地方人大常委會保證憲法遵守和執行的四十年

朱應平

各級黨組織和人大及其常委會應當重視并采取有效措施，提升對地方人大常委會“保證權”重要性和獨立性的認識，明確其在整個國家憲法實施中占有重要的地位。地方人大常委會的“保證權”是整個國家憲法實施的重要環節和核心內容。

2019年是地方人大設立常委會四十周年，四十年來，地方人大常委會依據憲法法律做了大量的工作，取得了重要的成績，對我國人民代表大會制度的完善作出了重大貢獻。回顧四十年歷程，在全國人大常委會的指導、督促和推動下，地方人大常委會在保證憲法遵守和執行（以下簡稱“保證權”）方面取得了顯著的成績，但也存在需要改進的地方。

一、全國人大及其常委會推動地方人大常委會“保證權”的演進

地方人大常委會享有保證憲法在本行政區域的遵守和執行職權，得益于全國人大常委會的努力工作。全國人大常委會通過諸多方式促進此項工作的開展。

1.通過全國人大作出決定設立地方人大常委會并明確其職權，但未明確規定其“保證權”。1978年憲法尚未設立地方人大常委會。1979年7月1日五屆全國人大二次會議審議決定，同意縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。1979年全國人大制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第二十八條規定了縣級以上的地方各級人大常委會行使十一項職權，但沒有規定其享有保證憲法在本行政區域遵守和執行的權力。

2.全國人大常委會修改法律明確規定“保證權”。1986年之前，當時只有地方人大享有“保證權”。如1978年憲法第三十六條規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、法令的遵守和執行……現行憲法第九十九條規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行……1979年制定、1982年修正的《地方組織法》均沒有賦予地方人大常委會“保證權”。

直到1986年全國人大常委會《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第二十八條改為第三十九條，增加三項，其中第一項規定：“（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行。”此項權力被學者稱為地方人大常委會的“保證權”。保證權是地方人大常委會的一項主要職權，而且居于十分重要的位置。它是地方人大常委會各項職權的核心，是地方人大常委會其他職權得以行使的前提條件。只有保證權的全面、真正落實，其他權力才能得到有效行使。不能保證法律在本行政區域內的貫徹實施，其他“四權”[1]的行使只能是空中樓閣。因為，無論行使立法權、決定權，還是行使監督權、任免權，都要“依照法律的規定進行”，都要“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”。每一種權力都有自己本來的功能，都有自己的行為指向。保證權、立法權、決定權、監督權、任免權相輔相成，互有區別而又互有聯系[2]。從這個意義上說，“保證權”是個泛稱，其他四權是實體性內容和具體途徑。就是說，“保證權”從實體內容上說，要保證立法權、決定權、監督權、任免權行使符合憲法的規定。從途徑上來說，“保證權”是通過立法權、決定權、監督權、任免權行使的途徑來實現憲法的規定。

地方人大常委會“保證權”中所指的“憲法的執行”通常指所有國家機關在運行活動中貫徹落實憲法的活動。要求這些國家機關在活動程序和活動方式上必須嚴格執行憲法的規定，也要求這些國家機關在組織其他國家機關、建立各種制度的過程中嚴格遵循憲法的規定。“保證權”中所稱的“憲法的遵守”通常包括兩層含義：一是依據憲法享有并行使權力;二是依據憲法承擔并履行義務。憲法的遵守主體，通常指一切國家機關、社會組織和公民個人依照憲法規定從事各種行為的活動，其中國家機關和政黨特別是執政黨尤為重要[3]。地方人大常委會有責任保證上述監督、督促上述各類主體按照憲法規定行為。

雖然從《地方組織法》文本來說，直到1986年地方人大常委會“保證憲法遵守和執行權”才入法，但實際上，地方人大常委會從成立就開始履行保證憲法在本行政區域遵守和執行的權力。如1979年地方組織法第二十八條規定的十一項內容，都是為了保障憲法的規定在本行政區的遵守和執行。如第一項“領導或者主持本級人民代表大會代表的選舉”是為了確保憲法第三十四條規定的選舉權和被選舉權的落實，以及憲法第九十七條規定的地方人大代表的選舉制度的落實。第二項規定“召集本級人民代表大會會議”也是為了落實憲法規定的地方人大正常開展工作的需要。第三項“討論、決定本行政區域的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項”，第四項“根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域國民經濟計劃和預算的部分變更”是為了落實憲法第九十九條規定的縣級以上地方人大職權的行使。第五、六、七、八、九、十項是為了落實憲法第一百零四條的工作監督、法律監督和人事任免權等。總之，雖然1979年地方組織法沒有規定縣級以上人大常委會“保證憲法在本行政區域的遵守和執行”，但實際上其精神都是這方面的要求。

