團。

3. 加快園區建設

加大吉首經開區“百億園區”建設，打造高鐵新城經濟核心增長點。目前，已建成金坪路、金星路、文心路、建新路共13公里高鐵新城“三橫一縱”路網，正加快推進高鐵新城“三橫一縱”路網項目的綠化、亮化、水、電等基礎設施建設，2019年6月底全面完成建設并交付使用;啟動吉首東站站前廣場三通一平、吉懷高速高鐵新城互通、富強路、站前路、金坪路延伸線等8個基礎設施建設的前期立項、規劃、施工準備工作。加快推進鶴盛原煙、金海鋼構、東方紅住宅產業園三期等項目建設，已建成標準化廠房22.8萬平方米，在建10萬平方米。2019年一季度，園區實現技工貿總收入5.63億元，同比增長6.8%;共簽訂承接產業轉移項目合同8個，投資總額60余億元，同比增長57.1%， 目前已有3家簽約企業落地進場。

（三）狠抓產業招商，推進項目落地

1.加大宣傳推介

為加強承接產業轉移基礎工作，吉首市不斷加大對外宣傳推介力度。由市主要領導帶隊，先后赴北京、上海、廣州、深圳、蘇州、合肥等地密集對接有產業轉移需求的企業。港洽周前，為加快項目洽談、合作步伐，州委常委、市委書記劉珍瑜、市人民政府市長李詩興親自帶隊，率吉首經開區、市商務局等單位負責人組成招商隊伍，多次赴粵港澳大灣區、京津冀地區、長三角地區上門招商，洽談合作。2019年4月16日，吉首市參加“湖南—粵港澳大灣區投資貿易洽談周，共簽約項目23個，總投資332.4億元，其中新型工業、承接產業轉移類項目7個。

2.加強對接落地

加大對有合作意向的企業對接，積極邀請對方來吉首實地考察，做到在態度上誠懇、在行動上積極、在服務上熱情、在程序上規范。市委、市政府主要領導牽頭，國土、規劃、商務、發改、房產、吉首經開區、華泰公司、保居投等部門和平臺公司明確招商工作專門負責人，陪同來吉首對接的企業逐一實地踏勘、逐一對接溝通、逐一敲定協議、逐一調度供地，確保項目落地。2018 年全市實現招商引資到位資金73.2億元，同比增長28.42%，成功創建全省發展開放型經濟優秀縣市區。2019年繼續加強已落地招商項目建設與服務，一季度42個已落地項目完成到位資金22億元，同比增長20.3%。

3. 保障要素供應

積極做好企業引導與服務，制定《吉首市產業強市三年行動計劃》，用好市級領導聯系企業、產業發展扶持資金、吉首經開區“助保貸”等扶持措施，召開政企銀三方對接會，全力保障重點產業資金需求。積極赴省國開行、財富證券等金融機構，爭取到1.1億元吉首經開區標準廠房專項貸款、5.2億元華泰公司債券等資金支持。組建大征拆工作專班，加快閑置土地核查回收，加強空閑小地塊清理。積極推進土地整治項目，規范國有土地出讓，加大土地執法力度，有力保障產業項目用地需求。采用長期租賃、先租后讓、租讓結合等多種方式，加大標準化廠房供應，確保產業轉移企業快速入駐。2019年以來，按照市場需求，適度進行土地掛牌出讓，有力保障了承接轉移的產業發展要素需求。

（四）加強政務服務，優化發展環境

1. 加大放管服改革力度

全面建立并動態完善“三清單一目錄”，清理本級權力清單內政務服務事項3371項，下放與群眾密切相關的權力事項161項，確保便民服務“就近辦”。建立完善“五全五辦五公開”目標任務清單，公布525項“最多跑一次”政務服務清單，加大“一窗受理”和“全程幫代辦”力度，實現行政權利事項網上填報發布率100%、公共服務事項填報發布率100%、網上申請事項可辦率78.49%。成功啟用政務服務中心第二辦稅大廳，實現“三集中、三到位”。

2.全面優化營商環境

吉首市對優化營商環境進行全面部署。堅持問題導向，聚焦堵點難點，突出補短板、強弱項，全力推進優化營商環境“9到位”，即要把專項整治“一枚章”落實到位，把項目審批“一張圖”落實到位，把政務服務“一次辦”深化推進到位，把收費項目公示“一清單”落實到位，把政企交流“一平臺”作用發揮到位，把信息共享“一張網”構建到位，把結對幫扶“一機制”服務督辦到位，把下沉基層“一條線”落實到位，把宣傳監督“一體化”推進到位，全力推進全市營商環境風調雨順、發展環境風清氣正，努力把吉首打造成為武陵山片區政策洼地、投資寶地、服務高地。

