大數據時代背景下的預算績效管理

●陳少強 萬 琪

一、大數據時代為預算績效管理提供戰略機遇期

隨著科學技術的不斷發展，互聯網的廣泛普及、5G網絡、區塊鏈等創新型技術的不斷涌現，我國迎來了新的大數據時代。所謂大數據，按照麥肯錫全球研究所（McKinsey Global Institute）的定義，是指超出常規數據庫軟件工具所能捕獲、存儲、管理和分析的超大規模數據集。國際數據公司（IDC）認為大數據具有四V大特征，即Volume（體量巨大）、Variety（類型繁多）、Value（價值巨大）、Velocity（實時處理）。數字信息化變革正逐漸滲透進各行各業的工作當中，對于我國全面實施預算績效管理工作而言，大數據也為其保駕護航提供了難得的機遇，主要表現在：

（一）夯實預算績效管理基礎

大數據的應用能大幅提升預算績效管理信息反饋的及時性和有效性，實時記錄預算資金安排的來源和去向，使預算績效管理更加高效和準確。一是在預算績效管理的過程中能形成相應的數據管理信息庫，為預算績效工作提供精準有效的信息，并能整合不同地區不同行業不同部門的歷史數據信息，有利于進行橫向和縱向數據信息的對比，從而為合理地安排與調整預算績效工作和決策提供有效支撐和科學依據。二是利用大數據平臺能及時獲知預算績效管理的工作動態，有效跟進預算績效管理的工作流程，實時監督和調整預算績效管理工作偏差，減少預算績效管理成本，提高財政資金的使用效益。三是利用大數據平臺有利于實現數據信息的共享，打破部門之間的信息壁壘和溝通不暢的狀態，促進部門工作的協調開展，提高工作效率。四是大數據平臺能及時反饋預算績效管理工作的效果，并作出科學合理的評價和分析，有利于更好地實行預算績效評價結果的應用，也為以后的預算績效管理工作安排和評價提供有效的參考依據。

（二）提升預算績效管理效率

預算績效管理的數據信息系統和平臺能實時記錄預算績效管理的每一個步驟和流程，使得預算績效管理工作更加透明順暢，有跡可循。一是在事前評價環節，可以通過大數據平臺對項目（政策）立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行及時評估，發現問題進行及時調整，減少和避免后續問題的發生和影響，加強預算績效管理的事前控制。二是在預算績效管理的運行和跟蹤環節，能實時監督預算資金的使用情況，動態掌握和監控預算資金的使用、管理以及績效目標實現程度，對發生偏離的項目進行及時的預警提示，對于有異常的及時發出整改通知，為資金支付提供參考依據，實現對績效目標的實現程度以及對預算資金執行進度的“雙監控”，這種基于大數據的“雙監控”有利于提升監控效率，提高預算績效管理的工作效率和財政資金的使用效益。

（三）提高預算績效評價結果應用水平

在預算績效評價環節，大數據信息平臺為預算績效評價提供了評價基礎和依據，可以利用大數據反饋的信息對預算績效管理進行有效評價，同時也有利于及時對評價結果進行綜合分析和應用。一是利用大數據進行預算績效評價可以及時反饋預算績效管理的情況和問題，有效督促部門和單位進行及時整改落實。二是利用大數據進行預算績效評價可以加強績效評價結果的應用，不僅對當前預算績效管理工作作出有效評估，也為以后安排預算資金提供有力依據，對于績效評價好的部門和單位，在安排年度預算時予以優先考慮，對于績效評價差的部門和單位在以后的預算安排時從緊考慮或不予安排。三是利用大數據進行預算績效評價有利于強化部門主體的責任意識，加大對相關責任人的追責問責力度，對于績效評價結果較差，與績效目標相差甚遠的情況，對其相關責任人和領導予以問責處罰。四是利用大數據平臺將績效評價結果予以公示公開，接受大眾監督檢查，同時也具有一定程度上的提醒警示作用。

二、我國運用大數據推進預算績效管理的初步探索

我國在前期財政信息化應用 （實施金稅工程、金財工程、金融監管工程、金審工程等）的基礎上，也在逐步注重運用大數據推進預算績效管理的工作，隨著全面實施預算績效管理改革工作的深入開展，國家和地方層面的預算績效信息化管理工作也在同步進行。

