從議會制到總統制:土耳其政治轉型的進程與影響

魏敏

【關鍵詞】土耳其;總統制轉型;政治體制變革

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.009

自2017年修憲公投開始，土耳其就啟動了由議會制到總統制的轉型，其本質是埃爾多安政府為應對政治危機和鞏固執政地位而進行的一場重大政治體制變革。此次變革解決了土耳其議會制政治體制框架中總統處于弱勢地位、總統與總理二元政治等體制問題，強化了總統權力。在轉型過程中，正發黨充分發揮選舉制度賦予的政治合法性優勢，利用其在長達十余年執政過程中積累的政治經濟資源和民意基礎，從2014年總統直選、2017年修憲公投取得成功到2018年總統制下首次選舉中勝出，通過漸進式的政治實踐，實現了土耳其歷史上又一次深刻的政治體制變革。然而，雖然此次變革進展順利，但并沒有解決國內政治分裂、民族主義和政治對抗等問題，這些問題對土耳其政治、經濟、社會和外交都將產生深遠影響。

從議會制到總統制改革的政治根源

在土耳其政治體制中，憲法制度是政治制度的基礎。土耳其任何一次政治變革都是從修憲開始，并且以選舉制度確保和提高政治制度變革的合法性。土耳其歷史上先后有四部憲法，分別是奧斯曼帝國晚期的1876年《憲法》、共和國成立不久誕生的1924年《憲法》、1961年《憲法》和1982年《憲法》，并且還有數目眾多的《憲法》修正案。如果說2016年未遂軍事政變是此次從議會制到總統制政治變革導火索的話，那么，土耳其政黨政治中的政治分裂、政治波動和政治兩極分化 “三大痼疾”，則是引發土耳其政治變革的根源。[1]

一、土耳其政治制度的歷史痼疾

19世紀晚期以來，土耳其的政治體制經歷了從奧斯曼帝國時期的君主制到君主立憲制再到共和國建立后議會共和制的多次轉型，也經歷了獨裁政府讓路給民主政府與多黨競爭的政治制度，這在發展中國家是頗為罕見的。[2]然而，土耳其在建立共和國后的政治發展過程中，始終受到政治分裂、政治波動和政治兩極分化三方面問題的困擾。

一是政治分裂導致土耳其多次發生軍事政變。自共和國成立后，三次軍事政變打斷了土耳其政治發展的進程，其中1960年和1980年兩次軍事政變，軍政府完全取代了民選政府并頒布了新的共和國憲法。1960年軍事政變之后，軍政府頒布的新《憲法》確立了無門檻限制的選舉制度并鼓勵自由主義和民主化。[3]1980年軍事政變后，軍政府解散大國民議會，取締了所有的政黨，建立了國家安全委員會并頒布新《憲法》。1997年土耳其軍人又以所謂的“后現代政變”的方式迫使聯合政府辭職，并取締了福利黨。[4]由此可見，軍事政變是土耳其政治穩定和國家安全的最大威脅。

二是選舉制度增強了土耳其的政治波動。隨著1961年《憲法》的頒布，土耳其結束了兩黨制并且進入意識形態多樣化時期，一些擁有極端意識形態的小黨派也進入了議會。這種局面不僅加劇了政治分裂和政治波動，而且嚴重阻礙了土耳其民主化進程。隨著時間的推移，土耳其選舉制度也推動了多黨制的成熟與發展。到20世紀末土耳其已經從一黨主導的政治體制逐漸轉變為競爭性的多黨制，在大國民議會中許多政黨都有代表，并形成了少數幾個主要政黨主導議會的政治局面。