3. 大力優化項目服務

吉首市成立優化服務環境工作領導小組，建立“優化環境·同舟共吉”政務服務微信群，為企業提供點對點、面對面的溝通交流、處置反饋渠道。用好吉首經開區“二號公章”、創新創業園和總部經濟等政策，完善項目備案機制，制定企業投資項目并聯審批流程圖，大力調整簡化審批事項、壓縮審批時限、落實并聯審批、調整辦理模式等，優化招商項目落地流程。完善支持非公經濟發展舉措，推動民營企業做大做強做優。加強自主政策創新，全力營造低稅費成本、低融資成本、低要素成本、低物流成本的“四低”招商環境，為項目快落地、快投產提供堅強支撐。

4.加強社會環境治理

加大誠信體系建設，嚴格兌現政策承諾，進一步完善誠信典型“紅名單”和嚴重失信主體“黑名單”。堅持依法行政，規范涉企辦案，嚴格規范涉企收費、中介服務等行為，全力打造公平正義的法制環境。加強社會治安環境治理，深入開展“掃黑除惡專項斗爭”，大力建設平安吉首，努力營造企業安心、舒心、放心的投資環境。

三、湘西州吉首市承接產業轉移的瓶頸

吉首市承接產業轉移，無論從國際國內還是湖南區域，都面臨激烈的競爭，就其內部而言，也還有不少政策體制機制方面的問題需要理順。

（一）產業轉移承接用工難、留人難

一是企業招工難。中國人口紅利消失，導致人力資本不足，企業招工難，招到符合企業需求的工人更難。招工難導致企業開工不足，設備閑置;有的企業有訂單卻不敢多接;有的企業因用工因素放慢了建設進度或壓縮了投資規模。二是企業留人難。部分進園企業都是大量招用當地的農村轉移勞動力，流動性大。工業園區專業化、年輕化、技能型、創業型的勞動力十分緊缺。

（二） 工業運行疲軟，承接基礎不牢

吉首市工業基礎差，工業發展壓力大，市屬工業運行較疲軟，2018年，按季度來計算，四個季度市屬規模以上累計工業增加值均下降20多個百分點，經濟增長主要靠湘西經開區及州直企業支撐，主要原因：一是龍頭企業產值下降嚴重。湘泉藥業、東方紅住宅以及宗南重工等支柱企業生產下滑嚴重。二是企業生產要素難以保障。除用工瓶頸以外，缺土地、缺資金一直是制約吉首市企業發展的瓶頸，市屬企業發展信心不足。三是支撐行業的體系不完善。工業發展產業和產品相對單一，對承接產業轉移缺乏多極有力支撐點。四是市屬工業企業市場競爭力弱。工業規模普遍偏小，抗風險能力差，缺乏新的產值拉動增長點。

（三）產業轉移承接內耗問題嚴重

湘西州有8縣市，湘西承接產業轉移過程中，由于州里面還沒有對各縣市承接產業轉移進行明確的統一布局，各縣市在招商引資的過程中都想爭奪某些稅收高、見效快的產業，紛紛出臺各種優惠政策與辦法。在缺乏相關經濟論證的情況下，忽視了對承接的產業轉移環境污染認證以及自身資源的支持力度考量，用行政命令的方式盲目發展支柱產業，采用過度的優惠政策和讓利行為博取轉移，這樣導致多個市縣紛紛把礦產業、房地產、生物醫藥、汽車產業等作為重點產業發展，在承接產業轉移招商引資的過程中爭搶問題嚴重，各縣市彼此之間的關聯性分工與協作很少，形成了大量的重復建設，甚至出現了一些惡性競爭。而在某些新型產業，比如軟件開發業、電子信息與計算機產業、康養業等在湘西的轉移落戶很難得到有效支持，致使湘西產業結構更加不均衡，優化升級更加困難。

