破解基層治理轉型中社區治理的困境

田曼璐

[摘? 要]隨著傳統的社區管理向社區治理轉變，管理中心向基層傾斜，更多的參與、合作成為了基層治理的基本訴求，在這一轉型期不可避免地會產生多種治理困境。本文通過調研成都市的錦繡社區和東路社區，發現在治理過程中均出現了不同的問題并采取了相應措施進行解決，但相似的解決路徑下，兩個社區的治理效果卻存在很大差異。本文分別對其問題進行原因分析并尋找解決效果產生差異的根源所在，最后在對案例進行綜合分析的基礎上提出社區在基層治理轉型過程中面臨的治理困境及其破解路徑。

[關鍵詞]社區治理;治理困境;基層治理

[中圖分類號]D035;C93? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）10-0074-07

改革開放以來，隨著社會的多元化發展，傳統的“街居制”與“單位制”的社區管理模式難以有效地滿足社會訴求，我國政府開始不斷探索新的基層社會治理方式[1]，推動管理中心向基層傾斜，激發基層活力，提升社區能力[2]。黨的十九大報告亦明確提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動”的要求[3]。通過國家對基層治理的重視可以看出，基層治理在國家提升治理能力，實現治理體系現代化的過程中發揮著越來越重要的作用。

在此背景下，通過更多的參與、合作緩解基層治理單位與居民之間的矛盾，成為城市基層治理改革的基本訴求。城市基層治理從傳統的單一力量走向多元力量共治的格局[4]。這一轉型期不可避免地會產生一系列問題，使社區治理走向困境，而破解治理困境則需要社區處理好在“協商共治”過程中可能出現的偏差和問題，正確把握對民眾的管理和服務之間的關系。

一、社區治理存在的問題與原因

筆者于2018年5月對成都市的兩個社區——錦繡社區、東路社區進行調研，通過座談會、深度訪談方式，對兩個社區的基本情況、治理難點有了全面的了解。

（一）錦繡社區存在的問題與原因分析

錦繡社區治理中存在的最大困難在于居民對社區工作的不理解。該社區的工作者表示很多居民認為工作人員理所應當幫助他們解決所有的生活問題、提供更優質的服務，且這些服務的成本應該由政府承擔，而非居民自己。例如該社區一直以來存在著車輛無人管理的問題，為了保證居民的車輛安全，跳蹬河街道對停車管理問題作出了要求，社區因此加強了對停車場的管理，這就需要居民們承擔相應的費用，但居民對此卻產生了不滿，社區工作人員的工作也無法順利開展。

1.居民與社區的利益取向存在差異。社區作為我國最基層的群眾基礎機構，其行為動機受到上級組織——街道的影響。一方面，社區希望給予居民良好的生活環境和更完善的服務;另一方面，工作人員的工作也需接受街道辦事處和區級政府的指導。因此，在這一過程中，難免會出現為了完成街道辦事處和區級政府的任務而操之過急的現象。如錦繡社區接到其所在街道的要求，對小區里亂停車、外來車輛占領戶主車位的現象進行治理。在受時間約束的情況下，社區工作人員在采取行動的過程中便忽略了居民的接受度等問題，而居民作為獨立的個體，其行為是從個人利益角度出發，小區的車輛管理問題雖然牽涉到所有的居民，但只要該問題沒有對自己產生明顯的障礙則不會從群體的利益角度來承擔解決這一問題的成本。因此，突然從免費停車轉變為按月定時收繳停車費來彌補管理成本自然會受到許多居民的反對。

2.居民未參與決策導致信息溝通阻塞。在社區或街道辦事處的工作人員作出收繳停車費決定的過程中，并沒有考慮居民的參與。首先，在發現小區停車的問題之后，未通知居委會召開相關的會議聽取居民的意見，該問題對居民的影響程度大小、影響了哪些方面以及對哪部分群體產生了影響均未明確;其次，在決定做出的過程中也沒有聽取群眾的意見，了解群眾的需求，完全是按照街道和社區工作者自身的判斷，以社區的利益為導向作出決定，這就與群眾的需求產生了偏離;最后，在政策的運轉和執行過程中缺少與居民的溝通。這一系列行為的缺失導致信息溝通產生阻塞，街道和社區層面的“好心好意”最終并未得到群眾的接納和理解，反而引起了諸多矛盾。

