江蘇養老產業發展的現狀、問題與對策

杜偲偲

[摘 要] 近年來，隨著江蘇老年人口基數不斷增大以及老齡化速度的加快，江蘇養老產業發展迅速，國資、民資和外資企業爭相試水養老產業，一大批養老項目啟動實施。但江蘇養老產業發展仍存在老年產品和服務市場供需不匹配，養老專業人才缺乏且流失較大，產業標準和市場規范仍不健全以及產業扶持政策有待進一步完善的問題。為推動江蘇養老產業的進一步發展，應打造養老產業集群及知名品牌，完善養老產業標準化體系和市場規范以及人才培養和就業政策，加強資金扶持養老產業。

[關鍵詞] 養老產業;現狀;問題;對策建議

[中圖分類號] F062.9[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）11-0044-03

江蘇養老產業起步于20世紀90年代初期，在江蘇省老齡委和老年學會的引導和支持下，江陰、洪澤等縣市率先試點開辦養老產業實體，之后無錫市以老年人為主體創辦了數千個養老產業實體經濟組織，形成了年產值達4億元以上經營規模。2000年以后，由于經濟轉型和缺乏相關扶持政策，再加上體制機制障礙制約了養老實體經濟的進一步發展，養老產業發展進入了低谷時期。近年來，隨著老年人口基數不斷增大以及老齡化速度的加快，社會各界對加快發展養老產業以應對人口老齡化達成共識，政府不斷加大資金投入，相繼出臺多個扶持政策，支持養老產業發展，在利好政策的激勵之下，社會資本投入養老產業活力明顯增強，養老產品和服務更加豐富，民營養老機構發展迅速。盡管近年來江蘇養老產業發展迅速，但就全省而言，老年市場仍不能滿足日益增長的老年需求，養老產業的發展仍需進一步推動。

一、江蘇養老產業發展的現狀

（一）建設養老服務三大平臺

1.建設養老服務機構平臺。江蘇各類養老服務機構從2010年的1948家增至2018年的2375家。各類養老床位從2010年的28萬張增至2018年的65.2萬張。每千名老年人擁有養老床位數從2010年的21.5張升至2017年的36.1張，實現了國家提出的每千名老年人擁有養老床位數不低于30張的要求。

2.建設社區居家養老服務平臺。截至2018年，江蘇共建成社區居家養老服務中心19339家，實現城市社區居家養老服務中心基本全覆蓋，社區老年人助餐點8094家，街道老年人日間照料中心413家，省級宜居示范居住區116個。

3.建設養老服務信息化平臺。江蘇建設各級養老服務信息管理系統，在2014年，全面建立省、市、縣（市、區）三級養老服務信息系統;在2015年，老年人居家呼叫服務系統和應急救援服務網絡基本實現城鄉覆蓋;在2018年，各縣（市、區）均建成1個以上虛擬養老院。

（二）國資、民資和外資企業爭相試水養老產業，進軍養老領域，一批大型養老項目啟動實施

江蘇已有超過80家大中企業投入養老產業，目前在建投資20億-100億元的航母級養老機構項目5個，分別是宜興九如城、常州金東方、鹽城千鶴灣、盱眙天泉湖和蘇州陽澄湖;37家上市公司進入養老產業，如三胞集團收購以色列生產老年穿戴產品的納納塔公司和呼叫服務的南京安康通公司，匯銀集團投資3億元拓展老年o2o項目;一批養老企業申請上市，如常州鼎武醫院、泰州東方惠樂公司等養老服務企業在上海證交所掛牌;一批康復企業轉型拓展生產老年產品，如常州錢璄集團、太倉康輝公司等企業近幾年大力發展老年產品;一批外地養老企業進入江蘇省發展，如海陽集團、中金投資集團等外地企業在江蘇省托管和收購養老服務機構;一批外國養老企業進入江蘇發展，如法國歐葆庭集團在南京投資4.2億元，建設全護理家園。

（三）發展老年人相關商業保險

2012年，江蘇省老齡辦和中國人壽江蘇省分公司聯合開展了“安康關愛行動”，在全省推

廣老年人意外傷害綜合保險。截至2015年底，全省606.58萬老年人參保，參保率36.8%。其中，自主購買率71%，政府出資率26%，慈善機構或企業捐助率2%。截至2015年底，累計為15.7萬人次支付保險賠款近2.5億元。江蘇在特定場所老年人意外傷害保險方面也有所突破，蘇州市利用商業保險創新開展養老機構綜合責任保險和居家養老服務組織責任保險。

