論法院工作實現可持續性的實踐進路

劉念虎

科學發展應當是遵循經濟、自然和社會規律可持續發展。①《新常態下我們怎樣發展（上）》，載《人民日報》2014年08月26日01版。國家實現可持續發展，需要依靠法治促進社會公平正義，用法治方式規范社會秩序。人民法院的司法工作是法治建設不可或缺的重要組成部分，其能否實現可持續發展將直接影響法治建設的成效，進而影響整個國家的科學發展、長治久安。然而，在當前的人民法院工作中，存在一些不符合司法規律的藩籬，制約和阻礙了可持續發展進程，亟需通過體制機制改革完善加以破除。落實到具體實踐層面，我們認為，應當重點做好以下四個方面的工作。

一、矛盾糾紛實現多元化解

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這些需求增量表現在司法領域，就是各類矛盾糾紛的持續上升。1978年山東法院收案2.4萬件，2018年收案達到173.9萬件，今年上半年收案歷史首次突破百萬件，預計全年收案將突破200萬件。矛盾糾紛的“爆炸式”增長，必然對糾紛解決機制建設提出更高要求。習近平總書記強調，要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量，充分體現了對矛盾糾紛化解規律、司法工作規律、法治建設規律的深刻把握，為我們破解糾紛化解難題提供了一把“金鑰匙”。具體如何“挺在前面”，應該從以下三個方面著手：

1.加強訴源治理重在預防。沒有糾紛就是最好的社會治理。長期以來，人民法院過于關注矛盾糾紛的化解，而多少忽略了矛盾糾紛的預防。習近平總書記指出，預判風險是防范風險的前提，把握風險走向是謀求戰略主動的關鍵。事實上，人民法院在預防風險方面大有可為。完全可以依托海量的案例，積極發掘司法大數據資源的潛在價值，深度分析審判工作反映的經濟社會發展中的突出問題，通過健全訴訟態勢分析研判機制、深入挖掘涉訴數據資源價值、強化司法大數據監測預警功能，發布典型案例和法律風險提示，及時向黨委、政府推動矛盾風險治理建議，把社會治理的著眼點放到前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置上來，推動糾紛從終端裁決到源頭防控延伸，讓矛盾糾紛化于未發，真正實現糾紛源頭治理。

2.推動非訴解紛重在分流。司法不是萬能的，法官工作量不可能無限增加，如果大量案件持續涌入法院，勢必加劇人案矛盾，不利于矛盾糾紛的及時化解。“多元化糾紛解決機制是相對于單一的糾紛解決方式而存在的，其意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序如訴訟，并將其絕對化。”①范愉：《淺談當代“非訴訟糾紛解決”的發展及其趨勢》，載《比較法研究》2003年第4期。實踐中，很多法院不支持非訴解決機制發展，糾紛來了無處分流；有些參與機關、調解組織和人員積極性不高，糾紛訴前分流效果不佳。比如，去年山東全省人民調解員調解案件27萬件，但是全省有30多萬名人民調解員，人均不到一件。行業調解組織發展不均衡，金融、物業等行業調解組織還有很大潛力有待挖掘。化解糾紛，法院絕不能單打獨斗，應該緊緊依靠黨委領導，尋求政府支持，健全訴訟前端糾紛解決機制，堅持“走出去”與“請進來”相結合，邀請各類非訴解紛組織進駐訴訟服務中心，吸收更多的人民調解員參與訴前調解工作，形成協同參與糾紛解決的整體合力，把更多的矛盾糾紛消解在訴前，把有限的司法資源用在解決重大疑難復雜案件上來，切實發揮司法維護社會公平正義最后一道防線作用。

3.推進平臺建設重在銜接。訴訟與非訴訟的銜接離不開訴調平臺建設。實踐中，有的法院對訴調對接理解不深、把握不準，實施方案停留在紙面，沒有落實到行動中；有的法院多元解紛的機制銜接不暢、程序空轉。山東已出臺多元化解糾紛促進條例，但制度的整體效能還沒有完全發揮出來，存在很多影響效能發揮的難點、堵點，其中重要的一點就是訴訟與非訴訟機制的銜接工作沒有做好。對外爭取黨委政府支持，推動設區的市、縣（市、區）、鄉鎮人民政府和街道辦事處以及社區管理機構全面建立糾紛多元化解綜合性服務平臺，支持各類非訴糾紛解決主體進駐，同時健全考核獎懲制度，避免“建與不建一個樣、用與不用一個樣”。對內要展訴調對接領域，在升級訴調對接平臺、完善委派調解制度、推動特邀調解發展等方面下功夫，主動加強與工會、婦聯、工商聯、醫療協會、銀行業協會等部門的工作聯系，加強工作指導，推動行業調解組織成為多元解紛的骨干力量，逐步形成分層遞進、銜接配套的多元化糾紛解決體系。