（一）國家層面

1、政策引導。我國對利用信息化手段提高政府治理能力現代化水平歷來持支持態度。2015年9月，國務院正式發布了《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50 號）（以下簡稱《行動綱要》），《行動綱要》明確提出要“建立‘用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新’的管理機制，實現基于數據的科學決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步，……逐步實現國家治理能力現代化。”《行動綱要》作為我國推進大數據發展的戰略性、指導性文件，充分體現了國家層面對大數據發展的頂層設計和統籌布局，為我國大數據應用、產業和技術的發展提供了行動指南，也為大數據應用于我國預算績效管理工作提供了政策依據。

中央最近也明確提出了要運用大數據助力于全面實施預算績效管理工作的推進。2018年9月 《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）(下文簡稱《意見》)發布，提出“加快推進績效管理信息化建設，逐步完善互聯互通的預算績效‘大數據’系統，為全面實施預算績效管理提供重要支撐。”同時強調預算績效評估方法的創新，提出要“立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性”。《意見》的發布，將大數據與預算績效管理的融合發展提到推動全面預算管理實施的戰略高度，對于促進我國的預算績效信息化管理工作具有重要的現實意義。

2、操作實踐。 除了運用大數據推進預算績效管理的政策引導之外，我國在中央政府層面的實踐工作當中也開始實現利用大數據推進預算績效管理的工作。以我國的扶貧開發信息系統為例，通過建立扶貧大數據平臺，對數據信息進行充分的整合分析，從而精準識別扶貧對象，建立完善的檔案信息，極大地提高了扶貧的效率和效益，并做到對扶貧資金的有效監管。同時，為貫徹落實 《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）精神，進一步發揮績效評價對財政專項扶貧資金使用管理的導向和激勵作用，財政部、國務院扶貧辦對2008年印發的《財政專項扶貧資金績效考評試行辦法》（財農〔2008〕91號）進行了修訂，制定了《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農〔2017〕115號），將全國扶貧開發信息系統的有關信息作為財政專項扶貧資金績效評價的依據，通過全國扶貧開發信息系統對扶貧資金的撥付進度、扶貧信息公開和公告公示制度建設和執行、年度資金結轉結余率、貧困人口減少情況等進行監督評價，有效提高了扶貧財政資金的使用效率和效益。

（二）地方層面

運用大數據推進預算績效管理主要體現在產生數據、共享數據以及應用數據三個方面，如圖1所示：

圖1 大數據推進預算績效管理流程圖

1、產生大數據。以浙江省為例，近年來，浙江省財政廳堅持“互聯網+”和大數據思維，積極推進數字財政建設，建立公共財政動態數據倉庫，對數據進行深度共享和開發利用，努力做到用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新。專門成立了浙江省數字財政管理中心，負責全省財政信息系統建設和管理工作，制定全省財政信息系統建設規劃，并組織實施和監督檢查；主持財政信息系統領導小組下設的辦公室工作，做好日常信息系統的運轉和協調工作；組織和指導全省財政系統計算機應用工作；負責全省財政系統計算機網絡建設；負責全省“金財工程”建設的規劃、實施、監督檢查、考核評比等工作。發布了《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省數字化轉型標準化建設方案 （2018-2020年）的通知》（浙政辦發〔2018〕70 號 ）、《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》（浙政發 〔2018〕48號 ）、《浙江省數字財政建設（財政數字化轉型）領導小組辦公室關于調整浙江省市縣財政區劃代碼的通知》（浙數財辦〔2019〕8號）等系列文件，致力于數字財政的建設工作，為推動預算績效信息化管理工作奠定了基礎。

2、共享大數據。以河南省綜合治稅平臺為例，河南省財政廳為了解決政府相關職能部門之間、稅收征納主體之間信息不對稱問題，更加全面了解稅源點，提高稅收專項治理能力，提高數據質量和時效性，在此背景下采用信息化手段開展了便捷、高效、安全的大數據綜合治稅工作，建立了全省綜合治稅信息共享系統——“綜合治稅平臺”，拓寬了涉稅信息的采集渠道，助力財政有效增收。通過近幾年來與綜合治稅工作聯席會議各成員單位簽訂涉稅信息共享框架協議，推動了部門間涉稅信息數據采集，實現了各部門數據信息共享。通過以信息化手段為支撐，以涉稅信息分析比對為抓手，以稅收專項治理為重點，逐步完善財稅綜合治理體系，促進了全省各級財政部門財稅收入管理水平的提升。

