關于PPP項目實施績效管理的幾個重要問題

●梅建明 張 寬

一、引言

隨著我國經濟進入了由高速增長轉向高質量增長的新常態，人們對于公共產品和服務的需求逐漸增加，這與目前各地方政府所具備的公共產品供給能力之間存在著一定的缺口。為了解決這種現狀，提高公共產品的供給效率，同時也為民間資本創造更廣闊的投資領域，2014年財政部發布了 《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，開始大力推廣PPP模式在公共基礎設施領域的運用。所謂PPP(public-private-partnerships)，指政府和社會資本以為社會提供公共產品和服務為出發點，達成特許權協議，形成一種利益共享、風險共擔、全程合作的伙伴關系。PPP模式有效解決了政府在基礎設施方面資金短缺的問題，使得市場的優勢得到發揮，因此PPP作為新型公共基礎設施和服務的供給模式得到了各方的青睞。根據財政部PPP中心2019年6月月報數據顯示，自2014年來至今，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目共有9036個，總投資額達到了13.6萬億元，累計落地項目數5811個，投資額為8.8萬億元，落地率為64.3%。隨著PPP項目的陸續落地和實施，PPP項目的績效管理就提上議事日程。

根據 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）等文件規定，要全面實施PPP項目績效管理，將PPP項目支出納入政府年度預算，強調落實按效付費機制，讓績效管理成為規范PPP項目發展的重要舉措。因此無論是從順應國家財政預算制度改革層面，還是從規范項目運作、項目付費依據角度，PPP項目績效管理都顯得尤為重要。目前財政部對PPP項目績效評價管理還沒有形成系統的標準和規范，所以亟須構建出針對PPP項目的績效評價框架體系，從而全面實施對PPP項目的績效管理，實現按“效”付費，保證公共產品和服務的供給質量和效率。

整體來看，目前學界從不同行業、階段、維度、理論方法對PPP項目績效管理進行了深入研究，但理論層面偏多，主要集中于框架性的探討，缺少對于PPP項目績效管理具體問題的分析，因此對于當前實施PPP項目績效管理所面臨的重要問題進行探究極為重要，這對于我國現階段PPP項目的發展有著重大的理論和實踐意義。

二、PPP項目實施績效管理的必要性

（一）PPP項目績效管理的政策要求

在PPP項目的發展過程中，PPP項目績效管理對于PPP項目的順利發展起著關鍵作用。國家相關部門出臺的多個PPP相關政策規章和實施細則文件都提到了對與PPP項目績效管理相關的要求，最早的是財金〔2014〕76號文，提出“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。”隨后相繼發布了財金〔2014〕113號、發改投資〔2014〕2724……財金〔2019〕10 號文、財金〔2019〕39號文等（如圖1）都提到了PPP項目績效考核、績效監測、績效評價等績效管理范疇的內容，著重強調了實施PPP項目績效管理的重要性和必要性，明確指出所有PPP項目回報收益必須與績效評價結果掛鉤，并將評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策和完善PPP模式制度體系的參考依據。此外，2018年9月，國務院發布了 《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出要積極開展政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理。因此全面實施PPP項目績效管理不僅是貫徹落實我國PPP項目相關政策的內在要求，而且順應了國家預算績效管理制度改革的趨勢，為國家治理體系和治理能力現代化建設做出了有力的推動。

圖1 我國PPP項目績效管理相關政策梳理

（二）PPP項目發展的現實需要

根據財政部PPP中心2019年6月報數據顯示，政府付費類PPP項目占比24.7%，可行性缺口補助類PPP項目占比66.2%，使用者付費類PPP項目占比9.1%，政府負有支出責任的政府付費類和可行性缺口補助類合計占比達到了90.9%，這就意味著未來政府會面臨著巨大的財政支出壓力。國辦發〔2015〕42號文明確規定，無論是政府付費類還是使用者付費類項目都要與績效評價結果掛鉤，因此在當前時期，PPP項目績效評價管理顯得格外重要，它不僅是社會資本方獲得投資回報的依據，而且是改善政府支出績效，提高財政資金使用的經濟性和效率性的重要手段。