3.居民對社區的習慣性依賴。近些年來對政府服務型角色的提倡使得居民將所有的希望都寄托于政府，這樣依賴性的思維造成群眾認為政府是無所不能的，從而忽視了居民自身的參與和支持。在與社區和街道的工作人員進行訪談的過程中了解到部分居民認為無論什么問題都不需要支付任何成本，政府本應該把這些問題解決好，這是政府的義務和工作。這一認知導致居民對社區工作的不理解，而社區工作者也因此感受到社區工作“吃力不討好”。

（二）東路社區存在的問題與原因分析

東路社區是人口密集的居住型社區。該社區管轄下的羅蘭小區由于一系列歷史問題未得到及時解決，在小區內部產生了嚴重的矛盾，社區為解決問題，成立了小區業主委員會，其歷程如下：第一階段，2013年物業公司進小區，第一屆業委會成立;第二階段，2013年-2015年，熱心人士加入業委會，在業委會的推動下，居民成功拿到產權證，在此過程中，業委會成功樹立起了在居民中的威信力;第三階段，2015年后，第二屆業委會成立，物業與新業委會和小區居民產生矛盾。

一方面是物業公司與新業主委員會之間的矛盾。由于物業公司在進入小區時未與小區居民簽訂合同，第二屆業委會認為物業公司進入小區不合法。同時懷疑物業公司的收繳過多，與支出不符。小區居民要求物業公司退出小區，然而物業公司卻以小區的債務為由拒不退出。另一方面是社區和居民之間的矛盾。小區中的問題一直得不到有效解決，居民將矛頭指向了社區，居民認為社區的工作未達到他們的要求，通過撥打投訴電話、向市長信箱寫信，網上留言等方式，企圖將事情鬧大，逼迫政府兜底解決。

東路社區的問題屬于歷史遺留問題，因此相對于錦繡社區矛盾更加尖銳，涉及群體更廣泛。

1.政策層面上對社區工作的支持力度不夠。在訪談過程中發現，社區工作者并非我們想象的沒有發揮有效作用，相反，他們為了解決這些問題花費了大量的心血。在羅蘭小區的問題中，矛盾主體為物業公司和小區居民，社區其實是作為第三方來進行調和，但在調和的過程中，社區方面表示無能為力。一方面在法律上社區對物業公司沒有限制和處罰的權力，這就使得社區工作者對物業公司的約束力不夠;另一方面羅蘭小區的居民企圖通過撥打投訴電話、發布不實信息等手段把事情鬧大來解決問題，居委會和業委會與社區關系的緊張使得社區工作者處于更加被動的局面。社區既要完成上級政府下達的任務，又缺乏相應的權力，居民不理解、政策不支持更加劇了工作難度。

2.居民和社區工作者的法律意識欠缺。在調查過程中發現目前的物業公司在進入小區之前并未與小區居民簽訂合同，因此，該物業公司進入小區實際上并不合法。如果能通過法律途徑，迫使其退出小區，矛盾便能得到有效的緩解，但在實際運行中社區工作者卻認為走司法程序會產生消耗大量資源且時間長等問題。另外社區缺少懂法的人導致其不敢輕易將物業公司告上法庭，擔心節外生枝。與此同時業主之間達成一種“共識”，認為根本不需要走法律程序，或者走法律程序問題也得不到解決，還不如把事情鬧大，政府就會滿足他們的要求。居民和社區工作人員沒有依靠司法途徑來解決問題的意識。從社區工作者的角度來看，一方面，基層工作者的法律素養不高，在任職期間也沒有經過專門的法律知識的培訓;另一方面，司法系統的獨立性導致社區工作者不了解訴訟途徑使其在解決社區治理問題的過程中不會考慮法律程序。從居民的角度來看，正是由于其法律知識的匱乏和法律意識的缺失，使其在這一過程中過度依賴政府而非法律，導致沒有找到科學、合理的解決路徑。

