“主體、制度、文化”視角下提升農民環衛治理參與度的路徑探討

鄭麗姣 羅月榮 何琦 伍思思 梁滿艷

摘 要：當前，在農村環境衛生治理過程中，存在農民參與意識淺薄、基層制度落實不到位、農民文明理念欠缺等問題。這既與農民受“政府干、農民看”傳統觀念的束縛和利弊權衡缺乏長遠規劃有關，也與環衛治理過程中獎懲錯位、監督虛位、治理缺位密不可分。在“主體、制度、文化”視角下，可從明確多元主體在環衛治理中的角色定位、構建“鏈條式”的環衛治理實施機制、加強多元主體環衛治理文化建設3個方面來提升農民環境衛生治理的參與度，進而更好地進行農村環境衛生治理。

關鍵詞：主體-制度-文化;農民;環境衛生治理;參與度

中圖分類號 X799.3文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）20-0021-05

Abstract：At present，there are some problems in the process of rural environmental sanitation governance，such as the shallow awareness of farmers′participation，the inadequate implementation of grass-roots system，and the lack of farmers′civilized concept. This is not only related to the fact that farmers are constrained by the traditional concepts of “government cadres and peasants′views” and lack of long-term planning to balance advantages and disadvantages，but also closely related to the dislocation of rewards and punishments，the vacancy of supervision and the absence of governance in the process of environmental sanitation governance. From the perspective of“subject-system-culture”，the participation of farmers in environmental health governance can be enhanced from three aspects：defining the role of multiple subjects in environmental health governance，constructing the implementation mechanism of “chain-like” environmental health governance，and strengthening the cultural construction of multiple subjects in environmental health governance，so as to better carry out environmental health governance.

Key words：Subject-system-culture;Farmers;Environmental health governance;Participati

黨的十九大提出鄉村振興戰略，將建設生態文明提升為中華民族永續發展的千年大計。當前，在農村環境衛生治理過程中，農民的參與程度主要是由政府動員的力度決定的，部分地區甚至出現了“各掃門前雪”的現象。因此，地方政府如何激發農民的內生動力、改變傳統的單一權力控制及行政命令模式，并探索新時代環境治理的新機制，已成為當務之急。

1 研究問題的提出

2018年即鄉村振興戰略實施的開局之年，習近平總書記多次強調農村生態文明建設要充分發揮農民主體的作用。這表明國家十分重視農民的作用，實施鄉村振興的過程中要始終重視農民的主人翁意識，號召農民積極參與。但在農村環境治理過程中，顯現出了很多問題，主要如下：

1.1 主體層面：參與治理人數不足，參與意識薄弱 目前，農民作為環境治理的主體，在治理過程中存在一些問題。從參與廣度來說，表現為參與治理人數不足。由于公共資源具有非排他性的特征，農村環境不排斥任何人使用，也就導致農民在享受環境帶來的好處同時，會對當前環境造成一定的破壞。而在實際的環境治理中，存在破窗效應，即環境已經變壞，大部分農民都不進行環境治理，作為群體中的個體也會像群體中的大部分人一樣對環境置之不理，甚至變本加厲地污染環境，也就是說參與環境治理的農民只占少數。筆者在X縣X村調研時發現，大多數村民對于馬路邊農田里等的垃圾視若無睹，僅有少部分青年會將垃圾拾起。從參與深度來說，表現為參與意識淺薄。在環境治理過程中，農民存在過分依賴政府的問題，大部分農民不了解環境治理的內涵，不知如何參與環境治理，也未及時意識到將身邊的環境問題向政府反映。筆者在Y村調研時與村民進行交流過程中發現，一旦談及環境治理，他們將其等同于環境保護，認為做好自家衛生就是做好了環境治理，馬路等公共區域衛生應由政府負責，也沒有向鎮政府反映身邊存在的環境問題。

