論選擇性執法的法律規制

王軍太

摘 要：“以事實為根據，以法律為準繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內行使，不能由執法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機關的“選擇性執法”行為，造成了執法的不公現象。唯有從立法規則、行政機關內部規制、司法審查等方面解決選擇性執法的現實困境，才能遏制權力尋租和執法腐敗，建設法治政府、法治社會和法治國家。

關鍵詞：選擇性執法;自由裁量;資源配置;司法審查

一、引言

“以事實為根據，以法律為準繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內行使，不能由執法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機關的“選擇性執法”行為，造成了執法的不公現象。“選擇性執法”行為背離了法治思維，嚴重損害了行政機關的權威性和公信力。

二、對“選擇性執法”的認知

何謂“選擇性執法”？選擇性執法就是行政主體針對同種情況，有的作為，有的不作為，沒有同等對待全部法律事實，以致侵犯公民平等權的法律現象。如同“有案必破”只是司法機關一廂情愿的法治理想一樣，似乎完全杜絕“選擇性執法”也只是一個美麗的童話。

現實中“選擇性執法”存在兩種不同的“行為選擇”：一種是合理的選擇性執法，另一種是不合理的選擇性執法。

（一）合理的選擇性執法

現實社會中情況多變，并且事物的發展往往超出已有法律的發展速度，致使依靠現有法律無法解決現實問題的局面時有出現。同時，受執法資源限制，對于違法行為進行有選擇的處理，亦是屬于正常范疇。例如，“嚴整嚴打”“重典治亂”“執法運動”等選擇性執法情況的產生均據于此。另外，就我國目前現行的行政管理辦法和司法領域相關規定，被動性執法十分普遍，具體表現在司法領域的“民不告、官不理”的“民告官”案件里以及行政領域的“被動發現后再處理”的行政管理程序中。

就這一方面來看，“選擇性執法”可以通過有選擇性的個別執法和抽樣式檢查，保證通過小量的執法資源得到良好的執法效果，提升社會各相關單位的自律自省意識。這一方式在現階段還有很大的存在空間，對于社會管理、市場監管及經濟調控等都起到了一定程度的積極作用。

（二）不合理的選擇性執法

目前，由于有關選擇性執法的程序不完善、規范性差，并且自由裁定空間過大，很大程度上使執法的具體化操作需要由執法人員的“道德”來控制。在這種基礎上只能寄希望于執法主體具備圣人的所有特質，以致產生了諸多的問題。即便是合理的選擇性執法，由于執法行為未體現“程序正義”，也會導致“公權力私有”的主觀錯覺，在客觀上破壞了法律的威嚴和政府的公信力。

某些執法者和利益相關者由于未受到有效的監督，為了謀求私利和不合法利益，利用選擇性執法的裁量權自由恣意妄為，形成所謂“非合理選擇性執法”，以致公眾對于選擇性執法直接理解為“非法執法”。由于法律的滯后性、個案的特殊性、人情的現實性、利益的關聯性，同案情不同處理方式普遍存在。這種不合理的選擇性執法違背了公平、正義、平等的法治理念，讓社會公眾深感不滿。故執法人員根據自己的主觀惡好、利益誘惑來采取區別性對待是有違公正和平等原則的，更是一種權力尋租和執法腐敗，理應受到約束和規制。

三、“選擇性執法”的現實困境

選擇性執法現象在實踐中中存在諸多的法律問題。

一是法理和情理的價值沖突。我國五千多年的人情社會已形成其固有的道德價值理念，當作為行政執法依據的法律規定與人們的通常認知發生沖突時，行政執法人員該如何適用？例如，行政相對人基于救死扶傷而實施的闖紅燈行為，行政主體對該違法行為是處罰還是不處罰？是應該保護個體生命，還是維護《中華人民共和國道路交通安全法》的尊嚴？如果執法者攔下為趕去醫院救助患者而闖紅燈的相對人并對其進行當場處罰，這無疑會威脅和損害患者的生命健康權，這在大多數民眾心里也是不可接受的;如果執法者選擇了為維護生命權而對該行政相對人沒有作出處罰，這種“選擇性執法”卻可以得到大眾的認同，這種“行為選擇”是合理的和可被接受的。現實社會的復雜多樣，法理和情理無法避免的沖突，導致行政執法“行為選擇”的不可避免。