二、社區治理問題的解決與效果差異

（一）社區問題的解決

在了解了兩個社區的基本情況、治理困境，并對問題進行分析后，社區的工作人員針對一系列問題提出了治理解決的方式。

1.錦繡社區的問題解決。錦繡社區針對存在的問題進行了治理模式的探索，力圖擴大居民的自治權，增強居民對社區工作理解，創立了全國首例新型治理格局（如圖1所示）。在區委會建立了環境物業委員會，充分吸收社區中的人才加入，并做到人盡其才，例如律師指導社區法治構建，退休民警進行小區糾紛調解，但加入的人數并不多。錦繡社區為了更多的吸納社區中有才華的人加入，建立了“專委會+孵化社團”的模式，其中專委會的角色是社區與居民之間的第三方平臺，同時擔任著組建業委會的責任，由社區主任等人參加，孵化社團則是負責社區的調解類工作，目前主要是進行小規模的調解。

雖然社區的“專委會+孵化社團”的模式仍處于萌芽階段，其內部分工較為粗略，定位不明確，還存在著資金來源不穩定的問題，但社區工作者紛紛表示，這一治理模式非常有效地解決了之前存在的問題，在專委會與孵化社團的橋梁作用下，居民與社區之間的溝通增多了，也更加理解對方的困難和需求。

錦繡社區作為全國首例采用“專委會+孵化社團”治理模式的社區，對培育公民自治精神、孵化社區自治文化的探索值得其他社區借鑒。社區將治理權利下放至居民自身，有利于破解之前居民與社區溝通不暢等一系列問題，同時，充分吸納居民中間的專業人才加入社區治理，在各自擅長的領域發揮著不可替代的作用，也做到了人盡其才，實現了社區與居民之間的良性互動。

2.東路社區的問題解決。東路社區的問題相對錦繡社區持續時間更長，影響范圍更廣，解決難度更大。到目前為止，東路社區的工作人員還沒有找到能完全化解矛盾的有效治理方法，只提出了一部分應急處理方式。

首先，社區應該先解決最為直觀的問題，將直接激化矛盾的問題解決之后才能解決更為深層的問題;其次，物業因無許可證，應該無條件退出，不能因為債務債權問題不退出;再次，社區應先通過協商程序，通過召開聯席會議，將各方利益相關者組織到一起進行協商，在協商過程中，要注意穩定利益相關者的情緒，不要用情緒激化矛盾;最后，協商程序不能解決的問題，則應果斷走司法程序。如果法院認為缺少合同而拒絕受理，則通過起訴物業公司非法進入小區服務的方式讓法院介入。

（二）社區治理問題解決的效果差異

通過案例描述可見，錦繡社區和東路社區都試圖通過引導公民加強社區自治突破治理困境。根據產生問題的原因來看，錦繡社區的居民和社區利益取向的不同以及居民未參與決策而導致信息傳遞的阻塞都會造成居民對社區行為的不理解。這些問題的解決，一方面，需要居民更多的了解政府的信息、工作方式和行為目的，并在決策過程中參與決策，同時也要對政府的行為有一定的監督權，才能保障公民更有效地表達自己的訴求;另一方面，需要街道和社區吸納更多的居民或第三方稀釋權力，才能更好地保障居民的自治權，加強公民與社區相互理解。

錦繡社區最后推出的困境破解模式與這一需求相契合，因此很好的解決了現存的問題。與之不同的是東路社區，在治理理念的迅速擴張之下東路社區也建立了居委會、業委會等組織，建立的初衷是為了表達居民的訴求，而在處理矛盾的過程中，這些自治組織并沒有發揮出期望的效果，反而成為了居民在一起聚眾鬧事的平臺，隨著事態的擴大，權力有限的社區和街道也難以控制。這樣的環境之下，如果再談擴大居民的自治權而不對其進行強制控制，問題會越來越嚴重。