3.全國人大常委會推動地方人大常委會依憲行使“保證權”。從全國人大常委會工作報告來看，實際上也承認了地方人大常委會有此項職權。（1）明確常委會的權力機關性質和四大職權，為“保證權”行使提供前提和實體內容。1980年全國人大常委會工作報告指出：“縣級以上地方各級人大常務委員會的工作是新的工作。全國人大常務委員會負責同志與各省、自治區、直轄市人大常務委員會的負責人座談了地方人大常務委員會的職權、任務、工作以及上下級人大常務委員會之間的關系等問題。大家認為：根據憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，地方人大常務委員會是地方國家權力機關，是工作機關，不是‘清談清談‘建議建議的機關，是任務很重，有很多工作要做，有很多重大問題要負責決定的機關。”這是對其性質的明確，因為只有正確認識其性質，才能擔負起保證憲法在本行政區域的遵守和執行。報告還指出：“省、自治區、直轄市人大常務委員會的任務、職權，主要是四條……第四，監督本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作，主要是監督他們的活動是否違反憲法、法律、法令，是否正確執行黨和國家的方針、政策。”這里明確提到具有監督“一府兩院”工作是否違憲的問題。這就是保證憲法在本地遵守和執行的內容。

（2）通過常委會法制工作委員會答復地方人大常委會的工作疑難，指導、支持和督促地方人大常委會糾正違反憲法的行為。1985年全國人大常委會工作報告指出：“六屆全國人大二次會議以來，常委會加強了法律監督工作。對各地提出的法律適用、法律程序和其他有關法律問題，常委會法制工作委員會都盡量作了答復，對保證各地依法辦事起了重要作用。許多地方加強了法制觀念，注意依法辦事，并采取適當措施糾正不依法辦事的現象。如有的省人民政府自行決定廢止省人大常委會批準的地方性法規，有的縣人大常委會制定地方性法規，有的縣張榜招聘縣政府的局長，有的地方聘任鄉長、鎮長，有的地方未經人大選舉或人大常委會決定就公布任命應由人大選舉或人大常委會任命的國家機關領導人員等等不符合法律規定的做法，有關的地方人大常委會發現后都采取措施，予以糾正。”這里所說的地方人大常委會的做法就是保證憲法在本行政區域的遵守和執行。可見在1986年修正《地方組織法》之前，地方人大常委會已經在維護憲法尊嚴、保證憲法在本地的貫徹執行方面作了很多具體的工作。

1986年修正的《地方組織法》明確地方人大常委會“保證憲法遵守和執行”的要求之后，地方人大常委會采取更加多樣的方式落實法律的要求。1989年全國人大常委會工作報告指出：“當前法制建設的一個突出問題是，有些已經制定的法律沒有得到很好的實施。造成這種狀況的原因是多方面的，需要采取有力措施綜合治理，切實加以解決。各級人大、政府、法院、檢察院都負有保證憲法和法律實施的重要職責。全國人大常委會的一項重要職權是監督憲法的實施。一年來，常委會在支持和督促有關地方和部門糾正違反憲法和法律的行為方面，做了一些工作，但還需要進一步改進和加強……”1999年全國人大常委會工作報告指出：“常委會加強了與地方人大的聯系，聽取地方各級人大的意見，對他們的工作給予幫助和指導。委員長、副委員長到各地視察、調研時，注意了解地方人大工作情況，探討如何搞好立法和監督等工作。各專門委員會和工作機構也與地方人大經常溝通情況、交流經驗，促進了各級人大工作的開展。常委會工作機構對地方人大代表換屆選舉工作中遇到的問題，認真作了答復，還督促有關部門及時糾正一些地方在選舉過程中出現的違法行為，以保證地方選舉工作嚴格依法進行。”可見，全國人大常委會指導地方人大常委會遵守和執行憲法的相關要求。