（三）PPP項目全生命周期發展要求

PPP項目不同于傳統的政府投資項目，PPP項目全生命周期包括識別、準備、采購、執行、移交五個階段，因此項目合作周期長、項目內容復雜、管理難度高、未來的不確定性較大，那么其存在的風險也遠遠高于一般投資項目，要保證PPP項目全生命周期各階段的平穩運行，就需要做到各階段各環節的風險可控。同時政府和社會資本方還仍然存在著長期的“委托-代理”關系所產生的信用問題，很有可能由于信息不對稱而使雙方造成損失，不利于PPP項目最終公共服務利益最大化目標的實現。因此要以績效管理為手段，充分識別PPP項目全生命周期各階段所存在的風險，控制項目風險發生的可能性，從而保證良好的市場條件，提高社會資本參與的積極性，激勵社會資本強化技術創新、管理創新，從而最大程度的保證公共產品或服務的質量和效率，為社會公眾提供更多優質的公共服務，同時能夠監督社會資本切實履行相關職責和義務，降低政府參與PPP項目中因信息不對稱所造成的風險損失，提升政府投資決策質量和行政監管水平，保證PPP項目平穩規范的高質量發展。

三、PPP項目績效評價指標體系的構建

PPP項目績效評價指標是衡量績效目標實現程度的主要技術指標，應根據PPP項目績效評價的主體、目標、內容以及不同實施階段的產出需求，結合相關政策法規、行業標準和技術規范、項目實施方案以及項目合同等，科學合理的設定績效評價指標，并盡可能做到量化、明確、可靠、客觀、合理。而對于PPP項目績效評價指標體系的內容設計應以PPP項目的全生命周期為基礎，包含PPP項目建設期評價指標、運營期評價指標，以及移交階段評價指標。其中建設期評價指標的設定主要圍繞工程進度管理、項目質量、安全管理、合同管理等維度，并且以竣工驗收合格為前提。運營期評價指標的設定主要圍繞項目產出、公司運行管理、資源運用控制、安全管理、信息公開、經濟效益、社會效益、生態效益、公眾滿意度、可持續性等維度，以結果導向為原則。移交期評價指標的設定主要圍繞移交清單、移交技術要求、移交時項目設施狀況、驗收及移交前后公共服務的持續穩定達標供應等維度。從PPP項目績效評價指標體系構建框架來看，主要包括指標的設定、指標權重以及評價標準。

（一）按級次設定指標

根據PPP項目各實施階段的具體目標要求逐級設定績效評價指標。主要包括基礎指標、行業指標、經濟指標、社會指標、環境指標。其中基礎指標是指適用于大多數PPP項目都需要考核的指標，如安全管理、衛生管理等。行業指標則根據具體行業，設計具備行業特點和標準的績效評價指標，如軌道交通運輸行業的車流量，環境保護領域中的水污染治理等。經濟指標主要是根據項目產生的經濟效益而設計的考核指標。社會指標，主要就項目對當地人文環境、社會價值等影響方面設計的考核指標。環境指標體現的是生態效益，主要是根據項目的運行對環境所產生的可能影響方面設計考核指標，比如噪音污染等。上述指標的設定都屬于靜態指標，由于PPP項目的合作周期一般在10年以上，因此不同時期應結合項目實際情況對績效評價指標進行動態調整和更新，以適應不同時期項目績效考核內容，避免考核內容空洞流于形式，實現PPP項目績效評價動態管理。

