中國城市開發邊界研究綜述

朱一中 王 韜 張倩茹

1 問題的提出

改革開放以來中國城鎮化進程加速，城市擴張速度過快，國內較多城市呈現出“攤大餅”式發展。據國家統計局數據，2007至2016年的10年間，我國城市建成區面積從35469.65平方公里增加至54331.47平方公里，年平均增長建設用地1886.18平方公里，年均增長率約為4.85%；國內城鎮人口從60633萬人增長至79298萬人，年平均增長1866.5萬人，年均增長率約為3.03%，城鎮人口增長速度明顯不及城鎮建設用地擴張速度。隨著城市快速蔓延，交通擁擠、侵蝕綠地、占用農田和破壞生態等問題不斷凸顯。作為城市空間擴張調控的重要政策工具，城市開發邊界近年來獲得甚多關注，成為政策實施與學術探討的熱點問題。

我國政策界在2006年住建部頒布的《城市規劃編制辦法》中，首次提出了“研究中心城區空間增長邊界”。隨后，城市開發邊界被頻繁提及。2008年國務院批準的《全國土地利用總體規劃綱要》要求“實施城鄉建設用地擴展邊界控制”；2013年中央城鎮化工作會議，提出“盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定”；2014年由中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“合理確定城市規模、開發邊界”，隨后在國土部、住建部下發的《城市開發邊界劃定工作方案》中，三大城市群中14個常住人口在500萬以上的重點城市被選擇為城市開發邊界首批試點城市；2015年5月，國土部在關于解讀《關于加快推進生態文明建設的意見》中表示將爭取把邊界劃定工作從14個城市逐漸擴展到全國600個城市；近兩年以來，14個試點之外的城市也已經陸續展開城市開發邊界的研究工作。

事實上，在明確城市開發劃定的政策之前，我國已有眾多類似的邊界管理政策工具運用于城市規劃和土地利用規劃中，如“三區四線”“三界四區”“基本農田保護區”和“生態控制線”等都是我國的空間管理政策工具。然而，受地方土地財政依賴、部門多頭管理及城市增長的不確定性等多重因素影響，城市空間增長始終未能得到有效控制，并成為令城市規劃管理頭疼的難題。由此帶來的問題是：當前提出要正式劃定的城市開發邊界與之前在規劃編制和管理實務中使用的城市空間增長管理工具相比，其內涵在空間治理上有什么新的意義？怎樣合理劃定城市開發邊界？有效實施城市開發邊界的關鍵因素有哪些？本文嘗試基于已有的城市開發邊界相關研究對以上問題進行解答。

2 城市開發邊界的內涵與空間治理意義

2.1 城市開發邊界的緣起及發展

城市開發邊界并不是新事物，早在20世紀時，西方國家便在相關規劃理論的指導下，試圖通過空間界線和規模管控實現對城市用地擴張的控制。19世紀末英國社會活動家E·霍華德提出的田園城市理論被認為是城市開發邊界的最早設想，即通過城市外圍的綠帶對城市規模進行限制。1938年《大倫敦綠帶規劃法案》頒布，劃定了倫敦周邊的環城綠帶用地。1944年，《大倫敦規劃》確定綠帶環以限制城市無序擴張。20世紀60年代以來，在增長管理、精明增長等理論思潮的影響下，為了抑制城市盲目擴張，實現城市緊湊、內涵式發展，美國進行了大量城市增長管理和土地利用制度改革的實證探索。在此背景下，1976年美國塞勒姆市（Salem）首次提出了“城市增長邊界”的概念，其通過劃定城市與鄉村之間的界線限制城市地區的增長。隨后塞勒姆市的做法被美國其他地區效仿，波特蘭大都市區制定了包含該地區24個城市和60個特別服務區的城市增長邊界，華盛頓州批準并實施城市增長管理法案。直到20世紀末，美國已有一百余個地區實施了城市增長邊界的管理政策，成為美國被普遍應用的城市開發控制工具。隨著我國新型城鎮化改革和中央政策相繼出臺，城市開發邊界逐漸引起我國學術界的重視。直到2010年與城市增長邊界類似的概念“城市開發邊界”始現于我國官方正式文件中，隨后業內學者、研究機構、政府部門開始使用這一稱謂，因此當前眾多學者默認“城市開發邊界”就是“中國式城市增長邊界”，本文以下亦不對二者作特別區分，統稱“城市開發邊界”。