（四）產業轉移承接現有關聯產業缺失

湘西州產業轉移承接中一個突出的問題是產業承接的上下游產業的缺失。如吉首市宗南重工汽車制造有限公司，擁有各類加工設備250余臺套，專用汽車、農用機械的年生產能力達到15000臺（套）。但是湘西州卻沒有一家企業可以與宗南進行配套生產，企業在產業鏈上的定位大多只能居于其中一環，湘西州內配套的關聯產業缺失。在湘西落地的湖南東方紅住宅工業有限公司，經營范圍包括住宅工業化技術及產品的研究開發;建筑施工、部件制造、預拌混凝土的生產與銷售。在湘西州由于無配套的關聯產業，企業所需產品大多在當地難以得到滿足，其產品在本地銷售所占份額也不大，沒有形成有效的產業鏈，這就大大增加了企業的采購、銷售成本，嚴重影響了企業生產效率。由于現有產業集中度不高，配套能力較弱，產業集聚效應不明顯、關聯度不高，吸引力不強，導致招商引資難的問題。

（五）營商環境有待進一步優化

營商環境對于產業轉移的承接至關重要，從調研的情況可以看出，當前整個湘西州園區承接產業轉移都存在以下問題：一是體制機制問題。體制機制不活，制約因素多，“準政府”的管理模式，削弱了招商引資、開發建設的精力、財力。二是融資難的問題。渠道不暢，融資手段單一，融資成本較高。由于國家政策調整，企業普遍感受資金前所未有的緊張。企業融資瓶頸依然存在，貸款難、貸款貴問題突出。三是物流問題。吉首市區位的因素導致物流業規模小，缺乏一體化服務供應商，沒有形成高效、便捷的社會化供應鏈，物流成本高。此外，吉首市離出海口比較遠，交貨周期較長，導致運輸成本偏高。四是用地問題。用地指標緊張，征地、拆遷難度大，影響了項目進度。五是社保問題。企業普遍反映湖南省“五險一金”社保繳費基數和比例比廣東高。廣東社會養老、失業、工傷、醫療保險企業繳費比例為12%、0.5%、1%、 2.3%，而湖南省比例分別為20%、2%、1%、8%，加重了企業負擔，削弱了企業競爭力。

四、湘西州吉首市承接產業轉移的對策建議

（一）加大政策支持，保障用工需求

一是加大職業教育支持力度，提高員工素質。省政府應加大職業教育支持力度，引導職業院校面向地方辦學，督促職業院校按照地方和園區的產業定位和產業規劃調整專業和優化課程，加強師資開發，改進人才培養模式。二是加大園區配套設施建設的支持力度。重視園區及周邊生活設施的規劃、建設、管理和服務，加大對園區及周邊醫院、生活超市、廉租（公租）房建設。三是加大對園區及周邊鄉鎮城鄉運輸體系建設的支持力度。

（二）著力強鏈補鏈，增強園區新動能

針對吉首市產業基礎薄弱，承接產業轉移企業生產成本和交換成本高的問題，吉首市應根據本地的資源稟賦，一是選好主導產業。大力發展生態旅游產品開發、生物醫藥、電子信息以及綠色農產品加工產業集群，促進集群內新企業的快速衍生與成長，進而形成產業集聚效應。二是考慮強主鏈。在與發達地區相關產業對口承接的過程中，招商要有選擇性，積極圍繞這些產業承接配套轉移，把主導產業做大做強。三是考慮延鏈。在拉長產業鏈時，關鍵是要注重引進集群配套項目，形成一個企業落地帶動幾個相關企業同時落地的局面。四是考慮避免與周邊各縣產業同構的問題。在承接產業轉移時，要依托自身資源要素、產業轉移的承載能力等，做大做強有競爭優勢的主導產業。在招商引資時也要考慮周邊縣主導產業的配套項目來承接。進而增強產業承接能力和集聚能力，不斷提高吉首市利用外資的規模、質量和水平，達到發揮引資促進產業結構升級的積極效應，推動湘西特色產業集群的培育發展和產業結構的優化升級。