1.2 制度層面：基層制度執行不力，基礎配套不科學 地方政府在管理過程中，一般較注重短期目標的實現，追求稅收增長。而相比于城市，農村基礎設施較差，人口分散、交通不便等，這些都導致了打造一個環境優美、經濟繁榮的農村所要付出的人財物，都遠超于對城市的付出，導致地方政府更注重城市發展。在閱覽X縣X鎮有關農村環境治理文件時，其相關環境治理的制度是較為完善的，比如新添的河長制，縣政府的財政補貼，當地城鎮的基礎設施、垃圾處理、宣傳標語等比村組設置的更為科學。Y村某位老人表示鎮政府真正下鄉組織環境治理活動的次數屈指可數，村里與鎮里在衛生方面的差距較大。另外，地方政府對于農村基礎設施配置也不盡合理。一方面，垃圾桶等環衛設施規劃不合理。以Y村為例，地方政府要求每家必備垃圾桶，但是又在公路上配備同一型號垃圾桶，這對于沿路住戶而言，會是一項多余的費用。在人煙稀少的區域配備大量垃圾桶的造成不必要的浪費。另一方面，環衛人員與地域配置比例不科學。一名農村環衛工人所負責的領域大，而人群活動也大部分集中在村里，對于人煙稀少區垃圾較少卻又每日要求清掃，導致環衛工人每日工作量大，垃圾集中的區域也并沒有做到整潔如一。

1.3 文化層面：宣傳方式過于陳舊，環境文明理念缺少 受傳統文化的影響，基層政府由于監督機制貫徹不到位，其行政辦事依然帶有形式主義的色彩，導致上級文件精神落實不到位。例如，在隆回縣的調研中可以發現，鄉鎮街道、村道附近張貼了大量“金山銀山不如青山綠水”、“亂扔的是垃圾，拋棄的是文明”、“資源有限，循環無限”等宣傳欄，這表明當地政府及時跟進中央理念并采取了相應宣傳措施，以提高村民的環衛意識。但通過進一步的觀察以及與環衛工人等交流，了解到村民們的不良習慣幾乎沒有改變，垃圾不分類或丟棄至溪溝的現象仍然存在。由此可見，基層政府采取的很多宣傳方式對村民的約束和激勵作用有限，亟需創新行政方式，提高政府的辦事效率，使文明理念真正樹立在村民心中。

針對上述問題，國內學者們開展了廣泛的研究。比如，限制因素方面，有學者認為農村環境產權關系、環保法適用范圍、農民環境信息知情權等方面的制度缺失，是限制農民參與環境衛生保護的重要原因。也有學者指出內部動力疲軟、外部動力不足和農村環保法規制度不健全等，是造成公眾參與度不足的主要阻滯因素。對策方面，以康瓊為代表的學者對“讓環境保護成為農民的自覺行動”進行了分析，認為通過開展具體活動可以培養農民的責任感。黃森慰等學者則認為必須完善相關法制建設，拓寬公眾參與渠道，才能激發農民參與環境治理的動力。不難發現，學者們雖然從多角度分析了限制農民參與的諸多因素，但對農民參與的對策研究存在不成熟：強調政府或市場單方的作用而忽視了農民在參與過程中全程參與的作用、專注基層組織的政策宣傳而忽視其表率作用、貫徹自上而下的執行而忽視自下而上的民意表達。對促使農民產生內生動力以及關于多元主體協商治理的研究較少。如何從根本上提升農民的參與度，構建激發農民內生動力的路徑，具有很強的現實意義。

2 農民環衛治理參與度不足的內外因素剖析

在馬克思主義內外因辯證原理中，事物的發展是內外因共同起作用的結果，內因是事物發展的根據，它決定著事物發展的基本趨向，外因是事物發展的外部條件，它對事物的發展起著加速或延緩的作用，外因必須通過內因而起作用[1]。因此，在分析農民參與度不足表現出的問題時，需要辯證地從內外部2個方面尋找原因。

2.1 內部原因

2.1.1 農民受“政府干農民看”傳統觀念的束縛 在Y村的調研中，有個普遍存在的現象：Y村絕大多數青壯年都外出打工，留在農村的大都是老人和小孩。部分老人受傳統觀念束縛，有著舊的思想和傳統觀念，仍然認為環境衛生治理是政府的職責，與自身無關，往往會選擇完全依賴于政府，而且在短時間內很難改變。所以在部門農村還存在“政府干、農民看”的現象，農民對政府的依賴造成了參與主體的缺失。而政府不是全能型的，每個主體扮演的角色不同，其發揮的作用也是不同的，并且是不可取代的。