2.2 城市開發邊界的概念界定

對于城市開發邊界的概念，目前學術界主要存在兩種觀點。第一種觀點認為城市開發邊界是城市與農村的邊界，即城市開發界線是圍繞現有城市劃定的界線，所有開發行為都被限定在邊界以內，而界線之外是農田、林地和開敞地[1]。另一種觀點認為城市開發邊界是建設用地與非建設用地的邊界[2]，以建設用地的空間配置為劃定基礎，其實質是各類城鄉居民點建設用地的開發邊界。進一步的研究認為，城市開發邊界不是一條簡單的區分非建設用地與建設用地、或城市與農村的明確固定的邊界，其劃定與空間尺度有關，其界定應基于空間管制規劃和建設用地范圍[3]。

2.3 城市開發邊界的空間治理意義

綠帶、“三界”“四線”是城市邊界規劃管制工具的典型代表。綠帶作為最初的城市開發邊界形式，被認為是改善城市環境質量和防止城市蔓延的一種重要舉措，但因其形式過于簡單，難以承擔管控城市規模的重任；《城鄉規劃法》所提出的“四線”體現的是對不同類型空間的開發建設和保護要求，是運用各種參照指標劃定單一指標界線；土地利用總體規劃中的“三界”強調對城鄉建設用地的空間管制，是在建設用地適宜性與生態適應性評價的基礎上劃定的。在當前國家完善空間治理體系和加強空間治理能力的背景下，城市開發邊界不僅僅是一條地理界線，還是融合管制理念、政策手段與技術方法于一體的空間治理工具。新的城市開發邊界概念體現了空間治理新理念：從城鎮化的角度，城市開發邊界的根本屬性是解決城市病，實現城市的合理性和緊湊性發展[4]；從耕地保護的角度，城市開發邊界對落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度具有重要的促進作用[5]；從城鄉溝通的角度，城市開發邊界是破解中國城鄉二元結構，規避區域內城市間的資本競爭，促進城鄉良性互動的兼具隔離和溝通功能的界線[6]；從生態安全的角度，城市開發邊界可與自然生態保護邊界有機結合，共同構建可持續發展的空間格局[7]。

相比其他空間治理工具，城市開發邊界的空間治理意義更為豐富，它是為了控制城市盲目蔓延、合理引導城市發展和保護生態環境，由城市開發邊界劃定的技術手段與維持城市開發邊界的相關政策所組成的多目標、綜合性的城市空間控制規劃工具。

3 城市開發邊界劃定的技術方法

國內外學者對城市開發邊界劃定方法的研究和探索較多，但由于城市開發邊界存在多元化的目標和功能，形成了不同的技術思路：以反向思維優先框定非建設性要素的控制法；從正向思維出發模擬城市擴張機制的增長法；同時兼顧控制和預測這兩種價值取向的綜合法。

3.1 控制法

控制法的原理是首先排除由于建設條件受限或生態環境敏感等原因所形成的不宜或不可開發建設區域，然后將這些區域劃為城市擴張不可逾越的邊界。控制法體現的是底線思維，是“反規劃”法的一種運用。祝仲文等從生態保護角度出發，通過生態適宜性評價法將河流、自然保護區、地形、地貌等評價因子考慮進來，并運用層次分析法確定各因子權重，算出生態敏感度，依據生態敏感度高低劃分廣西防城港市的彈性邊界和剛性邊界[8]。張勤通過梳理國土、環保、林業、水利、文物等部門的法律法規及技術規范，整理出基本農田保護區、風景名勝區、水源保護區、蓄滯洪區等18個空間管制要素，認為需將這些要素全部落實在城市開發邊界中[9]。

3.2 增長法

增長法將城市建設用地視為一個不斷增長的有機體，通過人口、經濟、資源、區位等因素的綜合分析，結合模型模擬城市擴張，從而在模擬結果上劃定城市開發邊界。增長法是一種正向思維，也是國內外應用廣泛的一種方法。其中，基于元胞自動機（CA）的動態模擬已成為廣泛采用的模型之一。龍瀛以北京市為例，首先在宏觀上由政府根據社會經濟約束條件確定每一階段的待開發土地的總量，然后在微觀層面采用約束性CA模型考慮其他約束條件，模擬不同階段的所有元胞的城市增長概率，給出與開發總量相對應的土地的空間分布，進而劃分中心城、新城和鄉鎮三個層次的城市開發邊界[10]。陳偉強將CA模型與城市發展適宜性、規劃指標約束、發展空間約束等相結合，模擬了鞏義市2015年的城市開發邊界，并與2015年真實數據對比驗證，發現CA模型模擬精度高達93%[11]。CA模型動態模擬的核心內容是確定元胞的轉換規則，為了提高模擬結果的真實性和可靠度，不少學者通過確定不同的元胞轉換規則來改進傳統的約束性CA模型。吳欣昕為模擬城市未來發展多種情景下的城市開發邊界，將未來用地模擬的FLUS模型引入CA模型來劃定珠三角地區的城市開發邊界[12]。胡業翠等從城市內生發展動力角度出發，把遺傳神經網絡嵌入CA模型，選擇自然、區位、人口經濟、土地利用類型、鄰域和政策規劃6類因素，建立起北京城市開發邊界預測模型[13]。張星星等將CA模型和多智能體結合，得到智能體模型（ABM），其中CA層線性表達城市增長所受外界因素影響的轉換規則，ABM層則表達政府規劃政策、農民意愿和開發商偏好等微觀主體行為決策對城市增長的影響，以此來劃定重慶市的城市開發邊界[14]。

