百年變局下的亞太區域秩序構建與中國角色

沈銘輝 李天國

【關鍵詞】亞太區域秩序;百年未有之大變局;“一帶一路”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.002

在過去的百年里，世界經歷了兩次世界大戰，各地區發生劇烈沖突與動蕩。戰爭結束后，歷經數百年逐步形成的全球殖民主義體系開始瓦解，世界秩序也進入相對穩定時期。冷戰結束后，兩極格局解體，全球化和地區化深入發展，亞太地區內各主要力量此消彼長，對亞太區域秩序構建產生深刻影響。當前，亞太地區經濟發展迅速，軍事安全形勢錯綜復雜，各主要力量在此深度交匯并且在政治、經濟、安全領域的主張各異。在百年未有之大變局下，亞太區域秩序正在發生深刻變化。如何在這種變化中更好地推進亞太區域合作，維護多邊貿易體系，防范制度性分裂，是中國當前和未來一個時期面臨的挑戰。

百年大變局下亞太區域秩序的變化

當前，亞太區域作為世界上最具經濟發展活力的地區，呈現出多極化發展格局，區域實力結構正在發生重大變化。2008年國際金融危機對美國影響深遠，1960年美國按市場匯率計算的國內生產總值占全球的份額接近40%，如今這一份額已跌至25%以下。[1]相比之下，隨著加入WTO和對外開放進程的加快，中國的經濟總量迅速上升至世界第二位，與美國的相對實力差距大幅縮小。中國的崛起對于亞太區域具有重大地緣政治意義。中國目前已成為世界最大的工業生產國和商品出口國，不僅是亞太地區多數經濟體的最大貿易伙伴，而且經濟影響力甚至已經延伸至拉丁美洲和非洲等地區。中國綜合國力的迅速提升打破了亞太地區原有的實力結構，改變了原有的地區秩序格局。在此背景下，美國、日本、東盟等域內重要經濟體也在進行戰略調整，并對亞太地區秩序構建產生深刻影響。

第一，美國亞太戰略從“重返亞太”轉向“印太戰略”。自20世紀80年代以來，亞太地區成為世界上經濟發展速度最快、最具活力的地區。美國經濟越來越多地與亞太地區經濟融合，其財富增長和經濟繁榮越來越依賴于此。美國亞洲政策的重要目標是保持對亞洲事務的主導權，并防止其在亞洲的地位和影響力被他國削弱或取代。進入21世紀之后，隨著中國的快速發展，中美實力差距大幅縮小，美國感到自身在亞太區域秩序中的主導地位受到沖擊。為維護亞太地區利益和在亞太地區事務中的主導權，美國提出了“重返亞太”的主張。2011年奧巴馬政府在“重返亞太”主張的基礎上高調宣布了“亞太再平衡”戰略，在經濟、政治、安全等方面推出一系列政策，鞏固同盟關系、構建伙伴關系，以重振美國在亞太地區的領導地位。與此同時，美國也加強了在亞太地區的軍事存在，將60%的海軍力量由大西洋部署到太平洋區域，并為美軍太平洋司令部配備了最先進的武器裝備系統。[2]

特朗普政府上臺后，大幅調整對外戰略，并于2019年6月發布《印太戰略報告》。這一報告標志著美國“印太戰略”正式出臺，對亞太區域秩序產生了重大影響。美國“印太戰略”的謀劃與實施有著強烈的遏制中國地區影響力的意圖。通過聯合日本、印度和澳大利亞等國家遏制中國在亞太地區的影響力，是美國“印太戰略”實施的重要內容。美國視中國這一“戰略競爭對手”為重要威脅而處處設防，對亞太地區秩序產生了極為消極的影響。然而，在自身實力相對衰落的背景下，特朗普政府推行的“美國優先”戰略對其盟友也不友善。美國不但利用實力優勢通過貿易制裁等保護主義措施迫使其盟國日本、韓國等在貿易談判中進一步向其“割讓”利益，而且還向這些國家提出分攤防衛費用的要求，以求在減少軍費支出的同時維持自身在亞太地區秩序中的主導權。