2.1.2 農民環保知識與意識薄弱 留在農村的老人和小孩，一般受教育程度較低，存在不良的衛生習慣，也沒有接觸過系統的環境衛生保護及如何參與環境衛生治理的知識，他們并未意識到農村環境污染的嚴重性。以X縣為例，盡管X縣部分農民已了解過一些環保知識，但是對其提問相關環保知識，還是會有部分答不上來，了解程度不深且不全面，農民對于環保知識的了解程度得不到深化，繼而他們對農村環境衛生治理的責任感也會逐漸淡化。此外，農民也缺乏一定的前瞻性，思想上沒有意識到環境衛生治理的未來發展和對農民自身的益處。所以應該從農民的環保意識著手，使其確立正確的生態文明理念，從思想上認識到環保的重要意義，才能有效開展后續的環境污染治理工作[2]。

2.1.3 農民對付出與收益之間的利弊權衡缺乏長遠規劃 在斯滕伯格的智慧平衡理論中，個體在面臨一個復雜的問題情境或環境時，需要通過平衡個人多方面的短期與長期利益，運用成功的智力與創造力，以此來達到大家所期望的共同利益。在適應、塑造與選擇新環境的過程中，個體能否智慧地進行考慮與衡量，關鍵是取決于個體所擁有的相關知識意識以及個體在平衡各種利益的過程中所做出的反應[3]。然而，當前農民的主人翁意識不足，對于保護環境衛生及環境治理的意志力也不強，沒有智慧地權衡和規劃長遠的環境利益。當農民自身的經濟利益與農村的環境利益發生沖突時，一般都會選擇有利于自己相關利益，而放棄永久的環境利益。

2.1.4 傳統以來我國“原子化”的農民組織缺失 自改革開放以來，市場經濟改革催生了家庭聯產承包責任制，但經過40年的發展，也出現了一些新的問題，其中之一就有農民“原子化”。農民“原子化”是學術界對農民分散狀態的一種形象化說法，是指農民因合作意識差，合作能力不強，而分化為單一的個體，彼此之間難以形成有效的聯合，無法為環境衛生治理而組織起來。我國有些村莊農民的自組織比較發達，但在“缺乏分層與缺失記憶”的村莊，農民已經“原子化”，自組織能力很差，許多村莊的公共事務因為無法合作而處于癱疾狀態[4]。換而言之，“原子化”的農民本身缺乏一種自組織的能力，無法組織起來共同進行環境衛生治理。

2.2 外部原因

2.2.1 激勵約束不得當、獎懲錯位 相關部門對環境衛生治理行為的激勵與制約主要依靠下發資金獎勵、制定法制法規。盡管農村環境衛生治理相關法律正在逐步建立，但是此類法律仍存在不足之處。比如，農民參與環境衛生保護及治理的法律制度不完善，對于污染防治、環境救濟等領域缺乏專項立法，有些領域的法律條款又過多。在獎懲方面，農村大多依靠稀缺的資金獎勵，對當地衛生環境做出杰出貢獻的單位和個人只給予少量的物質獎勵，該種方式很難發揮長期效果。根據X縣的調研，大部分家庭對政府的獎勵措施表現出不在意、也并未與受到獎勵的相關人有交流。另外，對農民亂丟亂扔、垃圾不分類等不良衛生習慣也并未設立相應的懲罰措施，導致村民們往往沒有太多顧忌

2.2.2 信息不公開、監督虛位 信息公開現已經成為了大家重點關注的政府服務，政府機構所投入的相關電子公示設施等是政府信息公開的一種重要介質。但由于農村設施落后，缺乏相應的資金，政府環保信息無法完全透明化，農民想要參與到農村環境保護中去，但是又不了解相應的流程，到最后只能無果而終。在走訪X縣政府后發現，關于環保的標語和知識宣傳并非隨處可見，也未看到環保信息宣傳欄，詢問當地居民，他們反映并沒有專門的環保信息宣傳欄。在監督機制方面，部分地區集中整治后，雖然都建立了相應的長效管理機制，但真正按制度管理的不多，一般都只是遵循了部分或者只是做表面功夫，上級機關并未對下級進行監督核實。鄉鎮雖都配備了保潔人員，但對于保潔員的監督考核沒有真正到位，保潔質量不高，以及對村民不良行為約束監管力度不夠。

2.2.3 基層組織不重視、治理缺位 部分農村基層干部對衛生治理方面仍不夠重視。有的基層組織對明確農村環境衛生的治理主體責任認識不足、重視不夠，只注重開會、發文和簽責任狀，存在重形式輕內容、重規劃輕落實、重經濟發展輕環境衛生等現象。由于思想上和行動上的不重視，致使落實農村環境衛生的治理主體責任的思路不清、辦法不多，工作只關注形式，基層干部的積極性和主動性明顯減少。另外，基層組織內對環境衛生治理工作未進行明確的組織與分工，導致某些方面的工作沒人組織沒人管，農民也缺失了參與環境衛生治理的積極性。

