縣級政府防范化解政府債務風險做法及問題探討

何孟君

摘 要：縣級政府的債務風險雖然反映的是政府的收支情況，其在本質上能夠體現國家治理體系與治理能力的高低。因此，需要充分重視縣級政府的債務風險，并采取有針對性的應對措施。

關鍵詞：政府;債務風險;防范化解

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.057

0 引言

隨著社會的不斷發展進步，我國政府對于化解重大風險工作越來越重視，債務風險作為防范化解重大風險的重要組成內容，近年來更是得到了政府的重點關注。縣級政府作為我國政府的基本組成單元，其存在的債務風險不僅能夠反映出政府收支工作的實施情況，并且還能在一定程度上反映出國家在治理體系與治理能力方面的問題。縣級政府的債務起始于1994年的稅改，并呈現逐漸升高的趨勢，尤其是在房地產市場化的不斷深入，更是加速了縣級政府債務的不斷積累，直至2008年其存在的債務風險逐漸凸顯，由此債務風險正式進入社會的關注范疇。近年來，隨著社會經濟的不斷發展，縣級政府存在的債務問題正在逐漸發展成為阻礙地方經濟快速發展的“灰犀牛”，債務風險所造成的不利影響逐漸加深。因此，為了能夠對當前存在的債務風險進行系統全面的有效控制，進而避免債務風險進一步轉化為區域性的金融風險，就要對結合縣級政府的實際情況采取有針對性的改善措施，進而將債務風險限制在合理的范圍內，為社會經濟的可持續發展提供可靠保障。

1 縣級政府債務存在的主要風險

1.1 認識不足

不少縣級政府的領導干部對于融資舉債沒有形成一個清晰的認識，雖然黨中央和國務院一再強調嚴禁縣級政府違規融資舉債，但是縣級政府和相關的金融機構還是未將認識統一到黨中央、國務院的決策部署上來，心存幻想。個別黨政領導干部在發展地方經濟的過程中，沒有將新的發展理念融入其中，仍舊存在嚴重的過度舉債謀政績現象，超出其自身的財政能力，這就會給其帶來嚴重的債務風險。同時，不少融資機構在縣級政府的融資舉債過程中有這樣的認識，由于融資平臺公司是屬于政府的，即便是在以后的融資過程中出現一定逾期，政府最終也都能夠予以償還，評估政府背景項目時放松風險管控要求，置各項規定于不顧。正是由于縣級政府和金融機構對政府融資舉債的行為認識不足，盲目樂觀，進而為政府債務風險的逐漸形成提供了有利條件。

1.2 底數不清

不少縣級政府對其融資舉債規模并沒有進行系統全面的統計，進而造成隱性債務規模急劇膨脹。湖南省某融資平臺公司其債務余額在2014年末到2017年初的短短兩年時間內，翻了一倍，這種現象在政府的融資過程中屢見不鮮。正是由于縣級政府在發展經濟的過程中，對其潛在的隱性債務并不重視，在平時的工作過程中沒有對相關的債務信息進行系統全面的統計，進而促進了債務規模的不斷擴大。在多次融資平臺公司等債務的統計過程中，縣級政府往往沒有嚴格按照相關的規定進行債務申報，往往將自身的債務隱藏起來，甚至個別的縣級政府還存在非常嚴重的瞞報情況，進而造成債務統計數據失真，也就無法反映縣級政府的真實債務情況，甚至還有部分融資平臺公司對自身的債務情況并不了解，這就給縣級政府的謊報瞞報提供了便利。

1.3 管控不嚴

雖然中央政府不斷加大從嚴從緊管控縣級政府債務的力度，但是其并沒有得到徹底的落實，不少市縣政府和財政部門并沒有承擔起其應負的管控責任，政策在執行的過程中存在走偏的現象。每年的財政部財預文件發布之后，縣級政府并沒有嚴格按照其中的相關要求對融資舉債進行統籌規劃、合理安排，需要進行整改的地方并沒有按照要求采取相應的措施，或者只是從文件的層面進行了形式上的整改，這就造成其整改效果大打折扣，難以對縣級政府的債務情況進行科學合理的控制。同時，由于融資舉債大都是在政府部門的引導下開展的，這就導致其存在一定的監管漏洞，造成縣級政府的違規融資舉債存在真空，進而在一定程度上加速了債務的積累速度，最終給縣級政府帶來嚴重的債務風險。