（3）重視和支持地方人大常委會制定地方性法規來遵守與執行憲法的規定。1998年在九屆全國人大一次會議上常委會工作報告指出，“重視和支持制定地方性法規的工作。近五年來，享有制定地方性法規權力的人大及其常委會共制定4200多個地方性法規，成為國家法律的重要補充，對促進本地區政治、經濟和文化事業的發展起了重要作用”。制定地方性法規是保證憲法在本行政區遵守和執行的重要方式。

（4）充分肯定地方人大常委會在民主法制建設中的重要地位，以及肯定其在履行憲法職責方面的創新經驗。2000年全國人大常委會工作報告指出：“一定要加強與地方人大的聯系，共同推進國家的民主法制建設。近20年來，地方各級人大認真履行憲法和法律賦予的職責，工作取得了顯著成績，創造了許多好的經驗和做法，例如組織人大代表對行政機關、審判機關、檢察機關的工作進行評議，建立代表接待日和人民群眾接待日制度等，值得認真研究總結。全國人大常委會制定的許多法律，都凝結著地方人大多年實踐的心血。常委會通過的法律，也要依靠地方人大才能得到正確有效的實施。因此，加強同地方人大的聯系，通過認真總結地方人大工作中的經驗，不斷改進全國人大常委會的工作，是推進社會主義民主法制建設的客觀要求。”這是對地方人大及其常委會落實憲法的充分肯定。

2001年全國人大常委會工作報告對地方人大工作做了比較全面的說明，指出：“要加強與地方人大的聯系，總結地方人大的工作經驗，共同推進社會主義民主法制建設。”“地方各級人大是地方國家權力機關，在依法治國、建設社會主義法治國家的進程中，發揮著重要作用。加強與地方人大的聯系，總結地方人大的工作經驗，共同做好人大工作，是全國人大常委會義不容辭的責任。二十多年來，地方各級人大及其常委會在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，在地方各級黨委的領導下，履行憲法和法律賦予的職責，積極探索，勇于實踐，各方面工作都取得了顯著成績，并在工作中創造和積累了許多好的經驗和做法，主要包括以下幾個方面：在立法工作方面，根據本行政區域經濟、社會發展的具體情況和實際需要進行立法，堅持立法有地方特色，不搞重復立法;充分發揚民主，堅持走群眾路線，公布重要的地方性法規草案，廣泛征求意見;對全國人大及其常委會專屬立法權以外的事項，尚未制定法律和行政法規的，有立法權的地方人大及其常委會先行立法，為國家制定相應的法律積累經驗。在監督工作方面，對行政機關、審判機關、檢察機關依法行政、公正司法的情況進行執法評議;對由地方人大選舉任命的干部履行法定職責、廉政勤政的情況，進行述職評議;在堅持黨的領導、不代替審判機關和檢察機關依法辦案、堅持集體行使監督權的原則下，對審判、檢察工作中的重大違法案件，開展工作監督，主要是督促審判、檢察機關運用內部的監督機制糾正錯案，以促進公正司法。在決定重大事項方面，從本地的實際出發，對本級人大常委會行使決定權的原則、程序、范圍作出具體規定。一些沒有立法權的地方人大，通過對本地區的重大事項作出決定，對同級政府、法院、檢察院進行監督，履行法定職責。在聯系人大代表和人民群眾方面，組織人大代表小組開展閉會期間的代表活動;建立常委會負責同志接待人大代表日制度;認真辦理人大代表向常委會提出的意見和建議;組織人大代表向原選舉單位或選民述職;公布與人大代表聯系的辦法，便于人民群眾反映問題;建立公民旁聽人代會和常委會會議的制度;設立人民群眾建言信箱，了解和解決人民群眾提出的意見等。”報告指出：“地方人大的這些經驗和做法，對于堅持和完善人民代表大會制度，推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程，都有積極意義。全國人大常委會對地方人大在憲法和法律范圍內，解放思想，創造性地開展工作的經驗和做法，要繼續加以總結和提高，并在條件成熟時，經過法定程序，上升為國家的法律或決定。”可見全國人大常委會工作報告從四個方面概括了地方人大及其常委會保證憲法在本行政區域遵守和執行的具體方式。這是目前為止，全國人大常委會對地方人大常委會“保證權”行使的內容、方式作出的一個最詳細的總結。