二是法律理解與法律素養的現實沖突。執法是個人主觀意識主導的行為，執法行為則是執法者意志的外化表現。“選擇性執法”除了受法律本身的影響之外，執法者個人的道德水準、法律素養和運用法律的能力等因素也非常重要。少數基層執法者的職業道德素質不高，不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾;少數基層執法者對法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念，不能本著盡可能貼近立法初衷的原則，作出合法合理的行政行為，較好地解決新生的社會問題和矛盾;個別基層執法者將自己的個人私利置于執法目標之上，將權力作為謀取私利的工具，采用不合理的“選擇性執法”行為給自身帶來各種直接或者間接的利益。行政執法人員對法律理解所應達到的認知程度和現實中個別行政執法人員法律素養低下的現狀的沖突是“選擇性執法”“行為選擇”的又一困境。

四、“選擇性執法”中“行為選擇”的規制

（一）立法規制

面對不同情況，一要做到“選擇性執法”與法律規則和法律原則之間的平衡，唯有嚴格按照程序進行執法，唯有經過公正程序檢驗的執法行為，才能保證實體權益的公正公平。行政程序是控權機制中最重要的環節，程序正義可以生成實體正義。二要制定細化而明確的裁量標準，執法者在執法過程中擁有的行政自由裁量權具有濫用的特質，而自由裁量權的存在又是法律和現實的雙重需要。唯有限制和約束執法者隨心所欲，恣意裁量的行為傾向，方能使裁量權的自由性在一定程度上得以約束。因此，必須明確執法過程中裁量權的運用空間和范圍，細化裁量權行使的情形和可自由裁量的范圍領域，在法律允許的自由幅度范圍內，給予裁量權更為細化而具體的適用對象、適用情形和適用標準，將裁量權的適用空間依據不同的情形作出不同的適用標準，以保證執法的公正統一，從而在一定程度上約束不合理的行政執法的“行為選擇”。

（二）行政機關內部規制

一是加強行政機關內部監督。行政復議是行政機關內部進行監督的一條重要途徑，復議機關針對下級行政機關不合理的“選擇性執法”行為，可作出糾正或責令下級行政機關予以糾正的復議決定，從而強化行政內部的監督作用。二是強化執法人員的責任追究。對于行政相對人而言，行政執法主體擁有優越的權力地位，“選擇性執法”行為即是這種優越性的體現。面對不公正的“選擇性執法”行為，相對人內心的抵制和抗拒唯有在執法人員承擔相應的責任追究之時，才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執法”行為責任追究機制是合理的“選擇性執法”行為的保障，從行政責任的承擔到刑事責任的落實、從對行政機關的責任追究到對具體行政執法人員的責任追究、從個人的職務升遷和降免到名譽和金錢的處罰等多方面，建立對不合理的“選擇性執法”行為責任追究機制，以確保執法人員不能、不敢進行不合理的“選擇性執法”行為，從而達成實現“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的，是人民群眾利益的忠實代表”的目的。

（三）加強對“合理的選擇性執法”的宣傳

目前，民眾和媒體對于選擇性執法問題關注度很高。這是因為“非合理”選擇性執法問題的大量出現，已經逐漸在社會公眾中形成刻板印象，以致于其本來的概念被社會所模糊和遺忘，而逐漸成為“權力濫用”的代名詞。針對這一形勢，必須加強對選擇性執法本來意義的宣傳，為正常需要所進行的選擇性執法創造良好的社會環境。同時，消除社會不良印象，也是保證法律有效執行、政府公信力得以提升的重要手段。將合理的選擇性執法所取得的成績和效果進行有效的宣傳，一方面可以增強對于特定事件、特定群體的威懾作用，另一方面能夠在一定程度上消除群眾的反感心理。

五、結語

因“選擇性執法”行為存在的客觀性和必然性，故需準確區分“選擇性執法”的合理執法行為和不合理執法行為，接納其合理行為而有效的規范和約束不合理執法行為。這對遏制權力尋租和執法腐敗，對建設法治政府、法治社會和法治國家具有非凡的意義。

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