第二，日本有意重組亞太區域秩序。在百年未有之大變局下，全球力量格局的變化提升了亞太地區的重要性，這既為該地區帶來了更多合作機遇，也導致了地區局勢的緊張。在此背景下，日本密切注視亞太區域秩序的變化，企圖主導重組亞太經濟秩序。一方面，日本堅守美日同盟優先的戰略，在政治、經濟、安全等方面緊跟美國的步伐，不僅積極加入“印太戰略”，還大幅擴張地區政治安全合作。日本資深政治家小澤一郎曾指出，日本應整頓限制安全保障的國內體制，參與更多國際合作，以便為國際社會的和平穩定做出更多貢獻，進而成為被國際社會接納的真正的“正常國家”。[3]而日本歷任自民黨政府經常援引國際規范為其安全政策辯護，并將這些規范貫穿日本的整個話語體系，且在使日本安全政策擴張合法化過程中使用得最為頻繁。[4]安倍晉三在兩次擔任首相期間，也始終把修憲作為自己政治生涯的重大目標。另一方面，日本也不甘于處處受制于美國，積極尋求在亞太秩序建設中發揮更大作用的機會。[5]尤其在亞太區域經濟合作方面，2017年初美國宣布退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）后，日本積極聯絡其余10個TPP成員國，與它們共同商討并最終推出了《全面且進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），并希望不斷吸收亞太地區其他成員，以CPTPP為模板推進亞太區域經濟一體化進程。從某種程度上講，日本積極參與并希望引領亞太區域新秩序的構建，是其實現政治抱負的重要一步，也是向亞太乃至全球經濟治理體系中充分注入日本因素的關鍵一步。

中國先后設立18個自由貿易試驗區，試行了外商投資準入前國民待遇加負面清單的管理新模式，開放水平大幅度提升。圖為中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區一角。

第三，東盟地緣戰略地位大幅提升，繼續推行大國平衡戰略。東盟一貫倡導開放的地區主義，主張協商一致、照顧彼此舒適度的“東盟方式”，推行大國平衡戰略。在過去的數十年里，面對全球化與區域化的浪潮，東盟國家的生存之道就是抱團將東盟建設成緊密團結的共同體。隨著世界經濟重心的東移，亞太地區多極格局出現，東盟在亞太區域秩序構建中的作用更加顯著。目前，東盟10國的國內生產總值在亞太主要經濟體中的排名已居第四位，僅次于美國、中國和日本。對外貿易總額方面，東盟已經超過日本，位居第三位，僅次于中美兩國。盡管從綜合實力上看，東盟仍然與中美日有一定差距，但其在亞太區域中的地位與作用不可小覷：重要的地緣戰略地位和大國平衡戰略使東盟成為各方競相爭取的對象，而東盟為亞太區域經濟一體化提供的思路框架也對整個亞太區域秩序產生了深刻影響。伴隨著中國、印度等新興經濟體的群體性崛起，以區域合作為重要載體的亞太區域秩序發生重大變化，東盟在平衡地區力量和區域制度安排上發揮了極為重要的作用。例如，東盟部分國家為亞太經合組織（APEC）提供了“協商一致”的重要思路，考慮到各成員不同經濟發展水平，東盟不贊成美國希望推進的APEC機制化，堅持保持其運行靈活的特性;當美國以TPP“重返亞太”威脅到東盟的團結時，東盟立即聯合日本、中國合作推出《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）來應對，為亞太區域一體化提供了新的路徑。東盟主導創立的“10+1”“10+3”“10+6”“10+8”等合作框架，不僅有力地推動了亞太區域一體化進程，同時也奠定了東盟在亞太區域秩序構建中的重要地位。

當前，美國“印太戰略”已正式出臺，日本以更為積極的態度參與重組地區架構，東盟則通過不斷強化自身的一體化繼續發揮地區平衡作用，它們的戰略行為為百年未有之大變局賦予了新的內涵的同時，也增加了亞太區域秩序重構過程的復雜程度。

