西部欠發達地區高質量打造特色小鎮存在的問題及對策研究

文/鄭永蘭

特色小鎮是以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和轉型升級的重要舉措。在浙江試點成功后，2016年7月20日，國家發展改革委、財政部、住房和城鄉建設部三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，在全國培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等各類特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。隨著全國特色小鎮培育工作的全面展開，西部青海、甘肅、云南、西藏、新疆等經濟欠發達地區，也紛紛將特色小鎮建設作為破解產業結構轉型升級難題、推進供給側結構性改革的重要抓手，相繼開始開展特色小鎮培育工作，取得了一些進展，積累了一些經驗。但是，在培育推進過程中，也遭遇到一些困難和問題，出現了概念不清、定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題，有些地區甚至出現了政府債務風險加劇和房地產化的苗頭，走了一些彎路。本文以青海為例，對西部欠發達地區特色小鎮建設過程中遇到的一些相關問題及對策進行初步探討，旨在為西部欠發達地區高質量打造特色小鎮提供參考。

一、西部欠發達地區推進特色小鎮建設存在的主要問題

（一）對特色小鎮的概念認識和把握不清

1.對特色小鎮概念認識不清，導致確定的小鎮范圍不合理

在特色小鎮培育過程中，有的地區對特色小鎮的概念把握方面出現了一些偏差，把特色小鎮等同于特色小城鎮。特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業，生產、生活、生態“三生”空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，特色小鎮并不是行政意義上的城鎮，而是城市（鎮）內部或周邊的，在空間上相對獨立發展的，具有明確的特色產業定位但又區別于產業園區，具有豐富的文化內涵、一定的景觀旅游和社區功能的項目集合體。也就是說特色小鎮既可以是城市周邊的小城鎮，又可以是較大的村莊，還可以是城市內部相對獨立的區塊和街區，一般核心區控制在1-3平方公里。而特色小城鎮是風貌特色鮮明的行政建制鎮，一般擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模，有一定的產業基礎，但產業特色不一定十分突出，尤其在西部欠發達地區，大多以傳統的牧業和種植業為主。對特色小鎮和特色小城鎮的概念認識不清，導致很多地方將特色小鎮和特色小城鎮混為一談，特色小鎮也以建制鎮的行政區域范圍或鎮區規劃范圍為界，而且主要以基礎設施建設和特色風貌打造為主，實質上變成了特色小城鎮建設。

2.對打造特色小鎮的本質把握不準，導致小鎮產業定位不準

提出打造特色小鎮的初衷是在產業轉型發展方面尋找突破口，本質是促進特色產業發展和提質升級。有些地方的相關人員對這一點認識不清，把握不準，導致特色小鎮的產業定位不準，提出的特色小鎮名稱凸顯不出特色、沒有針對性，具體打造工作也千頭萬緒，不知重點該放在哪里。比如前兩年青海各地自發培育、由住房和城鄉建設部命名的化隆縣群科鎮、湟源縣日月鄉、德令哈市柯魯柯鎮、民和縣官亭鎮、共和縣龍羊峽鎮均屬此列。單從命名上根本看不出這些小鎮有什么特色，尤其是產業特色根本凸顯不出來，導致小鎮建設沒有一個明確的指導方向，要么成為簡單的風貌改造和基礎設施建設，要么多種產業同時發展，產業類型和產業形態雜亂無序，沒有重點，既不符合特色小鎮打造產業“單打冠軍”的理念，形不成清晰的產業鏈條，不能做大做強，也無法明確體現小鎮產業特色，而且導致小鎮沒有一個明確的宣傳主題，對于做好特色小鎮宣傳、擴大小鎮知名度十分不利。

