生態環境執法現狀及路徑探究

羅燕喜 吳 剛

習近平總書記在闡述生態與文明的關系時指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”可見，人類社會文明基礎是人們賴以生存的生態環境，良好的生態環境是人類社會發展日趨文明的標志。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，從中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史維度，著力創新發展理念，大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，引領中華民族在永續發展的征途上奮勇前行。在黨的十九大報告中明確提出了“要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，并創造性地提出生態文明建設新舉措：加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向；提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度；完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作；改革生態環境監管體制等等。這是中國向全世界做出了莊嚴的承諾，把生態文明建設明確地列入了“不忘初心、牢記使命”的宏偉藍圖中，更體現了黨和國家宏大寬廣的執政情懷和治理視野。

一、生態環境執法領域

生態環境是“生態”和“環境”兩個名詞的組合。生態環境（ecological environment）是“由生態關系組成的環境”的簡稱，是指與人類密切相關的，影響人類生活和生產活動的各種自然（包括人工干預下形成的第二自然）力量（物質和能量）或作用的總和。隨著人類的發展，世界各國越來越重視“生態環境”的保護與執法。《中華人民共和國憲法》第二十六條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。隨后，越來越多的法律和政府報告、文件都采用“保護生態環境”的表述。國家運用法治的思維與手段對“生態環境”進行保護，并配備執法力量，依法預防、查處和懲治破壞生態環境的違法犯罪活動，乃是我國社會法治文明應有之義。

生態環境執法是關于以保護生態環境為目的的所有執法活動。從執法主體上看，包括行政機關執法力量和司法機關執法力量。行政機關執法力量主要是公安機關（包括森林公安機關和在公安機關中設置的環保警察、食品藥品環境案件偵查部門等），國土資源部門（現已新組建自然資源部門），林業部門（劃入自然資源部門管理），環境保護部門（現已新組建生態環境部門），城市管理，海洋漁業等執法部門；司法機關執法力量主要是在人民法院、人民檢察院中專門設置了保護生態環境的機構，比如貴州、河北等省份設立了“環境法庭”，湖南省瀘溪縣人民檢察院設立了“生態環境檢察局”等等。從案件類型上看，生態環境行政案件類型包括行政案件和刑事案件兩大類，行政案件主要有原國土資源部門管轄的違反《中華人民共和國土地管理法》的規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等案件，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化，破壞或者擅自改變基本農田保護區標志，破壞或擅自移動礦區范圍界樁或者地面標志，在臨時用地上修建永久性建筑物等案件；原林業部門管轄的違反《森林法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《森林防火條例》等法律法規，破壞森林和野生動植物資源案件；原環境保護部門管轄的違反《環境保護法》《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》《治安管理處罰法》《自然保護區條例》《電磁輻射環境保護管理辦法》《城市市容環境衛生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規定》《城鎮排水與污水處理條例》《城市綠化條例》等法律法規，破壞環境以及違反城市綜合管理的案件；違反《農業法》《農產品質量安全法》《漁業法》《動物防疫法》《農藥管理條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》《草原法》《濕地保護管理規定》等法律法規的案件，其他破壞和影響生態環境的案件。生態環境刑事案件，主要是指《中華人民共和國刑法》分則第六章第六節專門規定了“破壞環境資源保護罪”，是1997年刑法增設的一類犯罪，共15 個罪名，分別是：（1）污染環境罪；（2）非法處置進口的固體廢物罪；（3）擅自進口固體廢物罪；（4）非法捕撈水產品罪；（5）非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；（6）非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪；（7）非法狩獵罪；（8）非法占用農用地罪；（9）非法采礦罪；（10）破壞性采礦罪；（11）非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪；（12）非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪；（13）盜伐林木罪；（14）濫伐林木罪；（15）非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。在其他章節中，針對生態環境和自然資源的罪名有30 個。其中危害公共安全罪中的12 個罪名：放火罪、失火罪、決水罪、過失決水罪、爆炸罪、過失爆炸罪、投放危險物質罪、過失投放危險物質罪、以危險方法危害公共安全罪、過失以危險方法危害公共安全罪、消防責任事故罪、重大責任事故罪；破壞社會主義市場經濟秩序罪中的6 個罪名：走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，走私國家禁止進出口的貨物、物品罪，走私廢物罪，走私核材料罪，非法經營罪，非法轉讓、倒賣土地使用權罪；侵犯財產罪中的7 個罪名：盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪、聚眾哄搶罪、故意毀壞財物罪、破壞生產經營罪、侵占罪；妨害社會管理秩序罪中的5個罪名：偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪，妨害動植物防疫、檢疫罪，非法種植毒品原植物罪。此外，還涉及瀆職罪中的10 個罪名：違法發放林木采伐許可證罪，環境監管失職罪，動植物檢疫失職罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪，放縱走私罪，動植物檢疫徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，濫用職權罪，玩忽職守罪。我國生態環境執法范疇非常寬，涉及面廣。

