當前基層法治政府建設中厄待解決的問題及對策研究

楊貴明

太原師范學院法律系，山西 晉中 030619

一、選題的由來

因工作關系，筆者接受一起宅基地使用權糾紛案件當事人委托后。代委托人向所在地的國土資源管理部門提交了爭議調查處理申請書及相關材料。本以為有明確的法律依據，爭議得到受理應該順理成章，熟料過程遠非如此簡單。該部門負責處理此類事務的工作人員先是拒絕接受材料，后雖經筆者及委托人再三交涉后勉強收下，也僅僅是口頭答應向領導匯報后再做決定。之后，便以各種理由敷衍推托。反反復復幾個月下來，立案之事始終沒有任何進展。無奈，筆者向該國土資源管理部門所屬區政府信訪部門反映此事，希望能夠借此推進案件處理。結果亦是如石沉大海、杳無音信！

無獨有偶，最近還接觸了這樣一起案件：明明有涉嫌犯罪的事實存在，但筆者與當事人到公安機關報案時，先是被以嫌疑人、行為地不確定為由推諉，接著是以方便當事人為由建議到另一地報案。可沒想到在另一公安機關，過程竟然完全一樣！著實讓當事人體會到了投訴無門的無奈及對法律規定的茫然。

二、引發的思考

不可否認，經過近二十年的持續努力，我們在法治政府建設方面取得了巨大的成就。行政法律體系不斷健全，行政人員的整體法律素質顯著提高，依法行政成為常態。然而，由于受制于多種因素的影響，法治政府建設仍然存在著諸多問題與不足，距離《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》確定的衡量標準還相去甚遠。

從法治政府建設的實際情況來看，重點、難點問題都在基層。“基層政府是終端政府、橋梁政府、焦點政府，”“實現法治政府的目標，重點在基層，難點在基層，關鍵在基層”。[1]《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》明確，“市縣兩級政府在我國的行政體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規和政策的重要執行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。”由此可見，在法治政府建設的進程中，基層法治政府建設的基礎性和重要性。對此，筆者也曾在《山西省法治政府建設的現狀調查與分析》一文(發表于《山西高等學校社會科學學報》2013年第5期)中提出，“縣(市)政府作為行政體系中的基礎組成部分，處在政府工作的第一線，直面各種利益關系和社會矛盾。因此，法治政府建設的重點在基層，難點也在基層。”就現狀來說，基層法治政府建設仍然存在一些比較突出的問題。它們的存在，嚴重阻礙了法治政府建設的步伐和進程。

三、問題、原因及對策

(一)基層法治政府建設存在的主要問題

1.有法不依的現象依然在相當程度和范圍內廣泛存在

實現“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府目標，權責法定是前提和基礎，依法辦事是手段和保障。目前，我們國家已經初步建立起了以行政法律、法規和規章為主體的比較完善的行政法律體系，有法可依的問題應該說基本得到了解決。這為法治政府建設奠定了良好的規則基礎。但徒法不足令行，良好的法律在實踐中如果不能得到有效貫徹，其危害性甚至勝于無法可依。然而，不管是受傳統人治思想影響，還是因規則意識淡薄，亦或者是囿于法治教育不夠、責任追究懸空等，在基層法治政府建設方面，有法不依的現象依然在相當程度和范圍內廣泛存在。

2.行政失職瀆職、違法違規行為不能得到應有的問責

法律規則的權威是建立在權責統一、有責必問、嚴格執行的基礎之上的。如果既有的法律規則在實施過程中不能得到嚴格執行，就應當產生責任追究。但是在行政領域，囿于裁判、隊員是一家的體制現實、行政權力難以監督的特點以及問責機制不完善、監督主體不作為等因素，導致大量的行政失職瀆職、違法違規行為不能得到應有的問責。這種現狀反過來又會對法律法規的執行進一步產生負面影響。如此往復，最終陷入惡性循環，嚴重阻礙了行政法治的貫徹和法治政府的建設。

(二)原因分析

1.規則意識缺失

多年來，在法治政府建設方面，始終有一些問題困擾著我們，那就是為什么我們長時間持續不斷的采取措施推進法治政府建設，可時至今日仍然有諸多不盡人意之處？為什么我們出臺了那么多的法律文件，可實踐中又得不到普遍而嚴格的遵守和執行？為什么我們一方面不遺余力的強調依法行政，另一方面又始終擺脫不了人治習慣的束縛？究其原因，法律意識不強、人員素質不高、培訓宣傳不夠、監督問責不力等等都是熱議的焦點。但筆者認為，所有這些概括到一點就是行政人員規則意識的缺失。

2.監督問責主體不能依法積極履行監督問責的職責

不受監督的權力必然滋生腐敗，這已經為無數的事實所證明。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上講話時強調“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”，要“把權力關進制度的籠子里”。2013年6月28日，習近平總書記在全國組織工作會議上講話時又明確指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”總書記對權力行使的這些科學論斷，深刻的揭示了權力的屬性與魔性，為如何保障權力的正確行使指明了方向。那就是既要建立權力運行制約和監督體系，更要嚴格予以貫徹，只有這樣，才能讓不受監督和問責的權力無處藏匿。