中國在亞太區域秩序構建中的角色

當前，以少數發達國家為核心的全球化模式導致全球經濟不平衡發展，引發反全球化和民粹主義思潮高漲，加上傳統的區域合作機制之間缺乏協調和兼容，全球治理和區域治理出現“碎片化”趨勢。在亞太區域秩序構建過程中，中國以推動構建新秩序與新關系為己任，支持“開放的地區主義”與獨立自主、自愿的漸進方式，以新方式和新理念推動區域秩序構建。

第一，以“一帶一路”倡議推動亞太區域務實合作。不同于傳統區域合作模式，中國提出的“一帶一路”倡議具有鮮明的發展導向特征，反映了中國作為發展中國家摸索出的特色經驗。二戰以后的亞太區域秩序是在美國主導下建立的，主要體現了西方的國際經濟合作模式和秩序導向，特別是在西方“法治”文化影響下形成的國際秩序和規則導向。數十年來，亞太區域經濟合作模式和制度安排都深受這種規則導向的影響，然而僅僅是貿易投資自由化并不能解決全部發展問題，全球治理領域還存在重大的“發展赤字”?！耙粠б宦贰背h立足于發展中國家的現實發展需求，以共商共建共享為原則，以和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的絲路精神為指引，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為重點，造福沿線國家人民，推動構建人類命運共同體。這些理念與原則都表明了“一帶一路”倡議有別于傳統亞太區域秩序下的國際合作模式。[6]

事實上，以往的亞太區域合作具有明顯的排他性、歧視性和限定性，從雙邊到區域或諸邊范圍的國際合作機制都限定成員范圍，并且需要滿足特定條件，而被排除在外的國家和地區不僅無法享受到成員國應享有的待遇，甚至還會遭受貿易與投資轉移等負面影響。如CPTPP要求成員國遵守在貨物貿易、服務貿易、政府采購、競爭政策、環境標準等方面的規定，而無法履行這些義務的國家或地區將無法成為該組織的一員，這種規則導向的區域合作模式假定了成員國具有高度市場化和法治化水平，實際上把廣大發展中國家排除在外。相比之下，“一帶一路”倡議堅持和諧包容、求同存異的原則，尊重各方在政治、經濟和文化方面的差異，不限定具體地理范圍，不對參與方設置高門檻和準入條件，只要有發展合作需求的國家都可以根據具體狀況采取適合的方式參與，這種務實的合作方式極大地改變了傳統亞太區域秩序的構建模式。當然，“一帶一路”倡議也不排斥規則導向的區域合作模式，不僅接受傳統的自由貿易區、雙邊投資條約（BIT），還可以采取跨境次區域合作、境外經貿合作或產業園區合作等多種靈活的方式。這些開放的合作模式有助于“一帶一路”倡議與亞太區域廣大發展中國家和地區開展深入合作，實現共同繁榮的目標。“一帶一路”倡議是亞太經濟格局重塑的重要推動力，是中國參與亞太區域治理體系改革和推動構建人類命運共同體的重要平臺。

第二，整合“碎片化”區域合作，探索亞太區域制度架構新模式。隨著亞太區域合作的加深，包括APEC、“10+1”、“10+3”和東亞峰會，以及眾多的雙邊、區域經貿合作協定等在內的亞太區域合作機制不斷涌現，亞太區域合作出現了大量的“碎片化”和機制重疊現象，這對于亞太地區各國可謂一種挑戰。一方面，各國因為“碎片化”的合作機制，面臨著地區被分割的風險;另一方面，大量的微觀行為體，例如亞太各經濟體的企業在參與利用這些區域合作機制中，面臨著“碎片化”導致的困惑，這種“意大利面碗”效應直接導致區域合作機制利用率不足，對各國發展的推動作用有限。