三是政治上的兩極分化不斷加劇。冷戰后，意識形態領域左與右的爭論在土耳其逐漸淡化，伊斯蘭勢力與世俗力量之間的較量成為新時期的主要矛盾。正發黨執政后，世俗派精英對埃爾多安及其政黨代表的新保守階層非常不滿，正發黨也一直在世俗政治和保守的伊斯蘭勢力間尋找平衡，不僅積極推動土耳其政治改革和加入歐盟，而且也相繼出臺了一系列有利于伊斯蘭教發展的政策法規，放寬在社會生活領域對伊斯蘭教的限制。2016年，時任議長卡赫拉曼甚至公開表示，土耳其的新憲法應該放棄對世俗主義的提法，變為宗教性的憲法。[5]雖然卡赫拉曼在第二天就改口稱“自己只是表達對新憲法的個人觀點”，“世俗主義必須在新憲法中有明確定義和表述”，但其言論不僅受到反對黨共和人民黨的強烈譴責，而且在正發黨內部也引發爭議，成為世俗派和宗教保守勢力的又一次政治較量。

二、正發黨日益增強的執政地位為總統制轉型打下了良好基礎

進入21世紀后，土耳其的黨派競爭逐步趨于穩定，20世紀90年代那種只能通過聯盟形式組成聯合政府的情況發生了根本性改變。[6]經歷了20世紀90年代的經濟衰退以及2001年的嚴重經濟危機，正發黨走上土耳其政壇之時，恰逢世界經濟從復蘇走向繁榮的新一輪周期的開始。此外，起始于20世紀80年代的結構調整也為正發黨發展經濟、鞏固執政基礎、強化執政地位創造了良好條件。在2002年選舉中，正發黨雖然只獲得34%的選票，但由于僅有2個政黨超過10%議會門檻，所以正發黨在議會中獲得了絕對多數控制權。[7]隨后，正發黨又在2007年和2011年選舉中勝出，連續三次獲得獨立執政地位，并在執政的前十年取得了重大經濟成就，國內生產總值從2002年的2500億美元增長到了2014年的8000億美元。2003—2008年間實現了GDP年均增長7.3%的歷史最高水平。人均國民收入增加了3倍，達到10500美元，并于2013年還清了國際貨幣基金組織的全部貸款。[8]

伴隨著經濟增長和結構調整，土耳其社會結構也發生重要變化，中產階層日益壯大并對政黨政治產生新的影響。脫胎于伊斯蘭主義政黨的正發黨順應潮流，提出了“保守民主”的執政綱領，將自己重新調整并塑造為一個現代化的主流政黨而非伊斯蘭政黨，[9]在政治制度上推行民主化進程，在外交上堅持親西方的政策，積極爭取加入歐盟，在經濟政策上主張自由主義和私有化改革，在社會政策上實行保守主義，形成了一個包括中右力量、保守主義力量、民族主義力量、貧民和中產階級以及庫爾德民眾的大聯盟，而且成為唯一一個在全國范圍內都有影響力的執政黨。[10]在執政的前10年，正發黨憑借出色的經濟成就和埃爾多安本人的政治影響力，不斷鞏固執政地位，為從議會制到總統制轉型打下了良好的基礎。

三、未遂軍事政變——政治體制轉型的催化劑

2016年7月15日，土耳其發生未遂軍事政變。政變由武裝部隊總參謀部部分軍官發動，其中包括前空軍總司令奧茲土克，主要沖突發生在安卡拉和伊斯坦布爾兩地，造成240多名土耳其公民喪生，超過2000人受傷。[11]政變后，土耳其政府對軍隊系統實行改革，主要措施包括：軍方最高權力機構陸?？杖娢溲b部隊總參謀部由國防部直接領導;國家情報局劃歸總統府直接管轄;其他機構也劃分給不同的文官政府部門監管;內閣副總理以及外交部長、司法部長和內政部長將參加每年舉行的最高軍事委員會會議。此次改革強化了文官政府對軍隊的控制，進一步削弱了土耳其軍方的實力。

政變后，政府開始對軍隊、司法、教育和其他政府部門進行大規模肅清，約7.7萬人遭逮捕，約15萬名公務員和軍人遭停職或開除（其中約有1.5萬名軍人，包括150名將軍級官員）。[12]同時，土耳其議會授予政府實施國家緊急狀態的權力，政府隨后宣布國家實施緊急狀態，并7次延長國家緊急狀態直至2018年7月，在提前大選結束后才予以解除。在國家緊急狀態期間，正發黨通過議會投票表決修改相關憲法條例，并改革軍隊系統的法令，邊緣化其政治競爭對手，加速了對土耳其《憲法》和政治制度由議會制向總統制變革的準備和步伐。