3 “主體-制度-文化”視角下提升農民環衛治理參與度的路徑

在主體、制度和文化中，主體在一定的制度框架和文化基礎上實施活動，制度是主體進行各類活動的保障、是文化彰顯作用的形式，文化構成了主體活動的環境、奠定了制度建構的價值基礎。三者相輔相成的關系決定了“主體-制度-文化”是一個統一的視角。我國農村環境污染嚴峻，治理農村環境污染是一個綜合過程，在這一過程中，至關重要的是農民的主體參與，農民必須深度參與制度和文化建設，貢獻自己的智慧和能力，從而深切地理解政府制度所要達到的愿景，領悟政府制度推崇的精神理念，明確自己的權利、責任和行為的底線邊界，形成對政府制度和文化建設的積極認可，并認真踐行。

3.1 明確多元主體在環衛治理中的角色定位 2018年《農村人居環境整治三年行動方案》指出，為順應鄉村振興戰略，堅持農村環境優先發展，堅持綠水青山就是金山銀山，應動員各方力量，合理配置各種資源，加快補齊農村環境衛生突出短板的步伐。具體以農民為主體、激發動力，以政府為主導、強化責任，調動社會力量積極參與，實現農村經濟協調可持續發展與人居環境改善互促互進，為如期實現全面建成小康社會目標打下堅實基礎[5]。

3.1.1 發揮農民的主體性作用 就內生發展理論而言，農民是環保治理中最重要的主體。“內生發展”可稱為“自我主導式發展”，是一種內部可持續發展的發展方式，社會學者陸學藝認為，中央政府和地方政府在農村的基層組織的外生權力和村落的內生權力應該得到了有機的結合[6]，內生發展理論強調本身的內在力量的構建與發展，其中，最重要的是通過多元主體來調動農民內生發展動力。當前我國基層人民群眾的環保自主參與意識不強，尤其是在偏遠貧困地區，依賴于當地政府“行政式”的民主推動，這嚴重阻礙了多元治理的發展和人民群眾整體環保素養的提升。因此，激發人民群眾自主參與環境衛生治理的活力、提升人民群眾有序參與環保治理是必要的。同時要協調社會與政府之間的關系，調動社會力量參與環境衛生治理的積極性，并進行廣泛的社會動員。

3.1.2 發揮政府的主導作用 長期以來，政府是多元治理在國家層面的主要運行渠道和專門協商機構，對整個國家多元主體治理的深入發展具有重要的牽引作用。為此，要不斷豐富治理形式，加強政府委員聯絡機制和完善相關制度，拓寬委員與社會公眾對話渠道，進一步鞏固政府在環保治理中的示范與牽引作用。政府部門在環保治理過程中充當主導者的身份，切實履行好政府的保護生態環境職能。針對農村環境問題的特殊性，應給予基層環保組織開展農村環境治理的自主權，并加強農村環境巡查和巡視，指導農民開展環衛治理工作。

3.1.3 發揮社會力量的聯動作用 在環境衛生治理方面，動員社會力量積極參與新農村建設活動，深刻感受農村發展氣息，發揮助推作用[7]，從而調動農民自主參與環境衛生治理的積極性。例如，可以通過市場來宣傳環保知識，多舉辦環保知識競賽，多種方式促使他們保護環境。發揮社會力量的作用，各方聯動形成全民共建氛圍。

3.2 構建“鏈條式”的環衛治理運行機制

3.2.1 以決策信息公開和法律制度為核心 政府部門在制定環保決策實施的過程中，要做到公開透明、取信于民。由于農民在地域、學歷、環衛認知各自不同，所以應該在堅持原有的環境保護法律法規的前提下，針對農民這一特殊群體，設計適合他們的政策，動員農民維護自身環境權益，形成全面參與當地政務的局面。同時，要進一步轉變廣大農民環境保護觀念，重點是提高村民及村干部在環境污染治理、在環境保護方面的法律意識[8]，有利于減少企業鉆法律空子污染環境的情況，保障公民自身權益不受侵害。