二、江蘇養老產業發展存在的問題

（一）老年產品和服務市場供需不匹配

雖然近年來江蘇的養老產業發展較快，但是仍然存在產品和服務市場供給和需求不匹配的問題。老年產品和服務的供給應充分考慮老年人收入水平的差異及不同年齡段的老年人消費需求的偏好和差異。然而目前，江蘇老年產品和服務在供給上存在兩個極端：一方面，適應大多數老年人消費水平的產品和服務市場供給少、質量差，不能滿足老年人的需求;另一方面，市場大量供給的質量過硬的、能滿足老年人需求的產品和服務價格昂貴，只能適應少數老年人的消費水平。以養老機構為例，目前適應大多數老年人消費水平的養老機構所提供的服務內容一般僅限于滿足吃、住等基本生活需求，缺乏特色和個性服務，只能滿足老年人較低層次的需求，無法滿足老年人對身體康復、文化娛樂、精神慰籍等更高層次的需求;軟硬件設施投資高，能夠滿足老年人更高層次需求的養老機構，居住費用高昂，只有少數老年人的收入水平能夠承受。

（二）養老專業人才缺乏且流失較大

養老產業專業人才缺乏，以養老護理員為例，根據國際通用的老年人與護理員的比例為3：1來推算，江蘇至少需要550萬名護理員，但是目前江蘇養老機構的職工卻只有22萬，取得養老護理職業資格的僅有3萬多人，這與潛在的需求相比差距巨大，而且也不能滿足現有200萬進入養老機構的老年人的護理需求。在調查中發現，即使是由養老機構支付護理員的崗位學習所需要的全部費用，護理員的供給仍然遠遠小于需求。

由于養老產業屬于微利行業，從業人員的工資待遇相對較低，人才流失較大。同樣以養老護理員為例，護理員在與養老機構簽訂合約并接受免費培訓，取得執業證書之后很難在養老機構工作較長時間，憑借已獲得的執業證書選擇更高工資待遇的護理工作的現象較為普遍，而養老機構難以通過提高待遇的方式留住護理員，通過情感留下來的護理員比例很小，導致護理員流失嚴重，這不僅增加了養老機構的培訓成本，還影響了養老機構的服務質量。

（三）產業標準和市場規范仍不健全

養老產業的發展需要健全的行業標準體系，目前江蘇已完善各類養老服務機構硬件設施規劃建設標準，并制定了生活照料、康復護理、醫療保健、教育培訓和心理關愛等方面的服務標準。同時，江蘇加強了對養老服務設施建設質量、養老機構消防安全、食品安全、衛生防疫等方面的監督管理。但是，江蘇養老產業的產業標準和市場規范仍不健全，養老產品和居家、社區養老服務缺乏相關標準，養老產品和服務的廣告及相關信息的發布仍不規范，存在虛假商業宣傳和不實報道的問題。同時，江蘇對養老產業的監管也不健全，養老服務機構審批管理制度存在缺陷，缺乏嚴格的行業進入許可。

（四）產業扶持政策有待進一步完善

目前，江蘇各級政府出臺了不少扶持政策，鼓勵民間組織、企業和個人采取多種方式參與

養老產業的發展，但這些扶持政策沒有形成有效的工作協調推進機制，在實際執行中難以落實。以鼓勵民間組織、企業和個人采取多種方式創辦養老服務機構為例，在養老機構的設立程序上，除蘇州出臺了針對性的管理辦法以外，其它地區仍缺乏明確的指導，難免導致政出多門、程序審批冗繁等問題。同時，由于經濟發展水平的差異，不同地區對民辦養老機構的政策支持在落實方面存在著較大的差異。其中，蘇中、蘇北地區政策落實情況較差，地方政府雖然對民辦養老機構進行稅費減免，并對水電費用實行相應的優惠政策，但建設補貼和床位補貼卻遲遲難以落實，資金問題成為眾多民辦養老機構的發展障礙;在蘇南地區，扶持政策落實情況有所改觀，政府對民辦養老機構的政策扶持基本到位，一般符合標準的民辦養老機構通過申請均可得到相應的一次性建設補貼和創辦前三年的床位補貼，但是民辦養老機構出資人普遍反映在養老機構發展完善過程中需要政策支持時仍面臨諸多問題。

三、推動江蘇養老產業發展的對策建議

（一）打造養老產業集群及知名品牌

打造養老產業集群及知名品牌，須推動以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養老產業全面發展。重視康復輔具、電子呼救等老年特需產品的研究開發。拓展適合老年人多樣化需求、適應老年人消費水平的特色護理、家庭服務、健身休養、文化娛樂、金融、理財、保險等服務項目。優先發展養老護理、康復保健、社區服務和老年特殊用品等產業。大力發展老年旅游業，推出適宜老年人的旅游線路和服務項目。

根據各地區產業特色，科學規劃養老品牌戰略。地方政府要找準本地區的特色經濟定位，將養老品牌建設歸入地方經濟發展的總體規劃：充分發揮地方產業優勢，研究制定養老品牌發展總體戰略思路、培育的方向和重點以及相關的政策、措施，打造一批養老產業知名品牌，培養一批龍頭企業。