之后的全國人大常委會工作報告繼續肯定地方人大常委會的工作。

二、地方人大常委會保證憲法遵守和執行的具體途徑

根據憲法和《地方組織法》的規定，在全國人大常委會指導、支持和督促下，地方人大常委會在保證憲法遵守和執行方面作了很多直接的工作，積累了豐富的經驗。

（一）通過制定地方性法規遵守和執行憲法

制定地方性法規是確保憲法在本行政區域內遵守和執行的重要途徑。憲法第九十九條規定，地方各級人大在本行政區域內，保證憲法……的遵守和執行。這一條規定的地方人大“保證權”，其“主要是通過制定地方性法規和其他規范性文件，通過作出決定監督地方政府嚴格執法等方式”[4]。這個含義也可以看作《地方組織法》規定的地方人大常委會行使此項職權的理解。

制定地方性法規必須嚴格遵守和執行憲法的要求。憲法第五條規定，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”第一百條規定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。”

如《上海市信訪條例》第一條規定，“為了保障公民、法人和其他組織的民主權利及其他合法權益，規范信訪工作和信訪行為，保持國家機關與人民群眾的密切聯系，促進國家機關的工作，根據憲法、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、國務院《信訪條例》和其他有關法律、行政法規的規定，結合本市實際情況，制定本條例。”該部地方性法規把憲法作為制定的直接依據。

通過制定地方性法規或者作出重要決定等形式把黨組織的意志轉變為國家意志，是地方人大常委會實施憲法的重要路徑。

2017年中共中央辦公廳發布《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，這是中央一項政策。江蘇省迅速作出回應。江蘇省人大常委會很快修訂了《江蘇省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》（1999年省人大常委會通過，2017年修訂）。第一條規定，為了保障和規范省人民代表大會常務委員會依法行使討論、決定重大事項的職權，根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等有關法律，結合本省實際，制定本規定。第三條規定，下列事項應當經常務委員會審議，并作出相應的決議決定：（一）保證憲法、法律、行政法規和全國人民代表大會及其常務委員會決議決定在本省得到遵守和執行的重大措施;（二）中共江蘇省委建議討論、決定的重大事項;（三）保證省地方性法規和省人民代表大會及其常務委員會決議決定得到遵守和執行的重大措施……（十）撤銷設區的市人民代表大會及其常務委員會不適當的決議決定;（十一）撤銷省人民政府不適當的決定、命令……2017年7月18日省人大常委會秘書長呂振霖在《關于〈江蘇省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定（修訂草案）〉的說明》中指出，2017年1月，中共中央辦公廳下發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。在全國人代會期間，習近平總書記對健全人大討論決定重大事項制度提出明確要求。張德江委員長參加江蘇代表團審議時，要求江蘇在落實討論決定重大事項制度方面帶個頭。3月底，中共江蘇省委及時出臺了實施辦法，明確規定，各級人大根據法律法規，從實際出發，制定或修改地方性法規和具體辦法，進一步明確討論決定重大事項的范圍、程序以及保障措施。為了更好地貫徹落實中央和省委文件精神，并與上位法的有關規定保持一致，有必要在深入總結江蘇省人大討論決定重大事項工作實踐經驗的基礎上，對《規定》進行修改完善。

2019年7月25日下午，上海市人大常委會第十三次會議全體會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》（以下簡稱《決定》）。為支持浦東新區先行先試，《決定》提出，上海市人大常委會授權浦東新區人大常委會享有立法權。此項決定就是為了落實上海市委作出的《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》的具體舉措[5]。

2018年修正的憲法第一條增加規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這是對黨全面領導的憲法確認。它要求各地人大常委會要及時把黨中央和地方黨組織的方針政策轉變為國家意志，以更好地獲得實施。