3.2.2 以利益表達機制和基層組織的帶頭作用為動力 地方政府應當落實生態環境財政補貼制度，確保其能用在實處。同時，發揮宏觀調控能力，對環保型的消費品實行政府福利措施，擴大綠色產品的消費市場，從物質層面上調動農民自主參與環境衛生治理的積極性。此外，基層組織應合理使用農村環境衛生治理的經費，例如垃圾桶的購買，環衛工人的工資等。每個村干部應該發揮帶頭作用，落實環保政策，既能激勵村民進行環境保護，又能落實政府的環保措施，更好的實現多元主體治理機制。

3.2.3 以“座談會、民情溝通日、民主評議村干部”為協商實踐形式 協商民主的基礎是村民的自由與自愿參與。地方政府或村級組織機構與農民之間進行協商交流，旨在征求群眾意見或集中民智，增進干群、官民互信的程度，尋求最大共識。召開座談會最大的優勢就是能夠實現多元主體的交流，通過召開座談會，可以拉近多元主體之間的距離，近距離的交流能考慮到各個主體的利益?！懊袂闇贤ㄈ铡斌w現了“以民眾為中心”的精神，是對基層民主管理的一個創新。民主評議村干部能夠使基層組織的工作更完善，同時也加強了雙方的交流。這些實踐形式既將農民的訴求和意見實現上達，又使基層黨組織和政府真實地知曉了民眾訴求，匯聚了民眾的力量，密切了村民和政府之間關系，增強了村級和基層政權的政治回應性[9]。

3.2.4 以民意反饋渠道和監督制度為保障 民眾在治理中的力量不容小覷，協商治理機制是實現環衛治理的有效途徑，而民意反映渠道能夠對協商治理機制進行不斷完善，進而形成多元參與環衛治理，突顯農民主體性的作用。因此，在環衛治理方面，要拓寬民眾反饋渠道，實現與居民溝通，尊重居民意愿。對方案進行調整，保障居民利益的同時也保證自我利益的實現，實現合作雙贏。最重要的是要完善監督體系，任何政策的制定和實施都少不了監督，只有公開于眾，受大眾監督，政策才能不斷完善與發展。

3.3 加強多主體環衛治理文化建設

3.3.1 推進綠色生態治理文化 人與自然和諧相處，是實現協調可持續發展社會的必要途徑，而生態治理文化的建設，本質是從科技生態治理向人文精神生態治理轉換[10]。政府等相關組織通過開展環保教育活動，舉辦農村環境攝影、書畫創作、美食娛樂等多種形式的生態環境治理項目，傳播綠色文化[11]。定期開展環境調查，對一切違反環保原則的事件進行監督舉報。動員社會成員參與環保公益活動，創建綠色生態治理協會，全力推進綠色生態治理文化。

3.3.2 提高農民自主環保意識 只有從思想上提升農民本身的環保意識，才能使其轉化為實踐。但農民自主環保意識的整體培養不是一蹴而就的，這一方面需要在全社會范圍內大力普及國家環保方針和加強環保教育宣傳，激發其自主參與環境衛生治理的熱情與活力，使農民成為環境衛生治理的參與者和受益者;另一方面，需要充分發揮政府和學生的引導作用，通過政府的引導和教育來宣傳環保知識，更重要的是通過“小手拉大手”來改變農村老年人的不良衛生習慣，進而推動農村環境衛生保護事業的協調發展。

3.3.3 營造濃厚環保氛圍 培育農民環保參與精神，一方面，需要在地方黨政機關摒棄傳統單向灌輸和宣傳的行政化作風，通過各種方式大力營造濃厚的環保氛圍使群眾廣泛地參與到環境衛生治理中來;另一方面，各級地方黨政機關應積極落實政策，用人民群眾喜聞樂見和通俗易懂的方式對黨和國家的環保政策進行宣傳，鼓勵人民群眾廣泛參與環保治理，主動轉變治理觀念，調動農民自主參與環境衛生治理的積極性。

3.3.4 優化農村環境衛生，建設生態宜居農村 優化農村環境衛生，建設生態宜居農村，關系到人民群眾的生活質量、關系到人民群眾的身體健康，同時也是鄉村振興戰略的一項重要內容，是全面建成小康社會的基礎，是農村社會文明和諧發展的核心。而現如今的農村環境衛生治理狀況與全面建成小康社會要求和農民群眾的期盼仍存在較大的差距，為加快完善農村環境衛生治理，需要從主體、制度、文化3個維度創新治理模式、改善治理困境，從根本上提升農民參與度，真正實現政府、農民和市場三方協商，推動農村更好的發展。

參考文獻

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（責編：張宏民）