通過以上的案例分析可見，社區在基層治理轉型過程中，會進入不同的階段，產生不同的問題，此時應當根據環境和情況采取不同的治理方式。如對于社區居民素質普遍較高、社區沒有歷史遺留問題，但缺乏信息溝通的社區，應當加強公民的自治權，通過引入第三方、建立自治組織、大量吸納有才干的人進入，不涉及原則性的問題可以通過自治組織解決，社區則應將工作落實到政策傳遞、社區治理模式搭建與調整、重要問題把控等方面。針對居民素質普遍不高、社區受到歷史遺留問題影響、居民聚眾鬧事次數多、范圍大、影響廣、矛盾激化、事態嚴重的特殊時期，基層在治理過程中應適當將權力上移，在一定時期內減少居民的自治權，強化政府的強制力，通過嚴格管理、嚴格監控等方式控制事態的擴大，避免群眾性事件在自治組織中滋生。只有在行政力的執行下，化解了最為直觀的矛盾和沖突，才能逐步調整進入自我服務、自我管理、自我監督的居民自治階段。

三、破解基層治理轉型中社區治理的困境

（一）社區治理的困境

近些年來，隨著國家對治理能力和治理意識的培養逐漸加強，城市基層治理中的自治機構越來越多，居委會、業委會作為居民代表在這一過程中也擁有了大量的機會和權利表達居民群體的利益需求，錦繡社區和東路社區都順應這一趨勢建立起了居民自組織和交流溝通平臺，這一過程的演進值得肯定。但本文通過對兩個社區遇到的困難、解決路徑與治理效果的對比發現基層治理轉型過程中的社區治理難以避免的會產生一系列的問題，主要存在于如何處理好與新出現的居民自組織之間的關系、轉型期自治力量的增強與傳統行政權力之間關系該如何協調、社區自身及社區工作者該如何緊跟步伐探索出有效的社區治理模式等等，對這些問題的認識不足成為了錦繡社區和東路社區矛盾產生的根源。

1.社區工作者與社區自組織之間的工作界限不清晰，關系不明確。社區自組織是社區居民通過民主選舉產生的代表居民利益的一系列組織，如社區居委會、業委會、居民興趣小組等，這些組織的產生能有效的了解居民需要，表達居民訴求，但社區工作者與社區自組織之間的工作界限卻沒有明確的界定，這也使得社區工作者與自組織之間的關系不明確。一些社區工作者出現工作上的“越位”，直接干預社區自組織的工作，包攬大量的社區事務，從目標制定、方案制定、政策執行、監督協調各方面均直接發號施令，導致居委會、業委會等社區自組織形同虛設。這一狀況的產生會導致“治理”二字難以落地，多元治理難以實現，社區的行動往往是從社區工作的要求和業績出發，不可避免地忽視了居民的利益訴求，久而久之與居民之間產生隔閡和不理解，而居民自組織在這一過程中也可能與社區工作者“離心離德”或者在社區居民中缺少威望，此時再希望通過自組織的作用對居民進行調和就很難實現了。這一狀況是社區對自身領導作用的忽視，目前我國社區的自治水平不高，居民對于自治的認知和理解也不成熟，還需要社區工作者提供正確的價值引導、政策教育，如果社區工作者無法在居民之間起到良好的引導和管理作用，很容易導致社區治理混亂無序、居民的社區歸屬感弱、社區自組織無人管理，一旦社區內部出現矛盾，社區工作者將沒有能力起到控制事態的作用，社區自組織將成為居民鬧事、激化情緒的平臺，居民也會對社區持懷疑態度，將解決問題的希望寄托于上訪、投訴等方式。

