大力推進政府投資項目的市場化管理

馬鵬展

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和經(jīng)濟體制的改革創(chuàng)新，政府投資項目的管理也將面臨著改革和完善。經(jīng)濟市場化的發(fā)展推動了企業(yè)經(jīng)濟效益的提高也促進了現(xiàn)代化企業(yè)管理制度的變革，這些變化使政府投資項目的開展產(chǎn)生了較大的變化，一方面政府投資項目有它自身的特點—社會公益性，這個項目是我國固定資產(chǎn)投資的重要部分，并且項目集中體現(xiàn)在民生產(chǎn)業(yè)上，這就意味著項目的開展將受到社會的廣泛關注，增加了項目的透明度和嚴謹度。另一方面改革開放以來要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府體制改革，減少政府市場干預，這就將主要的投資資金從商業(yè)領域向基礎性項目和公益性領域轉(zhuǎn)變，政府投資中存在的問題也逐漸體現(xiàn)出來。為了更好的完成政府投資，服務社會，就必須適應市場化經(jīng)濟的發(fā)展和政府體制改革的要求，因此要大力推進政府投資項目的市場化管理，探索適合政府投資項目的管理模式。

一、政府投資項目的內(nèi)涵

政府投資項目的內(nèi)涵不是一成不變的，它是隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革而逐步發(fā)展形成全新概念的一種項目形式。在實際項目中，“政府投資項目”又被稱為“公共財政投資項目”或者“國家建設項目”。目前社會上關于“政府投資項目”定義為“政府為推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，滿足社會公共需要，以政府為實際投資主體，以財政性資金為資金來源的固定資產(chǎn)投資項目”，政府投資項目的主要特征是以政府為主導，以滿足公共需求為目的，以公務公產(chǎn)和公有公共設施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。

二、政府投資項目存在的問題

（一）投資項目前期調(diào)查不全面，材料分析不到位

政府投資項目的前期調(diào)查工作是整個項目工作的基礎和前提，也是投資項目能不能成功開展的決定條件，因此政府要重視投資項目的前期準備工作。但是在實際的項目前期操作中仍然存在很多的問題，直接導致政府投資項目失利，經(jīng)濟損失嚴重的后果。主要的問題是前期準備工作不充分，必要材料分析不到位，項目評估不準確，造成項目的相關數(shù)據(jù)缺失和不準確，從而出現(xiàn)很多豆腐渣工程、工程重建、項目成本增加和政府信譽等問題。

（二）項目監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管人員監(jiān)管力度不夠

政府投資項目隨著市場化經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)由以前的商業(yè)投資領域轉(zhuǎn)為公共基礎工程投資領域，這樣的轉(zhuǎn)變使原有的監(jiān)管體制不符合項目要求，監(jiān)管人員監(jiān)管理念和監(jiān)管方式都應該發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是在目前的項目管理中仍然存在著監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管人員方式錯誤和監(jiān)管力度不夠等問題，現(xiàn)在的監(jiān)管制度只有一些條例和規(guī)定并沒有具體的法律規(guī)定，造成無法可依的現(xiàn)象，還有政府職能部門之間聯(lián)系，人員眾多，出現(xiàn)管理不善，缺少強有力的監(jiān)管機構。

（三）政府項目機構設置不當，管理效率低

一個投資項目的落成必將帶來一個完整的項目組，這個項目組是由政府建設單位管理層組成，針對一個項目開展對應的操作管理工作，建設單位的建設項目存在一定的臨時性和自主性的特點，從而將社會資源進行重新配置利用，這樣的做法造成資源的浪費，使一定的人力、物力和財力流失，政府的項目機構是一個項目一個機構，一個項目一次重組，眾多的項目機構設置要求管理機制的加強，但是機構的設置并沒有使機構得到有效的利用，反而使政府管理效率低，資源喪失。

（四）政府項目決策管理缺乏嚴謹性和科學性

我國政府項目中的法人機制沒有真正建成，管理者職能得不到有效發(fā)揮，難以積極主動的加強投資管理，并且項目真正按照計劃投資完成的不多，政府和建設單位的責任和利益相分離，造成管理失衡，另外建設單位是使用單位對項目設計標準較高但是項目實施中又存在隨意性，造成決策管理的不嚴謹性。而且政府項目的前期評估和招投標中采用預算數(shù)據(jù)、計劃成本等，這些數(shù)據(jù)直接導致評估和招投標與市場經(jīng)濟發(fā)展要求不適應，造成項目的不科學性。