除了標準CA模型與改進CA模型外，還有學者采用其他模型進行城市開發邊界的劃定工作。周銳等基于景觀安全格局理論，以平頂山新區為研究區域，將水資源安全、游憩資源安全、生物多樣性保護和地質災害規避4種單一生態過程的安全格局疊加形成綜合生態安全格局，并作為阻力因子，結合城鎮中心吸引力、鄰域開發強度等作為動力因子，利用最小阻力模型對城鎮建設用地增長進行模擬頻測，從而劃定城市開發的剛性邊界與彈性邊界[15]。石偉偉則以武漢市為例，首先提取城市建設用地作為城市擴張的初始邊界，然后利用SPSS軟件構建放射線模型，通過回歸分析獲得每個方向上的擴展情況，從而獲得整體擴展趨勢來劃定城市開發邊界[16]。

3.3 綜合法

綜合法的思路一般是先從反向思維出發，通過適宜性評價確定阻礙城市擴展的限制開發區域和適宜城市建設的區域，在此基礎上運用正向思維，結合自然資源、政策、交通、社會發展等因素選擇模型來模擬城市增長情況，優先選取適宜性高的區域確定城市開發邊界。此類方法一般采用多指標體系或模型結合，適用于同時需要劃定剛性和彈性開發邊界的情景。李詠華首先進行綠色基礎設施評價，篩選出不宜進行開發的生態區域，然后設置不同的生態安全情景并在適宜區域內進行模擬、預測、比較，從而獲得最佳的城市開發邊界[17]。吳長江通過非生物過程、生物過程、文化過程等生態過程安全格局疊加起來建立不可開發的生態基礎設施，再結合規劃的城市發展方向一起嵌入多準則判斷元胞自動機（MCE-CA）模型，以此劃定徐州市中心城區的城市開發邊界[18]。朱壽紅等以徐州市賈汪區為例，優先考慮生態保護紅線、基本農田紅線等限制因素，然后在目標年各類用地規模指標的約束下，采用FLUS模型對目標年土地利用布局進行情景模擬，并選擇最合適的情景作為城市開發邊界劃定基礎[19]。林堅則從國家政策角度出發，指出城市開發邊界首先應由生態紅線倒逼，后在底圖基礎上考慮城市發展的遠景規劃，最后在遠景規劃基礎上劃定城市開發邊界[20]。

當前研究所采用的三類方法優點明顯，但也存在一定局限性：控制法考慮以城市發展的限制因素來劃定城市適宜建設的最大范圍，但由于限制因素一般是靜態的，對城市內生性發展動力因素的分析不足，難以應對城市發展的不確定性，從而陷入剛性過強的困境，削弱規劃的可操作性；增長法雖然具有較高的模擬精度，但過分地強調城市發展的自下而上性，而忽略自上向下的城市區域規模控制和政府規劃政策的影響，即缺乏考慮空間政策調控以及宏觀土地供需等復雜驅動因素的影響；綜合法雖然結合前兩種方法互相補充，但大多采用指標綜合評價，易忽視具體空間位置的準確性。

4 國內城市開發邊界劃定的實踐模式

部分學者聚焦于試點城市實踐應用的經驗總結。根據試點城市在保護要素、發展要素、劃定目標及內容等方面的差異，可將當前國內城市開發邊界實踐模式分為三類：側重于城市生態底線保護的平穩控制型，在保護生態的基礎上重點考慮城鄉統籌發展的加速統籌型，以及將城市發展與生態底線保護進行綜合考慮的綜合協調型[21]。