（二）特色小鎮主打產業的選擇類型單一、有同質化傾向

1.主打產業選擇困難

西部欠發達地區由于受產業發展基礎薄弱、自然環境約束強、經濟社會發展水平低、民營企業發育不足等多方面因素制約，特色小鎮主打產業選擇面較窄，大多以生態旅游、文化旅游為主。比如青海，工業企業大多為鹽化工、煤化工、金屬冶煉類企業，且基本都布置在園區內，不適合作為特色小鎮的主打產業；農業除少量當季水果蔬菜種植外，多為馬鈴薯、小麥、青稞、油菜種植等，除當季水果種植可結合采摘游、油菜種植可結合油菜花觀賞和油菜籽加工在特色小鎮建設方面做點文章外，其余并不適合作為特色小鎮主打產業；而當地有產業基礎的經典手工業主要有釀皮制作、酸奶制作、土族盤繡、刺繡、藏繡、羊毛編織、藏刀制作、瑪尼石刻等。其中釀皮制作、酸奶制作因受產品保質期、冷鏈運輸能力影響，不太適合作為特色小鎮主打產業培育發展；土族盤繡、刺繡、藏繡、羊毛編織、藏刀制作、瑪尼石刻等雖然比較適合作為特色小鎮的主打產業培育和發展，但因其世代傳承之地大多位于玉樹、果洛等青南藏區，距離省會城市西寧達數百公里之遙，且高寒缺氧、自然條件十分艱苦，產業基礎十分薄弱，旅游市場發育緩慢，適合旅游的季節大多僅為當年的6-9月份，時間短、吸引的游客數量少，很難使其通過與互聯網、與文化和旅游的結合，發揮規模集群效應。

2.同質化現象普遍

受氣候、區位、產業發展、投資能力等多方面因素影響，西部欠發達地區特色小鎮在主打產業選擇上同質化現象比較普遍。比如青海，各地區在選擇特色小鎮主打產業時，都主要以民俗文化風情旅游、自然生態旅游為主，鮮少有大的突破，尤其在制造業、新興產業類特色小鎮建設方面幾乎沒有大的進展，同質化現象普遍。例如，西寧、海東等東部農業區，這兩年陸續發展了一二十家以生態游為主的花海旅游景區，有特色小鎮的雛形，但尚沒有形成真正意義上的特色小鎮，且大多以觀花為主，每個特色都差不多。而青南等牧業區，至今尚無成熟的特色小鎮策劃案，大多以生態旅游、旅游服務為主，基本沒有能夠帶動當地發展的制造業類或高新技術類特色小鎮。從根本上來說，這些擬培育的小鎮或尚在醞釀的小鎮策劃與國家推行的特色小鎮的內涵和特點并不十分吻合，很難真正起到集聚高端要素、促進創新發展、產業結構轉型升級的目標。

（三）建設運營機制市場化不足、政府債務風險隱患大

1.民營經濟發展不充分，投資能力不足

由于西部欠發達地區自身民營經濟發展不充分，真正有能力參與特色小鎮建設運營的鄉土民營企業少之又少，投資能力十分有限，加之地處偏僻、環境惡劣、交通不便、收益微薄甚至無法實現財務平衡等多因素疊加，省外有實力的投資者也沒有較強的投資意愿，所以，很難吸引到大量的民營資本參與特色小鎮建設運營。

2.政府債務風險隱患大

當前，由于市場發育不充分，吸引民營資本能力有限，西部欠發達地區打造特色小鎮的工作中，各級政府只得自籌資金或舉債進行建設，從而承擔了巨大的債務風險。投資額小難見效，有可能半途而廢；投資額大一旦后期運營效益不佳必然會使當地政府拆東墻補西墻，用其它資金來償還負債，一旦資金鏈跟不上，就會陷入債務危機。尤其值得重視的是這種建設模式明顯與國家推進特色小鎮建設的精神不符，難以實現可持續發展。

二、西部欠發達地區推進特色小鎮的對策建議

（一）準確把握特色小鎮的內涵特質

特色小鎮的核心是特色產業，每個特色小鎮應當聚焦一個歷史經典產業或新興產業，深挖歷史和傳統工藝，立足產業特色創業創新，強化資源綜合利用，夯實社區公共服務功能，整合提升文化旅游功能、山水休閑功能和創新創業服務，生產、生活、生態融合，一鎮一特色，個性化、差異化而非同質化。特色小鎮，“特”在哪兒？特在產業，特在創新，特在融合，特在形態，特在功能，特在機制。

——特在產業，即產業要有特色、有在一定區域內的獨特性，唯一性，如云棲小鎮，主打大數據產業；平陽寵物小鎮，主打寵物用品研發、生產、展覽展示；定海遠洋漁業小鎮，主打海洋健康產業等。