（二）作出重大的決定或者決議

保證憲法在本行政區域遵守和執行的另一種途徑是地方人大常委會就本行政區域重大事項作出決定或者決議。各地人大常委會據此作出了很多決定或者決議。

2002年上海市人大常委會制定《上海市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》規定，“為了規范人民代表大會常務委員會（以下簡稱人大常委會）依法行使討論、決定重大事項職權，根據憲法、地方組織法和其他有關法律的規定，結合本市實際情況，制定本規定。”憲法是其制定本法規的依據。第三條第一項規定，提請市人大常委會審議，并由市人大常委會作出相應的決議或者決定的重大事項的第一項是：“為保證憲法、法律、行政法規和全國人民代表大會及其常務委員會決議、決定在本市遵守和執行的重大措施。”這就通過地方性法規明確了地方人大常委會此項“保證權”。

1989年8月11日，上海市人大常委會通過了《關于在本市全體公民中開展以憲法為主要內容的法制教育的決議》。決議要求，“今后每年在憲法頒布日（12月4日）的當周為全市憲法宣傳周”。2018年上海市人大常委會作出表決通過修改《上海市實施憲法宣誓制度辦法》的決定。

2018年湖南省人大常委會作出《關于深入學習宣傳和貫徹實施〈中華人民共和國憲法〉的決議》。2018年5月廈門市人民代表大會常務委員會作出《關于深入學習宣傳和貫徹實施〈中華人民共和國憲法〉的決定》。

上述這些決定和決議都是直接涉及憲法遵守和執行方面的舉措。

此外，地方人大常委會還有很多決定和決議是對涉及憲法相關內容的舉措。如為了推動改革開放，為全國改革開放提供新的經驗，上海市人大常委會作出了一系列決定，推動浦東新區的改革試點工作。2007年4月26日上海市人大常委會作出《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》。這是為了促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作，充分發揮浦東新區在加快推進“四個率先”中的示范帶動作用、在加快建設“四個中心”中的核心功能作用，按照科學發展觀和國務院關于浦東新區進行綜合配套改革試點的部署，結合上海實際作出的。決定要求，浦東新區綜合配套改革試點，應當切實貫徹國務院的要求，著力轉變政府職能、轉變經濟運行方式、改變二元經濟與社會結構，把改革和發展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，把實現重點突破與整體創新結合起來，把經濟體制改革與其他方面改革結合起來，積極探索，推進制度創新，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制……2014年，上海市人大常委會組織《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》實施情況檢查，提出浦東新區人大要用好決定授權，積極作出支持改革的決議決定;全市各級國家機關要進一步形成支持和保障浦東綜合配套改革的長效機制，更好發揮浦東對國家和上海市改革開放、創新驅動的示范引領作用。

2013年9月26日，上海市人大常委會作出《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，這是全國第一個關于自貿區負面清單的制度保障，其經驗成功地在其他地方復制推廣。《決定》采用自貿區的制度保障經驗，解決上海地方性法規與將要出臺的國家法規可能出現不一致時，我們可以作出的相應制度調整，以確保重大改革于法有據。

（三）保證憲法遵守和執行的其他形式

基于憲法精神保證選舉活動依憲開展。人民代表大會制度的本質是實現人民當家作主。依憲依法選舉人大代表是落實憲法人民當家作主的重要制度。多數地方的人大常委會都能夠按照憲法法律規定，確保人大代表依法選舉，并監督、指導人大代表履職。根據憲法規定，地方人大常委會還有人事任免權、監督權等，通過行使此類職權，保證憲法的規定得以實現是“保證權”不可缺少的方式。

1.糾正選舉、任免國家機關工作人員上的違憲行為。1985年糾正了幾件違憲行為。河北省人大常委會糾正唐縣人代會選舉地方國家機關領導人員時發生的違法事件。 1984年11月27日至12月3日，唐縣召開九屆人大一次會議，在選舉時發生了嚴重的違法事件。一是沒有按照法定程序提名、協商候選人。大會主席團主要負責人無視代表的民主權利，不將代表依法提出的候選人名單交代表醞釀討論，而是要求各代表團“就地消化”（即自動撤銷所提的候選人）。最后只根據主席團提出的候選人名單搞了等額預選。二是在正式選舉中，副縣長候選人呂某、法院院長候選人史某，投贊成票的人數均未超過全體代表383人的半數。根據1979年地方組織法規定，呂、史二人已落選。但大會主席團又把此二人提為候選人，未經與會代表討論，就搞了第二次選舉，并宣布第二次選舉呂某為副縣長、史某為法院院長有效。三是8個代表團中都有部分代表對主席團提名呂、史為候選人有意見，并提出新的候選人。這時，大會主席團常務主席馮××（縣委書記）說這是“有組織、有預謀的活動”，令大會保衛組進行追查。結果認定原縣委辦公室副主任李×ד搞非組織活動”“造成與會代表思想混亂”，決定開除其黨籍，并以“破壞選舉罪”指令政法部門將其逮捕。事件發生后，省人大常委會選舉工作辦公室會同省委組織部、省檢察院和保定地委有關部門，進行了調查核實，省人大常委會主任會議聽取了匯報，作了認真研究，提出了處理意見，并報告了省委。