為了應對區域合作碎片化的風險，中國在亞太區域架構上進行多種模式的探索。面對亞太區域秩序構建新形勢，中國領導人提出新型國際關系和人類命運共同體理念等基于對世界大勢準確把握的“中國方案”。中國積極推進RCEP談判進程，通過推進高水平區域經貿制度安排，整合地區內多重“10+1”制度框架，進一步構建便利、自由的區域價值鏈網絡，推動以東亞地區為代表的亞太區域經濟實現高質量發展;積極推動亞太自由貿易區建設，構建包括美國在內的包容性地區制度安排。在中國的倡議下，APEC北京峰會批準了亞太自由貿易區路線圖，啟動并已完成亞太自由貿易區集體戰略研究。把建設亞太自由貿易區確立為APEC新的發展方向，有助于防止地區制度性分裂，為實現包容性地區增長提供有效解決方案。

第三，通過新一輪的自主開放，為亞太地區提供國際公共產品。在亞太區域秩序構建中，不可忽視的是以地區消費市場為代表的國際公共產品供應。歷史上，無論是日本的崛起還是“亞洲四小龍”的起飛都有賴于“出口導向”發展戰略，這離不開以美國為代表的國際資本輸入和開放的美國國內市場。因此，近期美國政府的貿易保護主義和單邊主義做法之所以威脅巨大，就在于其貿易伙伴都難以徹底擺脫美國市場。由于美國國內市場容量巨大，對其他經濟體而言極為重要，因而在亞太區域經濟秩序構建過程中，美國僅靠控制本國國內市場就能夠獲得經濟談判的主導權。[7] 也就是說，美國可以利用其國內消費市場為權力工具，通過為其他經濟體提供商品出口市場和最終消費市場，改變市場開拓目標國家的國內偏好結構，獲得這些經濟體國內集團的支持，規避來自這些經濟體內部的反對，為美國提供戰略回旋余地，同時為美國開拓全球市場奠定基礎。[8]

由此可見，在構建亞太區域秩序過程中，開放國內消費市場對中國而言意義重大，不僅有助于為廣大亞太地區國家提供經濟發展最重要的公共產品——地區消費市場，更重要的是通過提高深層次開放水平撬動并開拓全球市場，參與新一輪全球貿易體系重構。2018年4月，中國國家主席習近平在博鰲亞洲論壇上宣布，中國將采取重大舉措擴大開放。隨后中國自主降低了關稅水平，使平均進口關稅水平從9.8%降到7.5%，[9]并通過實施大量貿易便利化舉措大幅提高通關效率。世界銀行發布的數據顯示，2019年中國營商環境全球排名升至第31位，連續兩年躋身全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體。[10]中國過去5年兩次修改《外商投資產業指導目錄》，削減了65%的外資限制性措施。中國還先后設立18個自由貿易試驗區，試行了外商投資準入前國民待遇加負面清單的管理新模式，開放水平大幅度提升。總之，中國通過提高深層次開放水平，為亞太地區提供了地區內最重要的國際公共產品，為亞太地區秩序構建提供了新動力。

亞太區域秩序構建的路徑選擇

在百年未有之大變局背景下，中國在亞太區域秩序構建上的最優策略是采取漸進性做法，厘清亞太區域戰略議題的輕重緩急與優先順序。當前，中國在亞太區域秩序構建上的能力不斷增強，也積累了一定經驗，但亞太區域秩序深受美國政治和價值觀的影響，美國本能地抗拒中國重塑亞太區域秩序，試圖平衡或淡化中國的影響力。從秩序的內涵來看，它不僅是力量的分布，而且也包含觀念的融合與規則的適用。在共商共建共享原則基礎上，中國有必要探索新的合作領域和合作方式，打造更具包容性的亞太區域新秩序。