3、應用大數據。地方政府通過建立財政預算項目庫也是運用大數據推進預算績效管理的重要表現，建立財政預算項目庫即是利用程序化的數據管理方式對項目進行統一管理。以山東省為例，為規范和加強省級財政資金管理，充分發揮項目庫對預算的約束和支撐作用，2019年山東省財政廳發布了《山東省財政廳關于印發山東省省級預算項目庫管理暫行辦法的通知》（魯財預〔2019〕27號），指出省級預算項目庫（以下簡稱項目庫），是指為促進預算科學精準編制和規范高效執行，對預算項目的研究謀劃、評審論證、入庫儲備、排序優選等工作進行規范化、程序化管理的數據庫。對項目庫的信息化管理提出了要求，要求各部門之間，各數據庫之間實現數據互通、信息共享，為預算績效的信息化管理工作提供了明確的政策依據，使得大數據的應用得到了充分體現。

三、大數據時代預算績效管理面臨的挑戰

盡管當前大數據時代為預算績效管理提供了良好的發展機遇，但在數據平臺建設、預算績效管理工作以及預算績效管理的信息化應用方面同樣也面臨著一些挑戰，大數據時代的預算績效管理工作仍需要不斷完善與發展。

（一）數據平臺建設方面的挑戰

1、數據有效性問題。運用大數據推進預算績效管理的一個重要方面即是需要保障數據信息的可獲得性，及時性以及有用性，這是利用大數據進行預算績效管理的基本要求和根本生命線，否則所謂的數據信息化管理平臺對于推進預算績效管理工作的有效開展毫無意義。盡管我國在數據信息化系統建設方面取得了很大的成績，但在數據來源和質量保障上還存在著這樣或那樣的問題，主要表現為以下方面：

一是在數據信息的來源上，由于各信息系統的獨立分散，各部門各單位數據收集的形式和標準不一，造成數據信息的來源具有多樣性的特點，因此如何掌握第一手的信息資料，如何搜集專業對口、高度吻合的數據信息，保證數據信息的可靠性和可信度是建設預算績效管理信息化系統面臨的重要挑戰。

二是在數據信息的質量上，一方面隨著數據信息總量的不斷增加，從海量數據中提取整合有效信息以及甄別篩除錯誤信息的難度也不斷增加，導致數據失真或混亂的可能性增大；另一方面由于各部門單位人員素質水平不齊，人員變動等影響因素，在對系統數據進行錄入、整合、檢驗、分析、維護等環節容易出現操作問題，使得數據質量難以得到保證。

2、數據管理問題。運用大數據順利推行預算績效管理還需要有一套嚴格、客觀、合理、公正的數據管理制度體系和方法，使運用大數據進行預算績效管理落到實處。但在大數據的實際應用方面，由于部門出于自身利益的考慮，技術操作的規范性和安全性等方面的考量，真正實現預算績效信息化管理還有待時日，具體表現在以下方面：

一是各部門單位數據平臺的銜接上，由于各數據系統的負責部門不同，對于數據銜接工作職責劃分不清，以及各部門對自身利益保護的傾向存在，導致各部門間的數據信息共享存在一定的難度，仍然存在信息不對稱的情形。

二是對于數據的人工處理與系統自動處理的銜接上，存在數據管理的分工、人工與系統處理數據的相互驗證等問題。

三是在數據管理的安全性方面，一方面對于數據管理的保密性要求以及數據共享的邊界劃分還不夠明晰，另一方面由于數據來源的多樣性和分散化，使得對數據的監管困難，存在數據泄露的風險。

（二）預算績效管理方面的挑戰

1、預算績效管理制度體系不完善。預算績效管理本身制度體系的不完善也會導致因制度建設滯后而阻礙大數據技術與預算績效管理之間的有效結合，使得數據信息化在預算績效管理方面的應用因制度缺失而無法實現。

在中央層面，還尚未出臺有關預算績效管理的具體操作性文件，缺乏具有約束力的政策性文件和規章制度，中央和上級政府出臺的文件大部分只具有原則性的指導意見，沒有涉及具體操作層面，使得預算績效管理具體工作依據還不足。