二、科技與審判深度融合

習近平總書記強調，要遵循司法規律，把深化司法體制改革和現代科技應用結合起來。司法體制改革成果能否落實、落地，要依靠智慧法院建設來推進，而且依靠信息化激發審判執行工作新動能，是人民法院發展的必然趨勢。因此，要從學懂弄通做實習近平總書記網絡強國重要思想的高度，去認識智慧法院建設。通過智慧法院建設，構建網絡化、陽光化、智能化的人民法院信息化體系，進而促進審判體系和審判能力現代化，更好地服務和保障社會可持續發展。

1.認識論層面，向信息化要可持續發展力。在我國司法體制改革的實踐背景下，單靠大幅度地增加法官數量、無限制地購買社會服務，并不能從根本上解決“案多人少”的矛盾，這也不符合我們編制、經費管理體制的基本國情。從根本上講，人民法院絕對不是勞動密集型產業，依靠“司法民工”加班加點辦案，并不能保證能為社會提供公平正義的產品。人民法院應該是通過智能化技術大幅減少人工勞動，把普通勞動變為簡單勞動，從而集中精力進行智慧型判斷。當前人民法院審判管理面臨的送達難、鑒定評估周期長、審限管理難“三座大山”，無一不需要通過信息化手段去解決。因此，人民法院應該向信息化技術要生產力、戰斗力，不能陷入動輒增加人員、購買服務的誤區。

2.實踐論層面，把握住信息科學技術的應用。智慧法院建設絕不是搞噱頭、裝門面，重在實踐應用，就是為了讓廣大司法人員從大量重復性勞動中解脫出來，運用信息技術提高審判質量效率。如果不實際運用，這一目標就難以實現。“堅持以人為本、技術中性的理念，堅持對司法公平正義的追求，應是對待智慧法院的理性態度。”①徐駿：《智慧法院的法理審思》，載《法學》2017年第3期。然而，目前的實際情況是：懂技術開發的不懂辦案，懂辦案的又不參與技術開發，技術研發和辦案需求脫節，客觀上造成諸多信息化系統界面不友好、功能不足、用戶體驗感差，一線辦案人員不愿意用，開發與應用“兩張皮”。并且，很多作為應用主體的法官當起“二老板”，法官不在網上辦案，而是書記員和法官助理在網上辦案，信息化系統無法收到用戶改善需求反饋，更新緩慢甚至停滯。因此，智慧法院建設僅僅單獨依靠技術開發部門難以完成，全體司法人員都應該參與者、實踐者，同時也是推動者、受益者，不能作壁上觀、高高掛起，逐步形成“需求精準—系統高效—反饋及時—持續更新”的良性循環。

3.矛盾論層面，抓住智慧法院建設的重點。抓工作，不能胡子眉毛一把抓，要抓住矛盾的重點。建設智慧法院，推進網上辦案，重點就是讓所有數據在網上運行，數據同步生成為主，人工錄入、補錄為輔。案件程序進行到哪里，數據運行就跟進到哪里，從立案、審理、執行到最終歸檔，實現全程留痕，最終形成一個完整的程序閉合。當前，山東法院網上立案推行效果不錯，但很多法院電子卷宗同步生成問題尚未解決。電子卷宗隨案同步生成是智慧法院建設重點中的重點，法官完全改變既有辦案模式，主要審理電子卷宗，紙質卷宗作為存檔卷宗，讓所有數據在網上運行。無論一審、二審、再審、執行工作，如果沒有電子卷宗隨案同步生成，就不可能實現網上辦案、網上監督，智慧法院建設就無從談起。

三、審判管理模式更新

信息技術在司法領域的深度應用，對人民法院審判管理的既有模式形成沖擊引發變革需求。當前智慧法院建設，亟需改變傳統審判管理模式滯后性、被動性局面，推動審判管理向信息化、可視化、動態化、智能化趨勢發展。其中，需要重點解決三個方面的問題。

1.實現案件精準的繁簡分流。當前，我們在案件審理中最大的問題是繁簡分流機制運轉不暢，導致簡案程序不快、繁案審理不精。首先，建立以效率為導向的分案標準，探索運用信息化手段進行精準分流。山東建成“山東法院分調裁平臺”，提煉出區分簡單案件與復雜案件的各類要素，有待于在實踐檢驗中逐步完善。其次，大幅度拓展服務中心職能。訴訟服務中心不能“只搭臺、不唱戲”，要進行實體化運行，考慮設立速裁團隊、法官工作室，作為前端解紛“橋頭堡”，快調速審大量簡單案件、類型化糾紛。最后，建立案件流轉、調裁對接、程序轉換機制，暢通簡案流入、繁案流出渠道，真正實現程序簡化、效率提升。對此，山東高院提出了一個目標和標準：進入訴訟的案件，80%適用簡易程序審理，20%適用普通程序審理。80%簡易程序的案件中，要有50%的實行速裁方式快速辦結，真正實現繁簡分流、輕重分離、快慢分道。