2.社區工作者難以正確處理居民自治性與社區行政化之間的博弈關系。社區自治制度包括基層群眾自治制度，即依照憲法和法律，由居民選舉的成員組成居民委員會，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的制度。而行政化主要指社區在治理過程中重視權力的把控，減少居民自治發揮的力量，主要依靠社區和街道的管理維護居民的利益，從而減少群眾聚眾鬧事等惡性事件發生的可能性，更有效地實現社區居民生活的有序性、和諧性。二者在社區治理的過程中存在著一定程度上的碰撞和摩擦，何時應該收緊權力，何時應該下放權力，這就要求社區工作者結合社區實際情況進行有效的把握與控制，過度的控制和監管會導致信息傳遞不暢通、群眾不理解、政策難以執行等一系列問題。但在基層組織發育不成熟、土壤不適合的情況下鼓勵居民自治又可能在這一過程中產生居民借助自治組織滋事鬧事或因居民自治的能力較弱治理效果不佳等問題。正如錦繡社區和東路社區在面對問題后采取了相似的解決方式，但解決問題的效果卻大不相同，原因正是在于東路社區的居民矛盾的時間長、沖突激烈，居民委員會、業主委員會反而成為了居民聚眾鬧事、煽風點火的場所，此時只有加強社區的行政化管控，優先解決最為棘手、最直接的矛盾，才能有效解決問題。

3.社區工作者的自身素質與社區工作的體制建設有待改善。在基層治理轉型過程中，無論是從體制而言還是工作者自身而言都存在著一定的問題，難以適應這一特殊時期的要求，是造成前兩項治理問題的原因所在。一方面，目前的社區工作者基本上來自于社區居民，沒有經過嚴格的選拔，缺乏專業的培訓，導致社區工作者的工作能力不夠高，僅僅是將社區工作理解成對上級任務的執行或傳達，沒有形成自己的認知與理解，缺乏與社區的實際情況相結合，導致政策執行僵化、無法“因地制宜”。另一方面，由于缺乏系統的培訓教育和專業知識背景，導致社區工作者對社區的治理中經驗的總結多于科學的理論指導，而面對轉型期的各種復雜事態則顯得力不從心;另一方面，從體制建設上來看，對社區工作的財政和法律支持力度弱，社區工作的經費多來自于上級政府，財政來源渠道單一，雖然目前一部分社區開始從內部籌集經費，但總體效果并不理想，經費的緊缺導致社區工作者缺乏工作熱情，難以激發工作者不斷學習、不斷探索的積極性。法律上也并未明確對社區工作者提供支持，導致社區工作存在被動性，社區工作者的領導作用、權威作用難以實現，正如東路社區遇到群體性事件時社區工作者的無能為力，這也為破解轉型過程中社區治理的困境造成了一定的障礙。

（二）破解困境的路徑

針對以上問題，本文提出基層治理轉型期的社區治理方式如下：

1.應明確社區與社區自組織之間的工作界限，正確處理二者的關系，實現社區、自組織與居民三方的合力共建。一方面，要讓社區自組織發揮自治作用，通過居民的自我管理、自我教育、自我監督實現居民對社區活動的積極參與，應引導居民對社區工作的理解與支持，動員居民對社區問題的自我解決;另一方面，社區工作者自身要避免“缺位”或者“越位”，明確在工作中的定位，不同的社區應該結合自身情況，通過召開會議明確社區與自組織之間的工作界限問題，避免工作內容的重復導致效率低下，或者社區自組織形同虛設等問題。除此之外，社區工作者、社區自組織與居民三方之間的關系不是割裂的，在社區治理中要避免產生各自為政的情況，合理的分工不代表工作之間的不合作、不接觸，有效地交流溝通才能靈活處理社區問題、保證社區的有效運行。

2.社區工作者應結合社區實際所處發展階段采用恰當的治理模式，扮演合適的角色，有效處理社區自治性與行政化之間的關系。本文將基層治理轉型的過程劃分為轉型初期、成熟期、轉型后期三個階段，如圖2所示。