烏魯木齊市人大常委會自行撤銷任免三位副市長的決定。1984年，該市九屆人大十三次常委會會議作出了關于任免三位副市長的決定。后經研究，認識到在一次常委會會議上任免三位副市長不符合地方組織法中關于“個別任免”的規定，超越了人大常委會的職權。于是，在1985年3月召開的市九屆人大常委會第十五次會議上，作出了關于撤銷三位副市長的決定。市人大常委會主任在會上作了檢查。他說，這次違法的主要原因，一是對地方組織法學習不夠深入，法制觀念不強，對依法辦事不習慣。二是沒有把黨管干部的原則與人大依法任免干部正確地統一起來，在接到黨委和市長的建議名單后就倉促召開常委會會議履行法律程序。三是沒有充分發揚民主，聽取不同意見。在第十三次常委會會議上，有少數委員提出任免三位副市長不合法的問題，對這種意見沒有聽進去。

中共黑龍江省人大常委會黨組就選舉、任免地方國家機關工作人員時發生的違法情況向省委報告。報告中說，目前仍有些地方或單位的領導由于對憲法、地方組織法和選舉法等有關法律學習不夠，理解不深，對選舉、任免干部的法律程序還不熟悉、不習慣，甚至嫌麻煩，仍然沿襲舊的做法，違法現象時有發生……黑龍江省人大常委會之所以這么做，是因為選舉和任命干部中出現的一些違法現象往往與黨委沒有嚴格依法辦事有關，而人大常委會又不能直接監督黨委，故采取以黨組名義向省委提出，建議省委重視并出面糾正。這樣做是可行的，六屆全國人大常委會也采取過這個辦法[6]。

可見，在1985年當時《地方組織法》尚未明確規定地方人大常委會“保證權”的情況下，地方人大常委會已經在采取多種方式保證憲法在本行政區域的遵守和執行。

2.加強審查地方政府規章和規范性文件，確保其符合憲法的規定。如2019年3月，福建省人大常委會第九次會議首次聽取和審議上年度規章和規范性文件備案審查工作情況的報告，加大監督糾正力度。備案審查報告指出，2018年福建省政府和設區市政府共報送備案19件規章和96件規范性文件，總體上適應實際需要，符合憲法法律的規定，也符合省人大及其常委會的決議、決定和省地方性法規的規定。2018年，省人大常委會還對福建省1979年以來制定的相關法規進行自查和清理的“回頭看”，并組織對省、市、縣三級涉及生態文明建設和環境保護方面的規章和規范性文件進行全面清理，確定相關的39件法規、10件規章、1003件規范性文件不符合要求，需要修改或者廢止。按照分期分批原則，這些法規、規章和規范性文件將在2020年底前完成修改和廢止工作[7]。

三、問題和改進措施

（一）問題

十年前，學者劉松山認為，地方人大及其常委會在保證憲法實施中遠未發揮應有的作用。地方人大常委會在保證憲法遵守和執行上至少存在五個方面的問題，一是地方各級人大及其常委會在各級領導干部中倡導憲法、宣傳和普及憲法的工作做得很不夠。二是地方人大及其常委會在監督地方立法，特別是監督和撤銷政府各種違法“紅頭文件”、維護法制統一方面，尚未發揮應有作用。三是地方人大及其常委會對發生在本行政區域的一些違背憲法和法律進行國家機關改革、甚至亂設國家機關的行為，沒有發揮應有的監督作用。四是地方人大及其常委會對于選舉工作中違背憲法和法律的現象，監督不夠。五是地方人大及其常委會對“一府兩院”的日常工作監督不力[8]。今天看來，這些問題都一定程度上存在，由多種原因造成。