——特在創新，即特色小鎮在打造模式、運營模式、盈利模式等方面要有創新性。如西湖藝創小鎮，以藝術生活為主題，構建了一個集文創設計、藝術展演、社群經濟、時尚消費和特色旅游“五位一體”的新型特色小鎮；而龍泉青瓷小鎮，則以龍泉瓷廠舊址為核心，融合周邊資源，深入挖掘龍泉青瓷文化內涵，建成開放式、生態化的人文景區。二者在小鎮創意和主導產業選擇方面都有各自的創新性。

——特在融合，即特色小鎮要實現產業與生活、產業與生態、生態與生活、產業與互聯網、產業之間等多維度多渠道融合發展，如浙江的夢想小鎮，既是互聯網創新創業小鎮，又吸引了大量游客，成為著名的旅游景點，就是實現了創新創業、互聯網、旅游的融合發展。

——特在形態，即特色小鎮不同于特色小城鎮，它的形態主要特點在于小而精、小而美、小而特，它既可以是一個小城鎮，也可以是一個景區，甚至可以是一個社區、一個村莊，占地面積小，但精致、美麗、在一定地域范圍內具有獨特性。

——特在功能，即特色小鎮的主要功能是產業發展，是促進產業轉型升級，是做優做強產業，而不是一般意義上以城鎮綜合建設和發展為主。

——特在機制，即特色小鎮的建設運營以市場化為主，政府引導、企業主導，與一般小城鎮以政府主導為主的建設管理機制不同。

（二）清晰認識特色小鎮建設的目標

一定要清晰認識國家支持推進特色小鎮建設的目標，在特色小鎮謀劃過程中，將每一項舉措與要達成的目標一一對照，看是否符合，以免走彎路。梳理各地加快推進特色小鎮的各類實施意見、方案及國家相關文件，總結起來，特色小鎮建設的目標就是：按照“一鎮一業、一鎮一景、一鎮一韻”的差異化發展思路，采取“政府引導、企業主體、市場化運作”的模式，打造產業定位明確、地方特色濃郁、生態環境優美、人民生活幸福的“小而特、小而美、小而精”的特色小鎮，帶動和引領地方經濟主動適應新常態，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力，進一步促進城鄉發展一體化、農牧業轉移人口就地城鎮化，提高新型城鎮化發展質量和效益，為經濟持續健康發展提供持久強勁動力。

（三）合理選擇特色小鎮主打產業，準確定位小鎮特色

各地區在特色小鎮謀劃之初，就要立足當地區位條件、資源稟賦、產業積淀、地域特征和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業作為主導特色產業，做精做強，以特色產業為核心，著力發展優勢主導特色產業，延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產業集群，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態，同時深入挖掘當地文化內涵、自然特色和優勢，在產業建鎮的基礎上，采取“特色產業+文化”“特色產業+旅游”“特色產業+互聯網”等方式，結合文化特色、建筑特色的打造，進一步突出小鎮特色。同時，加強體制及管理模式創新，增強小鎮發展活力，打造產業特色鮮明、資源要素集聚、文化內涵深厚、地方風情濃郁、服務高效便捷、體制機制靈活、宜業宜居宜游、發展富有活力的特色小鎮。

（四）因地制宜、量力而為，切忌追求數量、同質化競爭

特色小鎮建設比較適合產業特色十分鮮明、創新能力強、產品銷路好附加值高、產業與旅游的契合度高、區域位置適合發展文化旅游或特色工業旅游的地區。打造特色小鎮，要切實從各地區實際出發，遵循客觀規律，實事求是、量力而行、科學布局，體現差異性、多樣性，選擇特別有特點的、具備條件的，先進行試點，試點成功后再推廣，而不要過度追求數量目標和投資規模，避免一哄而上、虎頭蛇尾、盲目發展。特色小鎮必須走“少而特、少而精、少而專”的發展之路，絕對不能搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核，要在嚴格控制數量、提高質量上下功夫，立足以人為本，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，在留存原住居民生活空間、防止將原住居民整體遷出的同時，增強生活服務功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業圈”，提煉文化經典元素和標志性符號，合理應用于建設運營、公共空間規劃建設及小鎮宣傳，保護特色景觀資源，促進產、城、人、文融合發展，營造特色鮮明、宜業、宜居、宜游的創新創業工作生活環境，將美麗資源轉化為“美麗經濟”，提高小鎮集聚人口、高端資源要素的能力和人民群眾的獲得感、幸福感。一定要在特色鮮明上下功夫，產業特色要鮮明、風貌特色要鮮明、環境特色也要鮮明，要注重聚焦高端產業，向產業高端方向發展，要“人無我有，人有我特”，切忌同質化競爭。