在地方層面，大部分地區還未建立完全系統的預算績效管理辦法、操作規程、實施細則、第三方機構管理辦法以及“事前有目標，事中有監控，事后有評價，評價結果有運用”的全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理閉環系統，在建立健全預算績效管理制度體系上還有很大的完善空間。

2、預算績效管理目標指標不健全。預算績效目標和指標體系的不健全很大程度上會影響到預算績效管理大數據的形成，績效目標是對部門單位職責和工作任務的體現，而績效指標是對績效目標的具體細化和量化，一方面績效目標的設置和實現具有不確定性，另一方面績效指標的設置難度較大，因此造成了預算績效管理目標指標的不健全，具體表現為：

一是績效目標的不確定性。在績效目標設置時，如何評估項目（政策）的產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度的目標，如何設置各目標所占權重等問題，造成預算績效目標的設置具有不確定性；在績效目標的實現過程中，由于工作任務受上級政策變化、不可抗力等客觀因素的影響，導致目標中途發生調整，使得績效目標有可能無法實現或提前實現，因此導致績效目標的實現也具有不確定性。

二是績效指標設置的難度較大。制訂多樣化和細化的評價指標和標準對業務人員的專業性要求和綜合素質要求較高，對財政部門人員而言難度很大，對于基層財政部門更是困難；此外，由于大部分地區還未建立健全完善的指標庫，使得可供參考的指標設置對象和標準較少，造成績效指標設置的難度較大。

3、預算績效管理標準缺失。預算績效管理相關標準的缺失會對預算績效目標和指標的設置造成困難，因此也會影響到預算績效管理大數據的形成。預算績效管理的相關標準包括行業標準和支出標準，財政支出項目包括基本建設類、政策補貼類、政府采購類等多種類別，覆蓋教育、衛生、科技等多種領域，然而在目前的預算績效管理中，預算績效管理的相關標準大都依據的是計劃標準，而歷史標準、客觀標準以及經驗數據非常缺乏，難有可供借鑒的同類標準。

（三）大數據在預算績效管理應用方面的挑戰

1、“大數據”與預算績效管理的理念薄弱。預算績效管理和大數據的應用都還處于初步發展階段，屬于較新的領域，對于大部分地區而言對二者的認識程度較低，有些部門單位對于“大數據”與預算績效管理的理念認識上較為薄弱，甚至存在誤區，仍然受傳統的預算管理慣性思維的影響，認為將“大數據”與預算績效管理相結合只是財政部門的“新花樣”，并沒有什么實際意義。部分單位領導對大數據時代背景下的預算績效管理工作也還沒有足夠清晰的認識，尚未予以重視，未真正調動起部門的力量，形成良好的工作氛圍，致使工作流于形式，拖延和被動應付。

2、預算績效信息化管理的能力不足。一是部門單位能力不足。我國各地預算績效管理工作總體上還處于起步階段，各部門單位對運用大數據開展預算績效管理工作的認識還未完全深入人心，在業務培訓和實踐操作方面缺乏豐富經驗。

二是相關專業人才不足。財政部門人員不但要熟悉財政方面的專業知識，還要熟練掌握信息化系統操作管理，目前各部門預算績效管理的專業性人才本身尚且缺乏，熟悉數據管理的人才又大多集中在IT、金融等技術性領域，對于既懂數據分析、又懂信息化管理工作，既熟悉財政大數據管理、又熟悉財政信息化系統操作的復合型人才則更是鳳毛麟角。因此容易出現預算績效管理和信息化管理工作“兩張皮”的現象。

三是高校相關復合型人才培養專業建設滯后，對相關專業性人才的培養滯后于財政管理工作的需要。

四、運用大數據推進預算績效管理的幾點建議

當前是我國信息化技術高速發展的重要階段，也是提高我國政府現代化治理水平的關鍵時期，在這一時代背景下，面對預算績效管理改革的新形勢和新階段，各級政府部門應抓緊機遇，應對挑戰，乘著信息化技術廣泛推廣與應用的時代東風，加快推進大數據與預算績效管理相融合，不斷提升財政治理能力的現代化發展水平。