（二）分配指標權重

指標權重是指指標在整個評價體系中的相對重要程度。不同PPP項目具有不同的目的和意義，項目要求和標準也存在著差異，因此對各指標的權重分配不能千篇一律，否則便無法發揮績效評價激勵約束機制的作用，如在軌道交通項目中，財政補貼與軌道交通運營安全和服務質量相掛鉤，那么就要加大安全與質量相關考核指標在績效指標體系中的權重，而環境保護類項目就可以以環境保護、污染控制作為考核重點。根據財政部辦公廳于2019年5月發布的《關于征求對<政府和社會合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）>意見的函》（財辦金 〔2019〕39號）中明確提到確定PPP項目績效評價指標權重的方法通常包括專家調查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等，這四種方法也是目前學界、咨詢機構使用較多的PPP項目績效評價指標權重分配方法，具體使用要結合績效評價指標的特點及要求來使用。

（三）確定評價標準

評價標準是指衡量績效目標完成程度的尺度，一般包括行業標準、計劃標準、歷史標準以及國家相關部門認定的標準等。因此，PPP項目績效評價標準的設定不僅要依據現有的行業標準、計劃標準、歷史標準等，還要結合PPP項目各階段的產出要求和利益相關者的要求，不能脫離客觀現實條件，才能保證績效評價結果的準確性和科學性。

四、PPP項目績效評價方法

對于PPP項目績效評價方法的運用，目前無論是在理論界或是實務界都有不少學者對此進行了探討，經過對于文獻的梳理發現，主要包括平衡記分卡法、關鍵績效指標法、層次分析法、模糊綜合評價方法、物元分析法等。

（一）平衡記分卡法

BSC（Balance Score Card,平衡計分卡）是目前學界研究最多、認同度最高的PPP項目績效評價方法。它由哈佛商學院羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓于1992年發明，這種方法以項目最終戰略目標為核心，突出強調“平衡”理念，不再局限于使用單一的財務指標去評價項目組織績效，而是圍繞財務維度、顧客維度、內部流程維度、學習與成長維度共四個維度去設計績效指標，從而全面的、多維度地對項目組織績效進行評價。這種方法對于PPP項目績效評價的適用性就在于方法本身所貫徹的“平衡”理念，首先，可以平衡多方利益。由于PPP項目參與主體眾多且各主體之間利益關聯度較高，存在一定的“利益聯動性”，因此考慮到這一特點，PPP項目所追求的最終戰略目標應以所有利益相關者的目標訴求為集合，綜合考量并保障各方利益訴求能夠有效實現。其次，可以平衡PPP項目的經濟性和社會性。PPP項目是以公共基礎設施作為實施對象，具備著公共產品的特性，因此不僅要關注PPP項目所產生的經濟效益，還要以PPP項目的社會性和公益性作為評價重點，不能有所偏倚。最后，可以平衡PPP項目的短期和長期目標。PPP項目一般符合地方政府的發展戰略規劃，并且投入大、合作周期長，因此PPP項目的短期目標是項目順利完成，而長期目標應該注重PPP項目的長遠發展，為地方經濟社會的發展所做出的貢獻，不能局限于眼前。結合上述分析，根據平衡計分卡法的平衡理念和PPP項目自身的特點，可明確PPP項目運用平衡積分卡法進行績效評價的基本內容（如圖2），具體維度的設置可根據PPP項目的實際情況進行添加，比如對于垃圾焚燒或者污水處理類PPP項目，對于環境的影響至關重要，為了突出評價重點，可單獨設立環保維度進行績效評價。

圖2 基于平衡計分卡法PPP項目績效評價內容圖

（二）關鍵績效指標法

關鍵績效指標（KPI）法是目前企業進行績效管理過程中最為常用的一種方法。其理論原理又稱“二八原理”，即：某一企業在生產創造價值的過程中，其內部20%的關鍵人員的付出為該企業貢獻了其生產價值的80%，意味著往往最終目標的實現主要是因為少數關鍵因素在發揮著主導作用。因此，圍繞PPP項目最終戰略目標，找出影響PPP項目成功的關鍵因素，從關鍵因素中設定關鍵績效指標，從而對PPP項目實施績效評價并且持續改進。這種方法與平衡計分卡法有相似之處，都需要圍繞最終戰略目標進行績效評價。目前在實務操作中還存在著一些問題，如針對項目成功關鍵績效指標的確定，不能有效的反映關鍵影響因素的作用，契合度不高，存在著指標確定隨意的情況，這樣就使績效評價結果不能真實反映項目執行狀況，難以實現后續績效管理過程中的“帕累托改進”。因此要加強KPI績效評價能力，首要是提高關鍵績效指標與項目成功的關鍵因素之間的匹配程度，從而增強指標設定的科學性和有效性。