從議會制到總統制轉型的漸進式推進

憲法制度是奧斯曼帝國的重要政治遺產，也是土耳其歷次政治變革的基礎。每一次土耳其《憲法》的更新都是其政治發展道路的重要里程碑。伴隨著埃爾多安在土耳其政壇的崛起，土耳其通過數次憲法修正案和全民公投，最終成功實現了漸進式政治變革。

一、埃爾多安在土耳其政壇的崛起及其漸進式政治變革

埃爾多安出身貧寒，早年是職業足球運動員，后畢業于馬爾馬拉大學經貿學院。1994年3月當選伊斯坦布爾市市長，開始在土耳其政壇嶄露頭角。1998年，埃爾多安因宣揚極端宗教思想、發表煽動宗教仇恨言論被判監禁10個月，并且5年內不許從政。2001年8月，曾任美德黨伊斯坦布爾黨部主席的埃爾多安與黨內革新派共同創建正發黨并任主席。2002年11月正發黨首次贏得議會選舉，隨即著手修改憲法條款，規定只有被判處1年或以上監禁的公民不可從政，[13]從而推翻了限制埃爾多安從政的判決。2003年3月，時任土耳其總統塞澤爾任命埃爾多安為總理并授權其組閣。

2002—2007年，正發黨著手建立更為廣泛的政治機制，強調社會包容性，主張政治和新聞自由，對庫爾德人也采取了寬松政策，努力防范軍事政變，并通過司法程序抵制宗教保守思想的影響。[14]與此同時，正發黨通過修憲和全民公投，逐步推進對土耳其現實政治的變革并且確保了變革的合法性（見表1）。埃爾多安認為，民主的合法性是從投票箱開始的，2007年5月，土耳其大國民議會以361票贊成的結果再次通過關于直選總統的憲法修正案，取消總統由議會選出、任期7年、不能連任的規定。7月，正發黨再次贏得大選，埃爾多安連任總理。10月，全民就總統直選憲法修正案進行公投，獲得通過。正發黨認為，此次公投是土耳其民主發展的里程碑，表明在向著民主與法治方向前進的道路上，土耳其已跨過了一道歷史性門檻。

表 1 正發黨政治改革進程一覽表

資料來源 ：http：//www.hurriyetdailynews.com/，作者整理并制表

2010年5月，埃爾多安政府向議會提出修憲。此次修憲包含26項內容，涉及憲法法院、高等法官和檢察官理事會的人事變動以及兩者成員的選舉方式，同時還限制了軍方的部分權力，允許民事法庭審判涉案現役軍人，削減軍事法庭權力，廢除庇護1980年軍事政變領導人的條款。此次修憲是對1980年《憲法》的一次大調整，從法理上弱化了軍方和最高法院這兩支捍衛土耳其世俗主義的重要力量。2011年6月，正發黨連續第三次贏得議會選舉。

修憲公投成功、埃爾多安連任總理、正發黨連續贏得大選勝利，這些成就極大地增強了正發黨的執政信心，同時也增強了時任總理埃爾多安的政治抱負。2012年9月30日，正發黨在第四次代表大會上正式發布了《正發黨2023政治愿景》，闡釋了到共和國成立100周年時，土耳其在政治、經濟、民族、法律、文化、社會和外交等領域預期取得的成就，該文件成為正發黨執政理念的行動綱領和執政目標。

2014年8月10日土耳其成功實現了總統直選。投票當天， 5300多萬選民在全國各地參與了投票，正發黨主席埃爾多安得票率為51.79%，成為土耳其歷史上第一位民選總統。[15]當選后的埃爾多安表示，因為議會制下的總統一職更多是個形式，希望通過修憲賦予總統更大的權力，把土耳其由議會制變為總統制國家。[16]2015年6月，正發黨在議會選舉中失去絕對多數，無法獨立組閣。此后，由于正發黨與其他政黨組建聯合政府的談判失敗，土耳其于11月1日再次舉行議會選舉，此次選舉中正發黨獲得550個議席中的316個，實現獨立組閣，有力推動了埃爾多安所希望的政治改革。