行政權力是最活躍、最具有滲透性、最直接作用于社會生活的權力，同時也是最具風險的、最具誘惑力的權力。[2]與其他國家權力相比較，行政權力具有普遍性、廣泛性、綜合性、直接性、即時性及強力性的特點。這就決定了對行政權力進行監督問責的難度遠遠大于對其他權力的監督問責。很多時候，外部的監督問責難以起到應有的作用，行政系統內部的監督問責又流于形式。“人大的監督所發揮的實際效力極為有限；人民群眾的監督名不符實，實際效力極低；輿論監督受制較多，難以放手發揮作用。行政機關職能監督、行政監察等內部監督，由于受復雜情況和關系等因素的影響，雖然發揮一定的作用，但力度仍不夠。”[3]這些都是導致行政失職瀆職、違法違規行為不能得到應有問責的客觀原因。除此以外，筆者認為監督問責主體不能依法積極履行監督問責的職責是導致行政領域監督問責機制作用不能得到充分發揮的主觀因素，也是關鍵因素。因為從某種意義上來說，強調客觀原因只是借口，主觀因素才是根本。

(三)對策研究

基于對前述問題及其發生原因的探討，筆者認為，培養和強化行政人員的規則意識、建立行政權力監督問責主體責任清單制度是問題能夠得以有效解決的對策。

1.采取措施大力培養和強化行政工作人員的規則意識

權力是一把雙刃劍，畏之能為民謀利，輕之會禍國殃民。當前，在基層法治政府建設中有法不依的現象之所以仍然大量存在，行政工作人員主觀上缺乏尊重法律、敬畏法律的規則意識無疑是導致這種現象存在的最基本因素。行政權力的擁有者心中如果缺少了規則意識，行動上自然容易不受約束。尤其是在我們這樣一個法治傳統比較缺乏、法治基礎比較薄弱的國家，不顧及規定和規則，憑個人喜好辦事，憑主觀臆斷決策，極易成為很多人工作中不知不覺的習慣做法。在這部分人的潛意識里，所謂的規則，只不過是一種擺設而已。需要時拿出來，不用時拋腦后。因此，必須采取措施大力培養和強化行政人員的規則意識。

(1)建立并堅決貫徹科學完善的選人用人機制，將規則意識的有無、強弱作為選人用人的基本考量，徹底摒棄“重才輕德”的做法，從源頭上杜絕“有才無德”之人在行政隊伍中的存在、發展。

當前，在選人用人方面，重才輕德的傾向在很多地方和領域的實際工作中仍然比較突出。要扭轉甚至消除這種潛在危害性極大的做法，就必須徹底摒棄重才輕德的做法，樹立重視法治素養和法治能力的用人導向。通過建立科學完善的選人用人機制，將規則意識的有無、強弱作為選人用人的基本考量。只有這樣，才能從源頭上杜絕“有才無德”、“不守規矩”之人在行政隊伍中的存在、發展。

(2)將開展經常性的法治教育培訓活動作為培養和強化規則意識的基本手段

俗話說，習慣成自然。規則意識的培養和強化有一個從量的積累到質的飛躍的過程，非一朝一夕之能事。只有把對行政工作人員的法治教育培訓納入常規工作，有計劃、有步驟、持續性的開展，才能使他們逐步把學法、懂法、守法、用法內化成自身的一種自覺和習慣，從而牢固樹立法律支配權力的觀念和規則意識。基于此，作為培養和強化規則意識的基本手段，法治教育培訓活動的開展應當切忌出現為了完成考核指標或者應對特定情況而進行的形式主義做法。

(3)嚴格監督和考核，防止麻痹懈怠和習慣反彈。選人用人是導向、法治教育是手段、監督考核是保障。在日常工作中，要將對依法行政的監督、考核貫穿于事前、事中及事后，牢固筑起防微杜漸的屏障，讓行政人員時時、處處、事事能感受到來自于嚴肅的監督、認真的考核所帶來的壓力。只有用這種警鐘長鳴式的做法，才能防止麻痹懈怠和習慣反彈，讓規則意識常駐。

2.建立行政權力監督問責主體責任清單制度

以往，我們分析和探討行政領域監督問責

機制不能充分發揮其作用的原因，更多的是把思路聚焦于機制不完善、法律不健全、責任不明確、渠道不暢通等方面，很少從監督問責主體能否依法嚴格履行監督問責職責的角度來考慮問題。事實上，在行政領域，經過這么多年的探索和努力，我們國家已經建立起了一套從立法、司法、內部監督再到社會監督在內的相對完善的監督問責體系。監督追責機制的作用之所以不能得到充分發揮，筆者認為目前更重要的原因在于監督問責主體自身的責任感不強、缺乏履職壓力等主觀因素。因此，討論如何才能充分發揮行政領域監督問責機制的作用，應當跳出傳統思維模式的束縛，從單純的“一頭追”轉變為“兩頭堵”，既要追究行政主體及其工作人員失職瀆職、違法違規的責任，更要追究監督問責主體及其工作人員不積極履職的責任。為此，建立行政權力監督追責主體責任清單制度是當務之急。要讓監督問責主體不僅有監督問責的權力，更要有積極履職的壓力。只有這樣，才能使對行政權力的監督問責逐步走上由被動到主動的良性發展軌道，從而大力提升監督問責機制的作用。