2.完善改革后的審判團隊管理。過去，人民法院實行院庭長層層審批的行政化管理模式，這種模式雖然存在各種各樣的問題，但在確保辦案質量、統一裁判尺度方面發揮了很好的把關作用。司法責任制改革后，實行團隊化運作，要求強化法官、合議庭責任，誰裁判、誰負責，原來的管理模式已經不能適應當前需要。然而，審判團隊管理模式，雖然初步實現扁平化管理，但辦案并未實現集約化、專業化，在“類案同判”相關保障機制沒有跟進的情況下，因審判單位細化有可能導致適法不統一，致使裁判“碎片化”。此時，應強化而非弱化院庭長的審判監督管理職責，審判權“獨立”行使不等于“孤立”行使，“去行政化”不等于“去管理”，重點是要明確細化院庭長的權力清單和責任清單，讓院庭長管什么、如何管都一目了然、有章可循，進而彌補審判團隊扁平化管理的效能不足。

3.進行全流程節點管控。傳統審判管理模式主要是事后書面評查和數據通報，在案件流程跟蹤督導機制的構件上容易出現斷層。信息化技術與審判管理的深度融合，促使審判管理脫離事后管理困局、實現全流程管理成為可能。可以從立案、審理、執行、上訴等全過程中梳理出工作監控節點，明確各個環節的時限要求、標準以及互相之間的銜接方式，加強案件基本環節的跟蹤管理，重點規范案件流轉、審限變更等主要環節，實時追蹤關鍵質效數據和流程節點，及時發現隱藏在數據背后的深層次問題，洞察審判權運行瑕疵狀況和束縛質效提升的內在緣由，最終實現案件全程可控制、節點可查詢、進程可預期、數據可轉化。

四、配套制度設計優化

人民法院實現可持續發展，就是要堅持以人民為中心發展思想，讓司法發展成果更多更公平惠及全體人民，切實增強人民群眾的獲得感。然而，與人民群眾的司法需求相比，人民法院能夠提供的司法資源卻是有限的，這其中有資源本身具有稀缺性的原因，也與各種制度設計不佳影響司法資源優化有關。對此，可考慮在以下三個方面做好工作。

1.增加司法資源共享寬度。人民法院的審判法庭、訴訟服務中心被視為單純的司法活動場所，而忽略了其具備的法治文明共享的空間功能。同樣的司法資源，人民法院只要轉變理念，讓渡出部分空間，改造成人民群眾共享法治成果的司法服務場所，像城市圖書館、博物館一樣，就會成為展現法治發展成果的城市公共地標。去年以來，山東高院升級改造訴訟服務中心，打造成人民群眾共享法治成果、弘揚社會主義核心價值觀的城市地標，提供訴訟實景體驗、旁聽庭審、法治宣傳等服務，接待代表委員、社區居民、在校學生等2350人（次）參觀體驗，全省法院接待公眾參觀、旁聽庭審20余萬人（次），讓更多的司法資源共享給人民群眾，提高了群眾的法治意識。

2.優化四級法院職能定位。目前，我國法院體系呈圓柱形結構，四級法院在程序功能、價值目標和職責定位上趨于同質化。實踐中，由于沒有區分事實審和法律審，基層法院審理的上訴案件，二審法院要圍繞事實問題再次審理，甚至高級、最高法院再審審理案件仍然聚焦于案件事實的認定，期間，當事人不斷地提供“新證據”，導致案件在上下級法院之間來回反復，終審不終、案結事不了，浪費了大量的司法資源。不同層級法院應當具有不同職能定位，層級越高越側重“規則治理”，越弱化“糾紛解決”。基層人民法院應全面審理一審案件，快速處理案件并建設多元化解決糾紛的體制。中級人民法院應依法改發案件以確保終審質量，完善二審程序來保障上訴權利，理順上下法院關系并實行專案專審。高級人民法院要明確再審法院的地位并重視其調研指導功能。最高人民法院原則不再審理個案，重心在于司法解釋的制定、審判業務的指導和裁判尺度的統一。

3.發揮訴訟費和律師費的杠桿作用。司法資源是有限的，但實踐中，當事人濫用訴訟權利、惡意提起訴訟的案件大量存在，擠占了亟需司法救濟當事人的資源利用空間，也降低了訴訟效率。“理性的當事人之所以選擇將糾紛訴諸于法院，最主要的一個因素是當事人對訴訟的成本收益衡量。只要司法解決的成本降低，就一定會吸引許多本來也許不打算訴諸司法的糾紛。”①張保川、熊曉彪：《基層訴源治理的探索與出路——以四川省蒲江縣人民法院為中心的分析》，載《人民法治》2017年第7期。對此，要發揮訴訟費和律師費的杠桿作用，引導當事人誠信理性訴訟。為推動多元解紛，鼓勵調解優先，要把當事人在推動調解中的作用成為訴訟費用負擔的重要標準。對在不同階段撤訴、自行和解、達成調解的當事人，免交或者大幅度降低訴訟費繳納標準。對無正當理由不同意、不配合、不參與調解的，根據裁判結果情況可酌定增加其訴訟費的負擔比例。當事人濫用訴訟權利、拖延承擔訴訟義務，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可依法支持無過錯方依法提出的賠償合理律師費用的正當訴求。總之，通過費用承擔的杠桿作用，推動司法資源的優化配置，讓真正需要司法救濟的當事人享受到優質的司法服務。