（一）完善大數據信息化系統建設

1、夯實預算績效管理的數據需求。財政部門可以根據預算績效管理的各個環節建立相應的信息化管理平臺，實現數據平臺與預算績效管理的環環相扣，形成既相對獨立又相統一的閉環系統，在預算績效管理事前階段可以建立績效目標管理及事前評估系統，在預算績效管理事中階段可以建立項目庫系統，以及績效運行監控系統，在預算績效管理事后階段可以建立預算績效管理評價系統以及績效結果的應用系統，同時可以建立健全包括中介機構庫、專家庫、政策法規庫和檔案庫在內的預算績效管理智庫系統，從而實現預算績效信息化平臺的一體化管理工作，統一數據采集的標準與形式，利于預算績效管理數據信息的收集與整合，嚴控數據質量。

2、建立預算績效信息化管理制度。一是通過加強部門之間的溝通協調，以制度的形式將預算績效管理數據共享的范圍、各部門責任和系統之間的銜接方式等內容固定下來，建立專門的工作領導小組和實施方案，完善相關的績效考核和激勵相容機制，推動預算績效管理的數據共享工作，打破部門數據煙囪和信息不對稱的壁壘。

二是建立專門的預算績效信息化管理網絡安全防護機制，劃分內網和外網范圍，嚴格數據信息的授權管理，加強各系統銜接的漏洞排查，確保系統運行的規范性和安全性，同時也有利于對數據使用行為的合法性合規性進行監控。

（二）提高預算績效管理水平

1、完善預算績效管理制度體系。在中央層面，逐步完善并出臺預算績效管理的法律法規和具體實施操作層面的指南和辦法；在地方層面，要勇于實踐創新，加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，推動出臺《財政支出績效評價管理辦法》《財政支出事前績效評估管理辦法》《預算績效目標管理辦法》《委托第三方中介機構參與績效評價工作操作規程》《預算績效管理項目庫管理辦法》《部門項目支出績效評價指標體系框架》《部門（單位）預算績效管理工作考核辦法》《預算績效管理結果與預算編制掛鉤管理辦法》等文件。

2、健全預算績效管理目標指標。一是選擇部分行業和不同類型的項目作為績效目標和指標的基礎數據值，并對其進行相應的分類管理，為同行業及同類型的項目績效目標和指標設置提供有效參考。二是逐步擴大預算績效管理評價指標的數據搜集范圍，并參考其他相似地區和部門的歷史經驗和做法。三是隨著數據采集量的不斷增多，加快建立健全分部門或分項目類型的指標庫，例如公共安全類指標、節能環保類指標、海洋漁業類指標、醫藥衛生類指標、一般公共服務類指標等。

3、逐步完善預算績效管理標準。預算績效管理標準的完善可從以下四個角度出發：一是計劃標準，包括各地區各部門的發展規劃和戰略目標等。二是經驗標準，包括歷史標準和地區標準，歷史標準是根據同類項目績效指標的目標值由其歷史數據測算而來，是通過縱向比較而得的經驗標準；地區標準由同類地區同類項目相同指標的實際值測算而來，是通過橫向比較而得的經驗標準。三是行業或國家標準，即國家公布的行業指標數據。四是其他通用標準，如共性指標和標準。

（三）加強大數據在預算績效管理中的應用

1、提高預算績效信息化管理理念。中央和地方要強化運用大數據進行預算績效管理的理念思想，將其作為重要的工作部署明確到預算績效管理改革的實施方案中去，通過多種形式的培訓、講座、媒體宣傳等方式，增強各部門單位和人員的預算績效信息化管理理念，逐步形成利用大數據平臺進行全面預算績效管理的工作格局。

2、培養預算績效信息化管理人才。一是加強對部門單位的專業化培訓，通過組織多種形式的培訓，加強預算績效管理理論與實踐操作的結合，提高各部門單位的整體素質和水平，在加強預算績效管理專業培訓工作的同時，注重建立對相關人員的激勵相容機制，促進預算績效管理人員的學習主動性和積極性，提高部門單位的整體業務水平。

二是選擇一部分相關部門和單位的優質人才對其進行專業化培養，或利用有關人才政策優勢從外部引入高素質的復合型人才。

三是加快推進符合社會需要的復合型專業學科建設，培養大數據與預算績效管理相結合的交叉性人才。■