第一，管控大國分歧，避免激化矛盾。中美兩國是世界上經濟規模最大的兩個國家，雙方分歧擴大、出現嚴重沖突無疑是地緣政治災難。即使中美兩國不發生直接對抗，這種緊張局勢也會極大地消耗彼此的戰略資源，給各自的經濟發展與安全帶來嚴重負面影響。中美兩國完全有能力避免出現這種局面。從安全角度講，中美應正確看待彼此在亞太區域的戰略存在。中國不排斥美國，美國也要適應中國在亞太區域的作用與影響力的提升。[11]對于美國而言，亞太地區是其施展霸權的重要根據地，是其確保全球秩序領導權的戰略性區域。對中國而言，亞太區域是中國和平發展的重要舞臺，而且不少議題事關中國的國家安全與國家核心利益?；诖?，正如中國一直強調并努力的那樣，中美雙方須盡可能彌合分歧、實現和平共處，并從單個具體事務（如功能性合作領域）出發，逐步擴大合作領域和范圍，攜手構建亞太區域新秩序。

當前，“貿易立國”的日本也遭到了美國貿易保護主義的負面影響。事實上，日本與中國共同構成了東亞生產網絡，并在全球價值鏈中發揮了重要作用，但是美國的貿易保護主義做法卻“人為”阻斷正常的國際貿易和世界經濟運行，亞太地區內部貿易和投資大幅下滑，亞太區域一體化受到了重大挑戰。在此背景下，中日兩國在反對貿易保護主義、維護全球自由貿易、保障亞太區域經濟可持續發展等眾多治理問題上擁有共同目標。中日兩國完全可以通過WTO、APEC等多邊機制和平臺進一步加強合作，共同反對貿易保護主義做法，維護多邊貿易體系。此外，中日兩國還可以通過第三方合作、新領域合作等，為構建亞太區域新秩序奠定經濟基礎。

第二，與東盟開展務實合作，推動構建命運共同體。在亞太區域秩序構建過程中，東盟是中國的重要合作伙伴。長期以來，東盟在亞太區域秩序中發揮了重要的平衡功能，對維護地區穩定和推動地區發展發揮了積極作用。更重要的是，東盟處于“一帶一路”建設的陸海交匯地帶，是中國推進“一帶一路”建設的優先方向和重要伙伴，東盟的發展對中國實現高質量發展和構建更為合理的地區架構具有至關重要的意義。在推進與東盟合作過程中，中國可深入研究東盟國家的重要關切，加強政治引領和戰略對接，實現協同發展。東盟2015年陸續出臺了《東盟共同體愿景2025》《2025年東盟政治—安全共同體藍圖》《2025年東盟經濟共同體藍圖》《2025年東盟社會—文化共同體藍圖》，這些藍圖以政治—安全共同體、經濟共同體和社會—文化共同體為三大支柱，指明東盟未來幾年的重要戰略發展方向?！耙粠б宦贰背h和東盟共同體藍圖都把政治互信、經濟融合與文化包容作為重要原則，這為兩者戰略對接提供了現實基礎。

從具體合作領域看，基礎設施互聯互通是中國與東盟合作的重點領域。2016年9月東盟公布的《東盟互聯互通總體規劃2025》包括了可持續基礎設施建設、數字創新、無縫物流、卓越監管和人員流動等5大優先戰略領域15個目標。[12]其中，可持續基礎設施作為東盟互聯互通規劃的基礎，東盟國家每年需投資1100多億美元用于基礎設施建設。東盟的基礎設施投資規劃項目多數都與“一帶一路”建設重點領域相契合。因此，“一帶一路”倡議可與這些規劃精準對接，相互促進和補充，以取得更好政策效果。另外，中國和東盟國家相繼制定“工業4.0”戰略，推動產業結構升級，給雙方合作帶來更多空間。例如印尼的第四次工業革命路線圖、“泰國4.0戰略”等都為中國與東盟之間的產業互補和合作共贏帶來機遇。2018年，中國與東盟公布《中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景》，規劃了雙方關系未來方向，以構建利益共同體為橋梁。中國與東盟在不同層面加強務實合作，進而推動構建中國—東盟命運共同體。