1.尚未重視地方人大常委會保證憲法遵守和執行權力的獨立性和重要性。雖然《地方組織法》在1986年將此作為地方人大常委會一項獨立的職責，但在實際工作中，地方人大常委會的工作主要集中于立法權、決定權、監督權和人事權。很大程度上沒有將此項職權作為一項獨立的權力事項。從全國人大常委會工作可以看出這一點，其工作報告中很少獨立談到地方人大常委會此項“保證權”，也很少涉及全國人大常委會如何在此方面指導和監督地方人大常委會開展工作，尚未將其納入重要的議事日程。地方人大常委會工作報告很少有此方面的內容。

2.對于地方人大及其常委會保證憲法實施的含義不能準確把握，往往把此項職權等同于前述的四項權力。“保證權”與四項職權有密切的關系。它們之間也有區別，相比較而言，“保證權”比四項職權更深入一步。地方人大常委會的四項職權是其實施憲法的主要方式，但“保證遵守和執行”的含義更廣泛、內容更豐富、程度更進一步。地方人大常委會的“保證權”不僅要保證其四項職權得到合憲地遵守和執行，還要采取各種有效措施督促、監督、指導其他主體遵守和執行憲法的規定，對于違反憲法的行為還要采取措施予以追究。可見，地方人大常委會的“保證權”比“監督憲法實施”范圍更廣，監督憲法實施是保證憲法遵守和執行的應有之義。

3.從實際情況看，地方人大常委會對于保證憲法遵守和執行的方式、體制和機制較少有探討。對于地方發生的違憲事件，地方人大常委會沒有主動開展監督督查，導致憲法遵守和執行情況難以有效開展。

2016年9月13日下午，第十二屆全國人大常委會第二十三次會議決定：決定成立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組，代為行使遼寧省人大常委會部分職權。會議聽取并審議了第十二屆全國人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會關于遼寧省十二屆人大常委會選舉產生的部分第十二屆全國人大代表當選無效的報告。可見，出現大范圍違憲事件，地方人大常委會自己沒有及時作出處理。

4.在現實中，有些地方人大常委會自己違反憲法法律，制定地方性法規。如《山東省鹽業管理條例》中涉及許可設定和處罰的規定違反三部法律和一部行政法規。

最高人民法院就山東省高級人民法院請示所作的《關于鹽業行政處罰法律適用問題的請示的答復（2016）最高法行他110號》指出：你院《關于鹽業行政處罰法律適用問題的請示》收悉。經研究，答復如下：人民法院審理行政案件，對地方性法規與行政法規規定不一致的，應當執行行政法規的規定。《山東省鹽業管理條例》第四十四條與《鹽業管理條例》的相關規定不一致，人民法院應當依據《鹽業管理條例》的有關規定依法作出裁判。

該批復涉及的案件是淄博海力通鹽化有限公司訴德州市陵城區鹽務局行政處罰案，原審原告淄博海力通鹽化有限公司訴德州市陵城區鹽務局行政處罰一案，已由德州市陵城區人民法院作出行政判決，原審被告德州市陵城區鹽務局不服，向德州法院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

原審法院德州市陵城區人民法院審理查明：原告淄博海力通鹽化有限公司是經工商行政管理部門登記的營業范圍包括工業鹽的有限責任公司（自然人獨資），其于2014年11月22日使用魯N×××××貨車運輸鹽產品16.9噸到陵縣銷售。被告陵縣鹽務局以先行登記保存方式對上述鹽產品予以扣押，并于2014年11月28日作出處罰決定書，認定原告在未取得山東省鹽務局核發的批發經營許可證的情況下于2014年11月22日使用魯N×××××貨車運輸鹽產品16.9噸到陵縣銷售的行為違法，違反了國務院《鹽業管理條例》第二十條及《山東省鹽業管理條例》第二十條、第二十一條第（二）項的規定，根據《山東省鹽業管理條例》第四十四條的規定，給予原告沒收鹽產品16.9噸、責令改正并罰款62700元的行政處罰。原告不服，向德州市陵城區人民政府提起行政復議，陵城區人民政府作出維持陵城區鹽務局作出的行政處罰決定書的復議。