（五）堅持市場主導，厘清邊界，嚴控政府債務風險

特色小鎮一個很重要的方面是“特在機制”。這個特，主要體現在企業是投資運營主體，要切實落實企業的主體地位。政府一定不能“大包大攬”。

特色小鎮建設要以企業為主推進項目建設，實行企業自我管理，自我服務，形成多方協同的治理格局。一方面放手讓企業自主決策、自主經營、自主管理、自擔風險，真正落實企業的主體地位，充分發揮企業家聰明才智、使其安心創新創業。另一方面，政府部門持續推進簡政放權、放管結合、優化服務等方面的改革，為企業提供良好的發展環境。所以，特色小鎮建設運營的主體一定要是企業。

（六）高水平策劃，高標準規劃建設

特色小鎮謀劃之初，要高度重視策劃，聘請省內外高級策劃專家或公司，就特色小鎮的定位、創意、產業選擇、產品體系、業態組合、市場分析、開發策略、運營模式、資源整合、經濟分析、風貌打造、項目選址等方面進行專業的、負責任的策劃，形成較成熟的概念性規劃，指導建設規劃編制，為特色小鎮建設奠定堅實的理論基礎。一定要謀劃成熟，高起點策劃，否則，匆忙上馬，后期必然會存在一系列隱患，很難取得較好的經濟效益和社會效益。特色小鎮的策劃，重點要放在集產業鏈、投資鏈、創新鏈、人才鏈、服務鏈于一體的創新創業生態系統的打造，以及歷史、文化內涵的挖掘上，要立足于把特色小鎮打造成為“產、城、人、文”有機結合的重要功能平臺。

特色小鎮規劃編制階段，要合理規劃小鎮產業發展區、公共服務區和居住區，科學處理各功能區塊之間的關系，以及原有建筑、特色風貌與小鎮建設之間的關系，突出產業帶動、特色打造，彰顯產業特色、文化特色、建筑特色、生態特色，形成“一鎮一特色”；推進“多規合一”，突出功能集成，不攤大餅、不大拆大建、不大規模推山削坡、不過度硬化、不照搬城市模式，不建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場、大水池、大假山，不大量占用農田，總的一句話，就是要“小而精”。特色小鎮建設要充分貫徹“海綿城市”“綠色城市”建設理念，充分體現產、城、人、文四位一體和生產、生活、生態融合發展；突出節約集約，合理界定人口、資源、環境承載力，嚴格劃定小鎮邊界；突出歷史文化傳承，注重保護重要歷史遺存和民俗文化，挖掘、傳承優秀歷史文化；合理開發旅游資源，推行“景區+小鎮”管理體制。充分發揮“產業+”效應，推行“產業+文化”“產業+旅游”“產業+互聯網”等新發展模式，提升特色小鎮的影響力和產業效益。總的一個核心就是：最重要的是特色產業發展，而且是單一產業的產業鏈延伸和拓展，以及營銷方式、打造方式創新。只有高水平策劃、高標準規劃建設，才能突出特色、集聚高端要素，實現經濟效益和社會效益的雙贏。

三、結束語

總體來說，青海等西部欠發達地區發展特色小鎮受多方面因素制約，雖然在生態環境方面具有較強的比較優勢，但在地理位置、交通運輸條件、氣候條件、投資能力、產業發展基礎、創業創新能力、招商引資、旅游環境等方面不如東部發達地區有優勢，高標準、高起點打造特色小鎮難度很大，還有很長的路要走，需要各級政府部門、規劃設計咨詢單位、參與投資建設運營的企業通力合作，深入研究、充分挖掘特色產業和資源，精心謀劃，大膽創新，大力宣傳，凝聚各方合力，共同全力開展工作。特色小鎮建設工作一旦啟動，就必須要腳踏實地，充分結合當地產業基礎和資源狀況，高水平策劃、高標準規劃建設，將特色小鎮建成經濟效益和社會效益雙贏的精品小鎮。