二、歷史性轉折——2017年土耳其全民修憲公投

1876年奧斯曼帝國頒布第一部《憲法》，確立了君主立憲制政體，實現了由君主制到君主立憲制的轉型，成立由上議院和下議院組成的兩院制議會。土耳其共和國成立前夕，大國民議會于1921年通過具有臨時憲法功能的《基本組織法》，確立了議會共和制的雛形。1923年10月，土耳其共和國成立。1924年4月，土耳其共和國在《基本組織法》的基礎上頒布了新的《憲法》，宣布延用議會制政治體制框架。但土耳其共和國締造者凱末爾憑借個人魅力和政治威望、借助共和人民黨控制政府和議會，逐步建立了威權政治體制。[17]

埃爾多安于2014年8月當選總統后，由于其個人政治威望日盛，土耳其已經在一定程度上出現了總統制雛形。2017年1月，土耳其大國民議會召開會議，審議通過了包括實行總統制在內的憲法修正案，根據第二輪投票結果，在出席議會的488名議員中，339人投支持票，142人投反對票，5人投棄權票，另有2票被認定無效。因支持票超過議席總數550票的五分之三，憲法修正案獲得通過。但是，由于支持票未達到修正案可直接生效所需的議席總數的三分之二多數，仍需通過全民公投決定該修正案是否生效。[18]4月16日，憲法修正案在全民公投中獲得通過，意味著土耳其開始了由議會制向總統制的正式過渡。

此次憲法修正案共有18條內容，概括起來主要有：第一，土耳其政治體制從議會制改為總統制，從憲法上賦予總統實權。土耳其將設兩名副總統，總統可直接任免副總統和政府部長，廢除總理職位。第二，總統將不再受政黨中立限制，可以繼續擔任政黨主席。第三，議會職能被重新界定，總統將由選民直接選出，直接對選民負責，而不是之前的對議會負責，議會基本失去監督或彈劾總統的權力。此外，議會審查內閣和政府部長工作的職能也被廢除。第四，修憲后總統可連選連任一次，修憲前的任期不計算在內。依照修憲內容，埃爾多安雖然已經當了11年總理、5年總統，但還可以繼續再干10年——直到2029年，屆時他將創下在土耳其執政26年的歷史紀錄。

從議會制到總統制轉型的影響

從議會制到總統制轉型是自20世紀50年代土耳其政治體制轉變后的又一次重要的、較為成功的政治改革實踐。這場漸進式的政治變革，雖有偶發因素——未遂軍事政變的助力，但縱觀整個政治改革進程，從總統直選、修憲公投取得成功到總統制下首次總統選舉順利舉行，每一次改革進程的推進，無疑都是土耳其推行普選制度后民意的直接反映。此次轉型對土耳其政治、經濟、社會和外交影響深遠。

一、政治影響

總統制轉型完成后，埃爾多安既是政府首腦也是國家元首，對行政部門擁有絕對領導權。強政府、法治和民主負責制被認為是一個秩序良好社會的三個構成要素，而在三者排序中，強政府居于首位。一國在進入現代化轉型階段后，應先建立強勢政府而不是民主制度。尚未建立有效統治能力就進行民主化的政府無一例外會遭受失敗。[19]總統制在國家層面強化了總統職權，為土耳其的政治穩定提供了制度保障。一是在軍事機制設計層面，軍事委員會和武裝力量的最高統帥總參謀部直接向總統匯報，將軍方置于總統的控制之下，削弱了國家政治層面最大的不穩定因素，即軍方憑借發動軍事政變掌控政權改變國家政治方向。二是在政黨政治層面，雖然正發黨的伊斯蘭主義傾向與最大反對黨共和人民黨代表的世俗主義的爭斗將會常態化，但正發黨的政治地位進一步得到鞏固，將作為土耳其政壇的一支主要力量長期存在。三是在政治領袖個人層面，總統制下埃爾多安個人的政治威望和魅力得到進一步提升，強化了土耳其威權政治體系，有助于提高政府決策機制的效率。