4.1 平穩控制型

廈門市是平穩控制型的代表，從生態與環境安全的角度著手劃定工作。廈門市城市規模較小，市域都已納入城市總體規劃范圍，因此廈門市將城市開發邊界明確為永久性城市開發邊界，并將城市開發邊界與生態控制線二線合一。具體做法是先將各部門的生態保護界線疊加后的最大界限作為初步劃定生態控制線，再分析城市總體規劃與土地利用總體規劃中不一致的建設用地與非建設用地圖斑，同時統籌重點項目布局。之后將圖斑與初步劃定的生態控制線疊加分析，對不一致的圖斑進行分類處理，協調建設用地的調入調出平衡后，即得一致的建設用地與生態空間，最終劃定城市開發邊界與生態控制線[22]。

4.2 加速統籌型

武漢市和沈陽市對生態保護的重視程度為中等水平，屬于加速統籌型。武漢市采取的劃定方法是“兩規合一”和“三線統籌”。“兩規合一”即促進城市總體規劃與土地利用總體規劃的融合，形成統一劃線的基礎平臺，包括統一基礎數據、對接用地分類標準、對比“兩規”的建設用地布局是否一致等工作。接著在“兩規合一”的基礎上，通過開展生態環境容量分析和生態適宜性評價優先確定基本生態控制線，再同步開展城市開發邊界與永久基本農田劃定工作。武漢市的城市開發邊界體系兼具剛性與彈性：生態控制線與基本農田保護紅線是剛性管控的體現，生態紅線與城市開發邊界之間則為彈性發展區[23]。沈陽市的做法類似武漢市，先在“兩規合一”基礎上，以生態保護紅線與永久基本農田保護區為底線，通過用地現狀評價、資源承載力分析及城市空間形態研究等專題研究，綜合劃定城市開發邊界[24]。

4.3 綜合協調型

綜合協調型的典型代表是杭州市。杭州市做法的特點在于“多規融合”，重點是城市開發邊界與城市總體規劃的銜接，運用“謀取最大公約數”的理念，將發改、國土、林業、水利、文物、環保等法定規劃中的空間管制要素整合在一張圖上，消除各項空間管制要素落地過程中出現的重疊和沖突的矛盾，再根據各項空間開發管制的要求，劃分為限建區和禁建區。限建區和禁建區的邊界就是城市開發邊界[9]。

造成試點城市實踐情況差異性的原因在于對城市開發邊界的認知不同，主要體現在開發邊界的生態保護強度不一致，進而在協同劃定生態保護紅線時，有試點城市將生態保護紅線與城市開發邊界“兩線合一”，也有試點城市“兩線并立”。相同點體現在大多采用先底后圖的方式，并且都將劃定城市開發邊界作為推動“兩規合一”乃至“多規融合”的重要手段，以城市總體規劃和土地利用總體規劃為基礎，同時銜接生態環境保護規劃、林地保護利用規劃、水資源保護規劃等規劃，統籌協調經濟和社會發展規劃的項目產業落地需求。

5 城市開發邊界管理的實施機制

在城市開發邊界之前，已經形成的各種邊界未能有效遏制城市無序蔓延，“劃而不用”“劃好用不好”是癥結。由此看來，為了用好城市開發邊界，必須認識到邊界是為了“用”而“劃”，因此需從“用”的角度完善城市開發邊界的差別化管控、邊界調整和配套措施等實施機制。

5.1 差別化管控

美國波特蘭是城市增長管理的先鋒城市，對增長邊界內外的用地采取不同的管控制度，在城市增長邊界內進行城市空間謀劃，鼓勵城市更新，管控用地密度，倡導以公共交通為導向的開發模式等；在界外劃定農林保留地，控制建設密度，采取差別化的稅率等[25]。國內部分城市也采取了類似做法，杭州市基于對于開發邊界外現狀建設用地的位置、權屬及合法性等實際情況的判斷，提出拆除、保留等不同的整治要求[9]。廈門市施行分區管理，城市開發邊界范圍內根據土地利用總體規劃的要求分為有條件建設區和允許建設區，鼓勵城市開發和產業集聚；明確開發邊界外林地、水域和農田等各類土地的管理主體和責任，建設用地則采取逐步退出機制，根據具體情況采取允許保留、土地置換，限制改、擴建等不同措施[22]。武漢市采用創新性做法——“漂浮指標”，在指標管理方式上效仿土地利用總體規劃在一定的空間范圍內分配適量的建設用地指標，但空間范圍并不會具體劃定，而是根據實際建設的需要進行機動分配。“漂浮指標”只在彈性發展區內設定，除滿足準入的項目類型外，還需申請建設用地指標[23]。