原審法院和二審法院都認為，《山東省鹽業管理條例》存在違反《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》和國務院《鹽業管理條例》的情形，與憲法第一百條規定的“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”的要求直接抵觸。2018年9月21日山東省人大常委會決定，廢止《山東省鹽業管理條例》。可見，如果不是本案的公司的訴訟啟動，如果沒有法院嚴格依照憲法法治原則處理案件，違反憲法法律的地方性法規很難被廢止。

2017年7月，中辦國辦公開通報了甘肅省祁連山自然保護區生態環境破壞的問題。此次事件的核心問題在于，在立法層面為破壞生態行為“放水”。甘肅省有關方面對“五位一體”總體布局和新發展理念認識不深刻，片面追求經濟增長和顯績，長期存在生態環境為經濟發展讓路的情況。《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致，將國家規定“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰恰是近年來頻繁發生且對生態環境破壞明顯的事項。2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。《甘肅省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展實施方案》違規將保護區內11處煤礦予以保留。張掖市在設定全市黨政領導干部績效考核時，把2015年和2016年環境資源類指標分值分別設為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。省政府法制辦等部門在修正《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》過程中，明知相關規定不符合中央要求和國家法律，但沒有從嚴把關，致使該條例一路綠燈予以通過[9]。

4.地方人大常委會要在年度工作報告中專門匯報每年“保證權”實施的情況，對于本地違反憲法的行為及其處理情況作出明確的說明，接受人大代表及其社會的監督。特別要激發社會公眾和組織、團體在監督憲法遵守和執行方面積極發揮作用，要充分發揮專家、律師等在協助審查確定相關行為是否合憲方面的智力作用。

5.建立健全地方人大常委會與其他國家機關依法分工相互配合的審查監督工作體制和機制，確保地方違憲行為能獲得及時有效的解決。前述案件提到有些違憲違法案件實際上往往在司法途徑或者政府行為環節提出或者解決，僅僅靠地方人大常委會自身還不足以完成憲法在地方的有效遵守和執行。為此需要強化各個公權主體監督功能的有效發揮，加強各個國家機關之間的協作工作機制。在此方面，國外也有不少的經驗值得借鑒[13]。

注釋：

[1]1980年4月18日，在全國人大常委會召開的省、自治區、直轄市人大常委會負責人第一次座談會上，彭真同志作了《關于地方人大常委會的工作》的重要講話。他第一次把地方人大及其常委會的主要職權概括為4個方面：立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權，對指導地方人大開展工作起了重要作用。參見吳兢：《地方人大常委會30年30事》，載《人民日報》2009年7月1日。

[2]施遠成：《保證權也是地方人大常委會的主要職權》，載《楚天主人》1997年第4期。

[3]李樹春：《地方人大常委會要充分發揮保證憲法和法律的遵守和執行作用》，載《吉林人大》2016年第5期。

[4]蔡定劍著：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第407頁。

[5]參見丁偉：《關于〈上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定 （草案）〉的說明》，《上海市人民代表大會常務委員會公報》2019年第5號，總第300號。

[6]劉政：《從1985年糾正違憲違法的幾個事例說起》，載《中國人大》2004年7月29日。來自中國人大新聞網，http：

//npc.people.com.cn/GB/7696614.html，2019年9月27日瀏覽。

[7]鄭昭：《福建人大常委會首次聽取和審議年度備案審查報告》，載《福建日報》2019年3月29日。

[8]劉松山：《地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用》，載《法學論壇》2009年第3期。

[9]《中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》，載《人民日報》2017年7月21日。

[10]朱寧寧：《全國人大常委會首次全面聽取備案審查工作情況報告》，載《法制日報》2017年12月25日。

[11]曾慶輝：《全面加強縣鄉人大工作和建設研究——甘肅“平涼經驗”“定西做法”總結與思考》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2018年第3期。

[12]劉松山：《準確把握黨在憲法法律范圍內活動的含義》，載《法治研究》2019年第2期。

[13]張一鳴：《地方行政立法監督制度的域外借鑒及啟示》，載《人大研究》2019年第8期。

（作者系華東政法大學法律學院教授、博士生導師）