二、經濟影響

隨著總統制的確立，正發黨政府將改變過往新自由主義經濟政策主導國家經濟發展狀況，逐步加大對市場的干預力度。一方面，正發黨政府通過發布經濟發展規劃和產業政策加快工業化步伐，進一步提升土耳其在國際產業鏈和價值鏈中的地位。2018年土耳其政府的首個施政方案“百日行動計劃”就提出了加速產業發展和擴大產品出口的目標，并把中國、墨西哥、俄羅斯、印度四個國家列為土耳其產品出口的優先市場。在首個 “百日行動計劃”基本完成后，土耳其政府又出臺了第二個“百日行動計劃”和《經濟發展規劃（2018—2023年）》，通過擴大政府支出，提高對實體部門的投資，加強基礎設施建設并提振經濟，力爭到2023年共和國成立100周年時，使土耳其進入世界前十大經濟體行列。另一方面，正發黨政府將加強對財政和金融體系的管控。2018年8月發生的“里拉危機”，固然有土耳其與美國關系交惡的外在因素，但也與土耳其完全開放的金融體系不無關系。政治轉型完成后，埃爾多安親自擔任國家主權財富基金管理公司總裁，并任命自己的女婿貝拉特·阿爾巴伊拉克擔任國庫和財政部部長一職，加強了對財政和金融系統的管控。雖然加強金融監管有助于減少經濟遭受外部沖擊的頻次、降低金融和外匯市場的波動幅度，但是監管過于嚴格也可能帶來新的風險，可能對土耳其宏觀經濟增長產生不利影響。

三、 社會影響

土耳其傳統的社會結構和政治力量格局主要分為由官僚、軍官、城市知識分子及工商界人士構成的精英階層和由城市貧民及廣大的農村自耕農構成的市民階層。在精英階層，世俗主義的代表、長期在政治體系中發揮重要作用的軍官階層占據主導地位，并且不信任代表政黨利益的政治精英。但在正發黨執政后，這一社會結構和政治力量格局逐漸被改變，軍官階層的力量不斷被削弱，以安那托利亞地區中小企業家為代表的新興中產階層逐漸興起并成為正發黨的主要支持者。

然而從議會制到總統制轉型并沒有為正發黨帶來更多的支持者，相反，近年來土耳其經濟發展遲滯，特別是2018年“里拉危機”引發的經濟衰退，使得大量原本支持正發黨的中產階層生活困難，他們對正發黨心生不滿，開始倒向共和人民黨。2019年3月，在政治轉型完成后的第一次市政選舉中，代表世俗主義的共和人民黨贏得包括伊斯坦布爾、伊茲密爾、安卡拉、安塔利亞、阿達納等多個具有重要意義的城市的市長職位。這意味著土耳其中產階層已經成為一支重要的政治力量，能夠影響到轉型完成后的政治發展走向，并將在政治領域發揮越來越重要的作用。

四、外交影響

政治轉型完成后，土耳其的外交政策將更趨靈活務實，力求充分發揮地緣政治優勢，實現國家利益最大化。在大國關系層面，土耳其將在獨立自主外交政策的基礎上，注重與歐盟、美國和俄羅斯之間關系的平衡，充分發揮其“平衡者”的外交角色。在區域關系層面，土耳其將繼續角逐區域領導地位，努力樹立地區大國形象。2017年卡塔爾危機后，土耳其積極介入并與卡塔爾建立戰略聯盟，分化海合會國家同盟關系，削弱沙特阿拉伯的地區影響力。2019年10月，在美國宣布從敘利亞北部撤軍后不久，土耳其軍隊即越境進入敘利亞北部，開始了代號為“和平之泉”的軍事行動。這是繼2016年8月“幼發拉底河之盾行動”和2018年1月“橄欖枝行動”后，土耳其對敘利亞境內發動的第三次規?；能娛滦袆?。土耳其此舉固然有打擊敘利亞北部庫爾德武裝和“伊斯蘭國”恐怖組織的成分，但也強化了土耳其在敘利亞北部的長期軍事存在，給敘利亞問題的政治解決設置了障礙。此外，土耳其此舉也對打擊伊斯蘭國恐怖組織以及巴以問題等地區事務造成深遠影響，增強了中東局勢的復雜性，進一步影響和改變了中東地區安全格局。