（三）層次分析法

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)是指在面臨決策選擇時，可以將影響決策的相關因素按照不同級次目標進行分解，根據各級次目標的相對重要性的排序設置相應層級指標并賦予相應的定量權重，然后逐級比較分析，從而做到定性和定量指標有機結合的綜合評價。這種方法的優勢在于能夠系統性的對決策進行評價分析，簡潔實用，但是對于定性的因素考慮較多，定量的數據分析較少，主觀性較強。目前在PPP項目績效評價研究中，許多學者會運用層次分析法來設定PPP項目績效評價指標的權重，科學性和實用性均較強。

（四）模糊綜合評價法

模糊綜合評價法（fuzzy comprehensive evaluation method）是運用模糊數學和模糊統計方法，對影響實務優劣的各個因素進行綜合考慮并科學的做出評價。

模糊綜合評價法的核心要旨根源于模糊數學的隸屬度理論，可以對一些邊界不清晰、模糊的、不易量化的問題進行量化處理，最終進行定量評價，但是也存在著一些問題，如依賴于專家打分，主觀性強；確定隸屬度函數時較為繁瑣，且沒有一套統一的隸屬函數方法。在PPP項目績效評價過程中，一般會結合層次分析法來使用，先構建層次結構模型，然后采用模糊綜合評價方法對數據進行統計分析，這樣使評價結果更具科學性和可信度。

（五）物元分析法

物元分析法是一種通過引入物元理念，能夠將“質”和“量”的評價分析進行有機結合的系統的科學評價方法。主要是對矛盾問題或者不相容問題進行研究分析，旨在找出解決矛盾問題或不相容問題的內在規律和方法。這種方法能夠解決對于矛盾問題的評價，具有思維科學、系統科學、數學三個學科的特點，但是依賴于經典域和節域的確定，而經典域和節域的確定標準可能受行業數據限制。目前已有學者運用這種方法對具體的PPP項目進行過績效評價的嘗試，但整體而言，研究偏少，存在著一定的操作難度。

理論界的分析主要集中于上述幾種評價方法，而從國家政策層面來看，目前還沒有PPP相關的政策文件對此進行詳細說明，不過從2017年9月財政部印發的 《管理會計應用指引第600-603號——績效管理相關應用指引》中可以看到，其中詳細介紹了關鍵績效指標法、經濟增加值法、平衡計分卡法在企業績效管理過程中的運用。但是在實際操作過程中，2019年5月湖北省荊門市印發了《關于進一步規范PPP項目績效考核工作的通知》（荊政社合發〔2019〕1號）中明確提出了PPP項目績效評價的方法有比較法、因素分析法、公眾評價法、成本效益分析法等。可見目前理論界和實務界對于PPP項目績效評價方法的運用還存在著一定的出入，在實際操作過程中更加重視評價方法的可操作性，學界分析主要側重于績效評價方法對于PPP項目的理論適用性，缺少對于實際案例的運用和驗證。因此對于PPP項目績效評價方法的選擇，應當做到“因事而化”，根據項目所屬行業特點、運作方式、回報機制等實際情況差異化選擇，選擇最適宜該項目的績效評價方法。

五、結論與建議

縱觀我國整個PPP項目績效管理的發展歷程，目前無論是從國家層面還是具體項目，都對PPP項目績效管理工作十分重視，并且對績效評價指標體系的構建和評價方法的確定上做出了一些探索，取得了一些成績，但是仍然還需要進一步努力，對此提出幾點建議：