5.2 邊界調整

城市開發邊界劃定伊始便面對未來各種建設決策突破界線的可能，學術界普遍認為需建立起一套彈性的調整評估機制。徐輝提出將城市近期建設規劃與土地利用五年調整計劃相銜接，因此設置城市開發邊界為五年期調整計劃[26]。旺姆則建議當城市總體規劃和土地利用總體規劃修編時，可對城市開發邊界進行整體修改[22]。林堅等人認為波特蘭六年定期修編加周期外特例調整的做法值得借鑒[21]。在我國地方實踐中，廣州市設定年度更新和評估機制，西安市每兩年開展一次評估，蘇州市每五年調整一次，鄭州、武漢等城市則無固定期限[27]。但評估和調整期限必須合理確定，規劃期內不斷動態調整易成為政府對導致城市蔓延的各種開發行為的合法性的事后追認[28]。

5.3 配套措施

為保障落實城市開發邊界，還需制定一系列靈活的配套措施，包括制定有關城市開發邊界的法律和行政法規，以增強城市開發邊界規劃成果的法定性[29]；創新稅收手段，城市開發邊界內外不同用途的土地開發設定差別化的稅收種類和稅率，通過加大邊界外部開發成本，將城市擴展引導至邊界內以抑制建設行為突破界線[30]；依據“一級政府、一級規劃、一級事權”原則，規范各級政府權力清單和責任清單，將城市開發邊界落實工作納入政府績效考核[31]；與政府土地儲備體制相配套，為城市發展提供適當的土地儲備[26]；強化開發權管理，通過開發權轉移來減少實施阻力，合理補償城市開發邊界外失去開發權和開發收益的權利主體[32]；鼓勵公眾參與，結合反饋分析總結[29]。

城市開發邊界背后的規劃管控措施呈現多元化的趨勢，總體上愈發強調由政府制定管控政策，通過市場機制達成規劃目標。城市開發邊界的政策實施不是一個孤立過程，既要合理利用控制性政策工具和引導性政策工具，也要通過綜合性的配套政策增強靈活度和適應性。從節約公共管理成本和提高空間管理績效的角度出發，要避免管理制度的重復建設，促進多部門的協同合作，協同使用已有空間管制工具才能充分發揮城市開發邊界的作用。

6 結論與展望

6.1 結論

城市開發邊界作為統籌城鄉空間治理的重要政策工具，在近年內進行了相關的政策實踐，也進行了學術探討，研究發現：（1）城市開發邊界具有多元化的內涵。研究普遍認為，城市開發邊界是一種多目標的控制手段，對于提高界線內土地集約利用程度和促進城市更新具有重要意義，通過限制開發建設活動的范圍，使城市增長避開生態敏感區域，以實現生態、社會和經濟效益的綜合化最大化。（2）學術界從不同的價值取向出發形成了不同的劃定技術路徑，值得注意的是城市開發邊界不是孤立的新事物，在劃定過程中不可割裂與城市總體規劃及土地利用總體規劃的聯系。（3）政策界和學術界對城市開發邊界實施機制的設置涉及差別化管控、邊界調整、配套措施等方面。在實施過程中，需要法律手段、行政手段、經濟手段和技術手段和等不同政策的協調配合，才能充分發揮城市開發邊界的作用。

6.2 展望

完善劃定方法。（1）過去的空間管制工具強調對城市擴張的約束，難以體現城市發展的社會屬性，而城市開發邊界的劃定應該要兼顧城市復雜系統的自然屬性和社會屬性，不僅要創建可持續發展的生態安全格局，還要綜合考慮城市增長的合理需求，突出對城市發展的引導作用。因此，在技術手段上應當探討多種方法的耦合模型，深入研究我國城市空間增長的特點與內在規律，結合定性和定量的方法，更有效地劃定城市開發邊界。（2）進一步探討剛性管控與彈性管理的關系與銜接機制。以往的空間管制工具失效的一個重要原因在于越來越多的建設項目以“新區”“新城”等名義突破界線獨立于規劃建設用地之外，而當前多數試點城市和學者都在呼喚城市開發邊界的彈性管理。如果管理過于寬松，不僅會弱化對城市蔓延的控制作用，也無法從根本上杜絕政府的違法行為。如何有機結合剛性管控和彈性管理、如何在不越位的情況下賦予開發邊界的彈性功能等問題有待深入思考。（3）完善城市開發邊界的實施評價機制。當前我國的城市開發邊界的研究聚焦于技術方法的探索和實踐，但不可忽略劃定城市開發邊界的本質是一個政策設計過程。目前在城市開發邊界的實施機制中，評價程序的設置并不到位，評價程序著重于對比分析現狀用地與規劃布局的空間吻合程度以及規劃目標的實現程度。未來對于城市開發邊界的成效評價應該更注重其空間管制效力和實施效率。