（三）堅持規劃引領，實現區域共贏

為了規避產業轉移承接內耗問題，湘西州必須制定好承接產業轉移的詳細規劃，對各縣市承接產業轉移進行統一布局。一是編制《推進與轉移地產業對接實施意見》，統籌規劃、分類指導、分步實施，有序穩步推進示范區建設，逐步提升示范區影響力，提高示范作用。二是編制《湘西州承接產業轉移示范區建設規劃》，要把承接產業轉移與加強縣市區域分工合作結合起來，創新合作方式，注重區域內科學布局、差異化承接、協調發展，避免內耗的問題，促進州內良性競爭。三是建立協調機制。建議上級政府，建立承接產業轉移聯席會議等高位協調機制，協調和指導產業轉移、實現承接雙方有效對接，促進產業轉移有序承接。四是充分發揮縣市現有的資源、區位、綜合成本等優勢，結合粵港澳大灣區、長三角、長株潭等地區產業轉移趨勢和方向，加強與轉移地對接轉移重點領域和重點產業，提高產業轉移的針對性和有效性，探索與產業轉移地的利益共享機制，優勢互補，實現區域共贏發展。

（四）推行“反梯度”戰略，實現跨越發展

反梯度理論認為：工業發展也可以不按照從輕工業到重工業的順序推移，勞動力的轉移和產業發展可以不按照一、二、三產業的順序推移，先進技術的引進也可以不按照一、二、三梯度順序推移。落后地區可以根據地區結構性需求，直接引進新技術，實現跨越發展，進而實現反梯度推移。目前，作為湖南第三梯度的湘西州吉首市可以憑借山清水秀的自然條件，生態環境好的優勢，利用“反梯度”戰略，在外聯內引中，采取“引進外資和資本輸出相結合思路發展生產性服務業和高新技術產業，直接與東部先進技術對接，與擁有先進技術的跨國公司對接，培養新興技術型產品鏈條和產業集群，創造自己的競爭優勢，走出低梯度的困境，實現跳躍式發展，并最終趕上或超過發達地區。此外，要實現“反梯度”產業轉移，第一，必須要對產業結構進行升級， 創新產業組織形式;第二，加強政策引導，省委省政府、州委州政府必須為湘西州各縣市的發展提供更為寬松、更為刺激的政策環境，加大扶持力度。

（五）著力優化營商環境，打造引資洼地

產業轉移很大程度上取決于承接地營商環境的優劣。破除項目落地的各種隱性壁壘，把吉首市打造成引資洼地，一是推進并聯審批。依托“互聯網十政務服務”，建設信息共享、覆蓋全市的在線審批監管平臺，推行并聯審批、在線審批，建立透明、規范、高效的項目審批新機制。對引進的500強企業項目和投資1個億以上的重點項目，采取“一事一議、特事特辦”的原則。二是推行限時辦結。建議市財政聚焦效率變革，構建集公文處理、信息快報、工作交流、督查督辦等功能于一體的綜合辦公系統，并進一步擴展到移動辦公。進一步梳理預算單位和市場主體財政業務流程和辦事時限，按“一般3個工作日，最長10個工作日”的原則做出限時辦結承諾，切實提高工作效率。三是落實減稅降費。對新引進的世界500強、國內500強、民營500強企業項目，自投產之日起，按所征繳的企業所得稅、增值稅地方留成部分，前3年按100%給予獎勵，后2年按50%給予獎勵。根據中央、省里出臺的降費減負政策，嚴格行政事業性收費和涉企保證金目錄清單管理，大力推行“互聯網+一站式”收費服務，在市行政審批局設立財政窗口，實行打捆收費，嚴禁執收單位擅自到園區和企業收費。

（六）承接綠色產業，推動高質量發展

湘西雖與東部沿海發達地區、珠三角、長三角距離較遠，但其文化底蘊深厚，旅游資源豐富。湘西州內自然生態保護完好，景色秀麗，環境優美，有良好的旅游業發展基礎。在產業轉移的承接過程中，一是應依托現有的資源，優先承接旅游業及相關的康養產業等配套產業。二是依托所處的特殊區位北緯30±2%三個獨特的生態環境自然帶（即土壤中的富硒帶、微生物發酵帶以及植物群落里的亞麻酸帶），發展好“三帶”綠色食品加工業，承接與其相配套的綠色產業。三是積極承接新材料、生物醫藥、電子信息等新型產業。 只有找準自己的位置，利用好當地的優勢，承接適合自己的產業，才能更好地實現經濟的快速發展。 為了解決環境問題，除了在自我發展產業方面應有所選擇，在承接轉移產業時，也應考慮經濟的長遠健康發展。按照可持續發展的原則，將承接產業轉移與能源、資源、環境保護等因素緊密銜接，實現資源節約、環境友好的可持續發展，嚴格項目審批和核準，更多地承接節能環保、生態產業。

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責任編輯：詹花秀