（一）健全PPP項目績效管理制度體系和法律體系

PPP項目績效評價管理離不開政府的指導與監管，因此國家層面首先應盡快制定出全面完整、科學有效的PPP績效管理相關管理辦法、實施細則、評價指南，明確績效評價目標、原則、主體、方向，以及績效評價服務的對象，最終形成系統的PPP項目績效評價管理規范制度體系，從制度層面為全面實施PPP項目績效管理提供根本保障。其次，PPP項目績效評價仍由政府部門占主導，相較于社會資本擁有了更為強勢的主動權和話語權。政府會基于社會資本提供的公共服務質量進行評價并支付相應費用，但政府績效評價行為還缺乏相應法律體系的制約，恐難以做出符合雙方最大利益的客觀評價，導致在一定程度上損害社會資本的利益，同時也是對于雙方契約精神的考驗。因此可借鑒英國、加拿大等發達國家經驗，健全PPP項目績效評價的監管和法律體系，讓績效評價管理有法可依、有章可循，更加科學有效地發揮監管作用，保障合作雙方的合法利益，推動PPP項目平穩規范發展。

（二）完善PPP項目績效評價的理論和方法體系

PPP項目績效評價需要完整的指標體系和科學、合理的評價方法，需要進行全方位、立體化的評價。目前，PPP項目績效評價的主體、對象、目標和指標選取不能完整地反映PPP的全貌，評價體系設計缺乏系統性規劃。績效評價指標體系并不全面，在績效評價指標的設計和權重的分配上較為片面，如將社會資本的日常工作數量等指標作為績效考核的重點，規定運營過程中員工出勤天數、巡視次數等，并且績效評價指標內容還存在著泛化的問題，如“不完整、不整潔、不完好”等評價指標沒有量化標準，指標權重千篇一律，沒有根據項目的實際情況進行科學的合理分配。而對于績效評價方法，目前大多數PPP項目采用的是較為通用的KPI績效評價方法，通過設置一些評價指標，由實施機構進行打分，然后根據打分結果作為政府付費依據，然而很多PPP項目并不適合采用KPI績效評價方法，而仍然照搬照抄，沒有根據PPP項目的屬性對評價方法進行差異化選擇，因此需要進一步完善PPP項目績效評價的理論和方法體系。

（三）加強PPP項目全生命周期績效管理

PPP項目績效管理應該嚴格控制項目全生命周期各階段績效評價的要求和結果的運用，完善按效付費機制。目前在PPP項目中，對于大多數的政府付費和可行性缺口補助項目主要采用 “可用性+績效付費”的回報機制，然而在實際操作過程中卻變成了 “建設可用性+運營維護績效付費”的方式，即大部分的政府支出責任與建設期的績效評價結果相掛鉤，只要滿足了建設期的績效評價指標，達到了竣工驗收的標準，政府就要按照合同約定向社會資本方付費，相當于提前固化政府支出責任，而運營期的收益只跟運營期的績效考核結果相掛鉤，意味著運營期如若績效考核結果不合格也只會扣除運營期的費用，因此這就變成了名義上的“PPP”模式，實際上是加長版的BT模式，因此亟須加強PPP項目全生命周期績效管理。

（四）加快PPP專業人才、機構的培養

目前財政部、發改委等部門都建議引入第三方評價機構對PPP項目實施績效評價，這樣有助于保持PPP項目評價的獨立性、客觀性、公正性和科學性。但是PPP項目具有極強的綜合性，涉及經濟、金融、工程、稅務、法律等多個專業學科知識，并且涵蓋了基礎設施和公共服務的大多數行業，這對開展PPP績效評價機構和專業人員的資質和能力提出了更高的要求。因此需要根據PPP項目績效評價管理的邏輯和知識體系，加大培訓力度，貫徹PPP項目績效理念，加強PPP項目績效意識，培養專業人才和團隊，建立專家庫，加強研究，總結成果。通過機構建設、能力建設和人才隊伍建設，提高PPP項目績效評價與管理的質量。■