三、政府投資項目的市場化管理措施

（一）以市場化、法制化為標準，建立有效的項目前期、期中和期末的管理體系

首先要加強項目前期、中期、期末的認知，提高工程管理水平，增強機構和人員的責任心和團隊意識，加強項目采購、設計、施工、人員安排工程中的管理，加強合同主體的借用資質(zhì)評估和自身評估，增強合同執(zhí)行力和有效率，提高財務水平，堅持賬實相符，提高資金管理和科學控制，其次，項目在前期工作中必須做好相關的資源評估和人員安排，做好數(shù)據(jù)收集和調(diào)查，完善設計方案，增強政府項目可行性分析。最后加強溝通，政府投資項目是一項服務項目，樹立正確的服務理念，堅持正確的政策方向，機構之間層層遞進，人員之間層層聯(lián)系，建設有效的管理體系，推進項目市場化發(fā)展。

（二）開展全方位的項目成本分析，樹立經(jīng)濟效益觀，加強決策管理

政府投資項目的決策管理是一種多目標多層級多分析的決策管理系統(tǒng)，在項目決策管理中，不僅要涉及經(jīng)濟因素還要涉及技術、政治、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的非經(jīng)濟因素。這些因素保證了決策管理的科學、有效和全面。因此政府投資項目必須考慮成本問題和經(jīng)濟效益，政府對項目形成進行全過程的成本分析，樹立社會效益中的經(jīng)濟效益觀，加強項目決策的市場化管理。同時改革和完善政府投資項目決策管理，以積極的態(tài)度和科學的辦法，搞好政府投資項目的決策管理，開放政府投資項目咨詢服務市場，實施責任反饋體系，構建公開平等競爭的市場格局。

（三）引入私人企業(yè)參與市場競爭，推動項目建設管理，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益統(tǒng)一

在以往的政府投資項目中，政府是投入、建設、項目運營綜合全面的建設管理，忽略私人企業(yè)和市場競爭機制，投資行為以政府為主導不受多方制約，導致項目經(jīng)濟和社會效益相分離。因此引入市場競爭是用市場化手段取代政府行政手段的重要途經(jīng)。引入市場競爭能夠使政府投資項目建設的內(nèi)部管理運營效率提高，同時增強項目的建設質(zhì)量，促進政府市場化和技術進步。讓私人企業(yè)獲得政府投資項目的管理權，可以在市場環(huán)境下進行有效的資源配置。這個措施的實行能有效的轉(zhuǎn)變政府職能，將政府由市場干預者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^市場參與者和管理者。

（四）采用合適的項目運營機制，考慮多方面因素，達到使用管理的市場化運營

在市場經(jīng)濟體制下，政府投資的項目要有與市場經(jīng)濟體制相適應的運營機制，要通過體制創(chuàng)新實現(xiàn)運營創(chuàng)新，提高政府投資項目的社會和經(jīng)濟效益。大力推進城市基礎設施投資建設的社會化投資、企業(yè)化經(jīng)營，加強項目使用管理機制的改革和創(chuàng)新，深化政府企業(yè)制改革，提高工作人員的綜合素質(zhì)，更好的推動市場化管理。政府投資項目的使用管理，要根據(jù)情況因時而變、因地制宜，如社會基礎設施項目，采用財政定額補貼、企業(yè)轉(zhuǎn)向負責;對純屬公益性項目，可設立志愿機構經(jīng)營管理;對純屬營利性的機關招待所，應轉(zhuǎn)變經(jīng)濟體制，走向市場。

（五）推進專業(yè)化的監(jiān)管機構加入，完善投資項目的監(jiān)管體系

政府投資項目采用市場手段，對政府投資項目進行不同層次、不同方面的監(jiān)管，提高政府投資的有效性，提高納稅人對政府的信任度。第一要做好政府內(nèi)部部門的監(jiān)管，加強政府職能部門對所轄項目的監(jiān)管，包括項目前期、期中和期后的監(jiān)管，還有評估材料和數(shù)據(jù)的審核監(jiān)管，實施方案的監(jiān)管等，對于一些專業(yè)性很強的監(jiān)督檢查工作可委托給相關各類社會中介組織進行，提高政府職能部門監(jiān)管工作水平。第二要加強社會監(jiān)督，社會監(jiān)督可以采用多種方式，如聘請專家委員會監(jiān)督、項目運營相關信息公開和輿論新媒體監(jiān)督等，社會監(jiān)管的目的是監(jiān)督結果要公正、公開、公平。同時在監(jiān)管期限上，要進行全過程的監(jiān)督，建立健全準備工作、項目決策、建設管理和使用管理統(tǒng)一的監(jiān)管制度。（作者單位：高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會）