第三，維護多邊平臺，努力建設包容的亞太新秩序。當前，以WTO為代表的多邊合作機制和平臺遭遇前所未有的挑戰和危機，但其仍然是重要的合作機制，對于中國實現高質量發展具有極為重要的意義。在亞太地區，APEC機制是推進亞太區域事務的重要多邊平臺之一，盡管當前面臨著“后茂物”時代的新挑戰以及美國推行的貿易保護主義和單邊主義威脅，但該機制仍被亞太地區各經濟體寄予厚望。這些經濟體希望能夠通過APEC再次彌合亞太地區的制度裂痕，推動包容性區域合作，防止太平洋兩岸“脫鉤”。中國可繼續發揮在APEC機制中的引領和協調作用，不斷提升亞太區域合作層次與水平。具體而言，中國可通過推動APEC與“一帶一路”倡議等機制協調合作，與相關國家共同破解亞太區域互聯互通的瓶頸，加強與亞太區域各主要經濟體在具有共同利益的領域合作，攜手推進并提高亞太開放型經濟水平。

結? ?語

隨著全球化進程的日益加深，亞太地區國家對推進區域一體化、建立更加完善的區域治理體系有著強烈的訴求。作為多邊貿易體系的堅定維護者，中國通過自身經濟持續穩定的增長給亞太地區乃至全球提供了龐大的消費市場和巨大的商機，并且主動在亞太區域合作中提供國際公共產品。中國以開放和包容的態度提出的“一帶一路”倡議，通過對接沿線國家發展戰略，加強基礎設施互聯互通建設，促進沿線各國投資和貿易便利化，為實現全面連接、無縫融合的亞太地區遠景目標提供了強大的推動力，順應了亞太區域一體化蓬勃發展的大趨勢，推動了亞太地區的可持續發展?？梢哉f，中國的行動與方案是對亞太區域治理的一種新嘗試。伴隨著中國參與亞太區域事務的經驗與能力不斷提升，中國參與構建亞太區域秩序將大有可為。

【本文是國家社會科學基金項目“后全球金融危機時期新興經濟體國家風險形成機制研究”（項目批準號：15BGJ033）的階段性研究成果】

（第一作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員;第二作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] 徐秀軍：《規則內化與規則外溢——中美參與全球治理的內在邏輯》，載《世界經濟與政治》，2017年第9期，第62-83頁。

[2] 吳清麗、李玉貴、祁建：《美國在亞太地區的戰略企圖》，載《光明日報》，2012年8月12日。

[3] [日]小澤一郎：《日本改造計劃》，上海遠東出版社，1995年版，第65-67頁。

[4] [美]理查德·塞繆爾斯：《日本大戰略與東亞的未來》，上海人民出版社，2010年版，第119頁。

[5] Tomohiko Satake，“Should Japan continue to support the US-led international order？” http：//www.eastasiaforum.org/2018/10/02/should-japan-continue-to-support-the-us-led-international-order/.

[6] 李向陽：《“一帶一路”：區域主義還是多邊主義？》，載《世界經濟與政治》，2018年第3期，第34-46頁。

[7] [英]蘇珊·斯特蘭奇著，楊宇光等譯：《國家與市場》，上海世紀出版集團，2006年版，第195-196頁。

[8] 黃琪軒、李晨陽：《大國市場開拓的國際政治經濟學——模式比較及對“一帶一路”的啟示》，載《世界經濟與政治》，2016年第5期，第120-121頁。

[9] 《我國關稅總水平由9.8%降至7.5%》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/05/c_1124194176.htm。

[10] 《世行：中國連續兩年躋身全球營商環境改善最大經濟體排名前十》，https：//3w.huanqiu.com/a/72d6dc/9CaKrnKnqAr？agt=11。

[11] 李開盛：《容納中國崛起：世界秩序視角下的美國責任及其戰略抉擇》，載《世界經濟與政治》，2017年第11期，第89-107頁。

[12] ASEAN Secretariat， Master Plan on ASEAN Connectivity 2025， September 13th， 2016， p.76.