1.4 應急準備不充分

當前，不少縣級政府并沒有專業的債務風險控制人員，所采用的年度風險預警模型也大多是由別處照搬而來，沒有結合自身經濟建設的實際情況進行構建，造成其無法對政府當前的債務進行準確的模擬估計，進而無法對債務風險進行科學合理的預警，造成縣級政府所做的應急準備不充分。根據當前的風險預警模型，對政府的債務規模采用平均償債年數平滑過渡處理，其中存在的隱性債務沒有嚴格按照要求進行償還模擬，而僅僅將其中的10%作為未來需要償還的債務，這就從一定程度上降低了政府的舉債率，造成縣級政府對預警結果存在普遍的樂觀態度，這就為債務的不斷擴大提供了溫床。正是由于樂觀的預警結果，導致不少的縣級政府對潛在的風險漠不關心，沒有按照相關規定建立起科學合理的債務風險應急處置機制，也就無法結合債務的整個償還周期制定有針對性的改善措施，尤其是存在非常嚴重的短期流動風險，甚至為了償還舊債務而不得去重新融資舉債，進而造成政府債務的不斷增加。

2 縣級政府債務風險的形成原因分析

當前，房地產價格的不斷波動對縣級政府債務的不斷積累起到了重要促進作用，進而加速了債務風險的形成速度。根據融資舉債的規律可知，債務與資產之間具有一定的比例關系，過大或過小都不利于經濟建設的快速發展，尤其是當債務過大會嚴重阻礙當地的經濟建設。由于建設用地一般都是由縣級政府掌控的，其債務融資往往是建立在房地產的基礎之上，房地產的發展走勢對于債務具有十分重要的影響。縣級政府投資建設的項目一般都具有非常高的公益性，當其建設完成后，并沒有獲得穩定和足夠的收入，這就造成其債務還本付息無法得到有效執行。隨著2008年房地產市場化的全面進行，其價格呈現出了快速的上漲趨勢，與土地相關的稅收就成為縣級政府非常重要的經濟來源，也為其債務還本付息的順利進行提供了可靠地保障。但是，隨著房地產的不斷發展，當前不少城市的占地規模擴張速度已經大大超過了城市人口的增長速度，同時，當前城市的土地數量逐漸減少，能夠用于房地產的面積也逐漸縮小，房地產的增速放緩，房價難以維持在較高的增長速度，已經出現了難以為繼的情況，縣級政府僅僅依靠房地產的微薄收益已經難以償還其債券。

3 造成縣級政府過度舉債的體制機制

縣級政府通過違規融資、違規擔保等方式進行變形舉債，其是在多方面的影響下逐漸形成的，首先是合理融資的“前門”無法滿足縣級鄉鎮的經濟發展需求，根據國務院出臺的相關債務管理規定，縣級政府融資舉債方式的只有發行地方政府債券這一合法途徑，這就大大限制了政府的舉債行為。雖然縣級政府發行的地方債券規模非常大，但是其中大部分都是存量置換債;其次是市縣穩增長、脫貧攻堅的壓力逐漸增加，再加上經濟正處于下行的趨勢，債券這一合理的融資舉債方式難以滿足在建項目融資、存量債務償還以及新開工項目融資等，縣級政府只有通過隱性擔保，以平臺公司的名義來進行融資;最后是政績觀有偏差，不少縣級政府過于重視形象工程、面子工程以及政績工程等，對于回報完全不管不顧，以及未來是否能夠償還債務也沒有進行系統全面的分析研究，進而造成了縣級政府存在過度舉債的現象。