構筑公共服務平臺支持地區養老品牌建設。要支持發展基礎較好的養老產業集群搭建品牌建設公共服務平臺，政府各部門應在技術創新、質量檢測、人才培訓、標準認證、專利申請、信息咨詢、電子商務、境外注冊、出口補助和政府優先采購等各方面為廣大涉老集群企業提供服務，依托產業集群優勢加強專業市場建設，積極組織企業參加國內外大型博覽會、展示會等會展活動。

（二）完善養老產業標準化體系和市場規范

江蘇發展養老產業，需要使標準化工作走在前列，需要從省情出發，在已有的養老產業標準化建設基礎上，借鑒國外發達國家養老產業標準，充分運用系統方法，發揮體系的系統效應，按照分布領域、標準類別、標準級別、標準約束力四個維度，建立統一協調科學的標準體系，大力推進江蘇養老產業標準化建設工作。

完善養老產業標準，包括養老服務業標準（制定出臺居家、社區、機構等各類養老服務標準）、養老機構資質標準、老年住宅標準、養老產品標準和養老社區管理標準等。規范養老服務、涉老產品的廣告及相關信息發布行為，嚴厲打擊虛假商業宣傳和不實報道，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度。引導養老市場主體誠信經營，構建公平競爭的市場秩序，建立保護老年人消費權益的綠色通道，為老年人打造放心的市場消費環境。

（三）加強資金扶持養老產業

加大政府對養老產業的財政投入。一是加大政府對企業養老產品開發的扶持，樹立養老產品的品牌效應，運用直接投資、直接補貼、財政貼息等方式，扎實推進重點工程和項目建設，支持產品開發向專、精、特方向發展，著力提高產品技術水平，形成集群優勢和品牌效應;二是要加大對新改建養老基礎設施的財政投入，包括基礎設施硬件和養老管理體系軟件建設，提高養老服務的物質基礎;三是運用政府補貼等鼓勵商業保險機構開展老年護理險、終身健康險等新險種，降低機構養老和社區養老風險;四是給予民營養老機構專項補助資金;五是運用財政投入設立基金，引導社會資金參與養老產業，可設立養老產業發展投資基金、老年用品研發基金、長壽風險基金等，助力養老產業發展。

積極鼓勵金融機構創新適合養老產業特點的金融產品和服務方式，積極支持符合條件的養老產業企業上市融資和發行債券，鼓勵各類創業投資機構和融資擔保機構對養老創新型新業態、小微企業開展業務。首先，要積極推動金融機構拓展養老產業的服務覆蓋面和融資渠道，構建多層次、廣覆蓋、可持續的金融服務體系，積極推進特色化養老金融產業鏈服務，積極發展養老產業投資、PE/VC股權投資基金，引導資金流向養老產業重點建設項目;其次，要對符合條件的項目大力發展PPP模式，通過設置合理的回報率引導社會資本參與養老產業投資;再次，要不斷完善信用擔保，支持養老產業發展，通過政府設立養老擔保機構，財政創業投資基金等，發揮其對資金的杠桿作用，支持養老產業發展;第四，對金融機構向養老產業項目發放的優惠貸款給予印花稅減免，其所獲利息減免征收企業所得稅;第五，對投資養老產業項目所獲得的股息、紅利減征或免征企業所得稅、個人所得稅等。

（四）完善養老專業人才培養和就業政策

針對養老產業專業人才缺乏的問題，在培養養老產業專業人才方面，一方面要大力推進學歷教育，培養老年醫學、康復、護理、營養、心理、社會工作等專業人才：鼓勵高等院校和中等職業院校增設老年服務管理、社會工作、醫療保健、護理康復、營養配餐、心理咨詢等涉老專業學科點;明確涉老專業設置標準、培養目標和內容，加快開發相關課程體系，加強師資隊伍建設;給予涉老專業學生減免學費、獎學金傾斜等優惠照顧;將符合條件的高等院校和中等職業院校畢業生納入現行就業服務和就業政策扶持范圍。另一方面要大力開展職業培訓：繼續開展養老服務專業人才、管理人員免費培訓（包括對養老護理員、營養配餐師、保健按摩師等專業人才的培訓，以及對各類養老機構、社區居家養老服務負責人的培訓）;將養老服務從業人員技能培訓納入城鄉就業培訓體系，經職業技能鑒定合格的，發給相應的職業資格證書，實行持證上崗;加強崗位培訓，提高養老服務從業人員職業道德、服務意識和業務技術水平。

針對養老產業專業人才流失較大的問題，完善薪酬、職稱評定等激勵機制，全面落實特殊崗位津貼和入職補貼政策。逐步提高養老服務人員工資水平并落實社會保障待遇，設立與報酬掛鉤的職能技能級別。鼓勵各地建立養老護理員特殊崗位津貼制度，對養老護理員按照養老服務工齡和職級每月給予崗位補貼。鼓勵專業對口的高等院校和中等職業學校畢業生從事養老服務業，對在養老服務崗位連續工作滿一定年限的高等院校和中等職業學校畢業生，給予入職補貼。

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[責任編輯：王鳳娟]