當處于基層治理轉型初期時社區的行政力量較強，自治力量較弱，自治組織的發展正處于起步階段時，社區的大事小事基本都由社區工作者處理，社區治理主要依賴于管控和監督，雖然程序和制度較為完善，但社區自治組織發展較弱，自治能力較差，單純依靠自治組織運行則有很大可能產生偏差，此時社區工作者應一方面扮演管理者和監控者的角色，對這一治理過程進行全面把控和糾正偏差，另一方面應對社區自組織進行孵化和培育，不斷完善自組織的組織形式、管理能力，加強宣傳和人才吸納，推動社區治理向成熟期發展。

當社區的行政力量與自治力量實現良性互動時，社區治理則發展到了成熟階段，政策制度完善，程序健全，有明確的法律保障，社區自治組織成熟，能夠有效的實現自我選舉、自我管理、自我服務和自我監督，此時社區工作者應扮演規劃者和服務者的角色，做好社區長遠的發展規劃路徑，并在必要的時候向公民提供應有的服務，具體的運行過程可交由自治組織自行運轉。

當社區的行政力量較弱，自治力量較強時，社區治理進入轉型的后期，該階段基層自治組織數量眾多，自治能力強，行為活動基本不依賴社區，居民生活的事物均由社區內部的自治組織自行提供。在這種情況下，社區工作者應扮演引導者和監控者的角色，再完善的基層自治力量如果缺乏共同的目標和規劃也會變成一盤散沙，因此，社區工作者需要建立明確的社區發展規劃，作為自治組織的指引，并且在自治組織的運行過程中給予必要的監督和控制，避免單純依靠自治組織的力量產生偏差。

另外，在基層治理轉型的過程中也可能經歷行政力量與自治力量均無力管理社區的特殊時期，這一時期社區治理混亂、無秩序，政策制度無法保障，自治力量又極度匱乏，居民的利益得不到保障，甚至發生惡性群體性事件等，此時社區面臨著巨大的挑戰。在這種情況下社區工作者應先調整好心態，認識到這是治理轉型過程中很可能出現的狀況，先解決好最為棘手的問題，盡量平息社區尖銳的矛盾，之后從社區的規劃開始，構建清晰的目標，制定相應的規章制度，完善程序，進行監督，在制度建立較為完善后培育基層自治力量，引導社區逐漸步入轉型正軌。

3.社區應建立完善的人力資源管理制度，激勵社區工作者提高自身素質和工作能力。其一，對社區工作者進行選拔，多渠道選拔優秀的社區領導干部，吸納更多的有熱情、有能力的居民加入社區工作，如錦繡社區創建的“專委會+孵化社團”模式就有效發揮社區內專業人士的積極作用，同時又強化了社區層面與居民層面的信息傳遞，實現了兩個層面的良性互動;其二，定期對社區工作者進行培訓，包括對思想品德、理論基礎、法律知識、治理實踐、溝通能力、宏觀規劃能力等的系統培訓，開設專門的教學課程并安排實踐調研、走訪優秀社區，實現理論與實踐相結合;其三，對社區工作者的工作進行有效的績效考核和獎懲，制定明確的績效考核方案，量化工作者的學習成果、工作成果，將考核結果與工資績效、職務晉升相掛鉤，以此激勵社區工作者積極學習、主動探索，充分激發其主觀能動性。

在黨的十九大明確提出“推動社會治理中心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”之后，基層社會治理模式也愈發向居民自我管理、自我服務轉變。在大部分社區取得成績的情況下，也不能忽視在基層治理轉型過程中由于社區內部環境發育不成熟帶來的負面影響，如東路社區在惡性事件已經頻繁發生的情況下，社區工作者依然不敢采用相應的手段進行管控，雖然居民的參與在解決矛盾的過程中必不可少，但居民的參與需要建立在良好的秩序和信任的基礎之上。社區在轉型期的治理過程中問題重重，工作任務艱巨，是否能充分調動自身積極性，有效處理好與社區自組織之間的關系，尋找到傳統的行政力量和居民自治權之間的平衡點，對治理效果將產生巨大的影響。

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責任編輯? 王? 雨