4 防范化解縣級政府債務風險的改善舉措

4.1 甄別政府債務融資投向，盤活用好存量資產

當前，縣級政府通過融資舉債獲得的資金大部分都用于改善民生建設中，其往往都是公益性質的，難以為縣級政府帶來經濟上的回報，但是其對于提高人們的生活水平具有非常重要的現實意義，進而具有一定的社會經濟效益。隨著債務融資所形成的資產逐步投入運營，其能夠為政府帶來一定的經濟效益，促進了當地社會經濟的可持續發展。縣級政府要充分重視這部分具有社會經濟效益的資產，將其功能充分的引導發揮出來，促進當地社會經濟平穩的向前發展，逐步改善政府的債務風險。

4.2 樹立正確的政績觀，壓緊壓實各級黨委政府的主體責任

縣級政府在對全體干部進行管理的過程中，要充分注重責、權、利三者對等，對于那些存在扭曲政績觀、違規舉債以及高息舉債行為的黨政領導要采取零容忍，對相關的責任人要按照黨中央的有關規定進行嚴肅的問責和追責。即使相關的責任人已經調離原崗位，也要將責任一查到底，并給與其嚴肅處理，將終身追責要求進行系統全面的落實。同時，還要將防范化解政府的債務風險作為縣級政府領導干部的考核硬指標，進而能夠在政府中樹立正確的政績觀，進而壓緊壓實各級黨委政府的主體責任，為政府債務風險的不斷改善建立良好的基礎。

4.3 科學合理下放、設置市州一級和縣市一級的事權與支出責任

各級的黨委政府和職能部門都要做好自己的分內工作，如果對事權進行下放，同時也要將相應的支出財力進行下放，嚴禁“放事不放錢”的行為，避免增加縣級政府支出責任的發生。對于“放管服”也不能真正的一放了之，要將放得下與提供指導進行有機結合，進而確保縣級政府能夠正真的接得住。對省、市州、縣市的事權和支出責任進行科學合理的劃分，并提供相應的財力，提高管理的規范性。根據管理效率等影響因素，當縣級政府受到上級政府委托進行的某一事項，其相應的支出事項也要由上級政府承擔，對此上級政府不得推脫，要及時給予相匹配的財力，進而避免給縣級政府造成過大的財政負擔。

4.4 中央財政要給予必要的政策和資金支持

由于中西部的經濟發展相對滯后，其不少的財政支出仍舊需要上級提供相應的財力支持，這種情況在短時間內不會有較大的變化。對于中西部的縣級政府，其上級政府要下大力度進行標本兼治，采取有針對性的改善措施，進而防范和化解其存在的債務風險。同時，中央政府還要將工作重心放在債務風險較大的縣級政府上，可以在地方債券的發行過程中讓其在規模上具有更大的選擇，進而確保其經濟發展具有充足的資金保障。對于債務風險非常大的縣級政府，中央財政可以根據其實際的情況直接給予特殊的財政支持，幫助其逐漸改善化解債務風險。此外，相關的金融機構，尤其是中央金融機構，在建設小康社會的關鍵時刻，不能只看到縣級政府暫時存在的債務壓力，還需要將眼光放得長遠些，看到其巨大的發展潛力，進而承擔起自身的政治責任。

5 結語

總而言之，隨著社會經濟的不斷發展，部分縣級政府為了改善當地的民生，提高人們的生活水平，通過融資舉債的方式建設了不少的公益項目，但是其難以給政府帶來經濟上的收入，這就會給縣級政府帶來不小的債務壓力，隨著債務規模的不斷增加，最終導致債務風險的形成。因此，為了確保縣級政府經濟建設的可持續發展，就要結合其債務風險的形成原因，采取有針對性的改善措施，將融資舉債規模控制在合理的范圍內，嚴禁采用發行債券以外的方式進行融資，進而能夠防范和化解其相應的債務風險，避免縣級政府陷入財務危機中，從而為當地經濟的可持續發展提供可靠保障。

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