結 ??語

土耳其共和國成立以來，政黨政治的歷史痼疾就一直存在，并多次影響其政治發展進程。21世紀以來，埃爾多安及其領導的正發黨在土耳其長期執政，并且以修憲為主要方式，漸進式地推動土耳其政治體制實現從議會制向總統制轉型。總統制的確立將使正發黨和埃爾多安本人的執政地位更加穩固，并且會對土耳其的政治、經濟、社會以及外交產生深遠影響。然而，政治體制轉型并未從根本上解決土耳其的歷史痼疾。展望未來，在埃爾多安領導下，土耳其將尋求以經濟發展促進政治穩定，實行更加獨立的外交政策，并以此構建其地區大國地位和實現國家利益最大化。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] Ergun ?zbudun， Party Politics and Social Cleavages in Turkey， Boulder， CO and London： Lynne Rienner， 2013. p.4.

[2] 【土】戴維森著，張增健、劉同舜譯，《從瓦解到新生 土耳其的現代化歷程》，上海：學林出版社，1996年版，第1頁。

[3] Ergun Ozbudun and Myron Weiner， eds.， Competitive Elections in Developing Countries， Durham：Duke University Press， 1987， p.354.

[4] 同[1]，p.2。

[5] “‘We are a Muslim country： Turkeys parliament speaker advocates religious constitution”， https：//www.rt.com/news/340937-turkey-secular-constitution-dropped/.

[6] Irina A. Danilkina，“TURKEY： The Party System from 1963 to 2000”， http：//www.janda.org/ICPP/ICPP2000/Countries/7-MiddleEastNorthAfrica/78-Turkey/Turkey63-00.htm.

[7] Soner Cagaptay， “The November 2002 Elections and Turkey's New Political Era ”， https：//www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/view/the-november-2002-elections-and-turkeys-new-political-era.

[8] 《土耳其議會選舉今日舉行 經濟形勢左右選民投票》，https：//finance.jrj.com.cn/2015/06/07133519323454.shtml。

[9] Sevin? Bermek， Game Changer： Socioeconomic Transformation and Emergence of the JDP in 2002，In book： The Rise of Hybrid Political Islam in Turkey， pp.71-117.

[10] 楊晨：《當代土耳其政黨格局演變》，載《中國社會科學報》，2015年8月13日。

[11] 《埃爾多安要改革軍隊系統 削弱土耳其軍方的地位》， http：//www.xinhuanet.com//world/2016-08/01/c_129192435.htm。

[12] 《土耳其繼續“清理門戶” 已有逾萬人被拘留或逮捕》， http：//www.xinhuanet.com//world/2016-07/26/c_129176244.htm。

[13] ?“Turkey's Constitution of 1982 with Amendments through 2002”，https：//www.constituteproject.org/constitution/Turkey_2002.pdf.

[14] Mustafa Akyol， “Again， a Country Surrounded by Enemies，” http：//www.hurriyetdailynews.com/opinion/mustafaakyol/again-a-country-surrounded-by-enemies-51257.

[15] ?Alex Kireev，“Turkey Residential Election 2014”， https：//www.electoralgeography.com/new/en/countries/t/turkey/turkey-presidential-election-2014.html.

[16] 《土耳其現任總理在總統直選中獲勝已成定局》， http：//www.xinhuanet.com//photo/2014-08/11/c_126853616.htm。

[17] 李艷枝：《土耳其政治發展道路的反思與啟示》，載《西亞非洲》，2018年第4期，第65頁。

[18] 《修憲草案議會過關 土耳其總統制將成現實？》， http：//www.xinhuanet.com//world/2017-01/23/c_129457614.htm。

[19] 【美國】弗朗西斯·福山著，毛俊杰譯，《政治秩序與政治衰敗： 從工業革命到民主全球化》，桂林：廣西師范大學出版社，2015年版，第19-34頁。