以廣東省森林公安機關2016—2017年查處各類破壞森林和野生動植物資源違法犯罪案件情況為例，2016年全省森林公安機關共受理各類案件4405 起，處理各類違法犯罪人員5318 人（次）；收繳國家保護野生動物14267 頭（只），收繳木材12432.3立方米，為國家挽回直接損失3156.3 萬元。2017年，受理各類案件5698 起，處理各類違法犯罪人員5615 人（次）；收繳國家保護野生動物25088 頭（只），收繳木材27090.6立方米，為國家挽回直接損失7245.4 萬元。近年來，廣東省各級森林公安機關認真貫徹落實林業和公安部門的工作部署，狠抓專項打擊治理，先后組織開展了“利劍行動”“紅線行動”“森網行動”“打擊走私象牙等野生動植物及其制品違法犯罪”“林區緝槍治爆”及“禁種鏟毒”等專項行動，嚴厲打擊破壞森林和野生動植物資源違法犯罪，積極維護林區社會穩定。據不完全統計，盜伐林木與濫伐林木案，非法占用農用（林地）地案，森林火災案，非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物案4 種類型的案件占了案件總數的90%以上。森林公安機關承擔著大量的破壞森林和野生動植物資源違法犯罪案件的查處工作，是保護國土生態、森林和野生動植物環境最重要的力量之一。

二、生態環境執法的現狀及原因

（一）現狀

由于生態環境執法工作牽涉國家機關眾多，職能相對分散，久而久之，出現“九龍治水”的執法局面。我國生態環境出現了各種各樣的問題：由于過度放牧、采伐和開采礦產資源，導致植被銳減、水土流失、河道淤塞、洪水泛濫；由于落后產能未能及時處理工業“三廢”，造成大氣污染、固體垃圾堆積如山、河流水體和基本農田污染等問題；排除人口增加的因素，大規模地破壞森林、大量的汽車尾氣和工業熱能排放，是導致全球氣候變暖的重要原因，頻繁發生的厄爾尼諾、拉尼娜現象凸顯了氣候失調；人類為追求高額利潤，獵捕、殘殺珍貴、瀕危野生動物，野生動物及其制品的國際貿易盛行，導致大量野生動物瀕臨絕種，生態慘遭破壞。根據TRAFFIC（國際野生物貿易研究組織）最新一期《國內外瀕危物種執法動態》報道，穿山甲、象牙、紅珊瑚、硨磲、玳瑁等瀕危野生動物及其制品被不法分子大量獵捕、殺害或者進入黑市買賣。嚴格執法，刻不容緩。但當前破壞生態環境的行為卻是屢禁不絕，執法現狀不盡如人意。

（二）原因

1.絕大多數行政機關只有行政執法權，沒有刑事執法力量。林業、農業、國土、環保、海洋、漁政、水利均有自己的行政執法力量，但只有在林業部門中的森林公安機關可以依法行使刑事執法權，保護生態環境的刑事執法力量顯然非常單薄。然而，在生態環境執法中，行政執法力量也很薄弱。由于破壞生態環境資源的違法行為利潤高、成本低，個別采礦企業為了追求利潤，寧可被罰也要開工。有些經濟欠發達地區為了發展經濟，出現縱容破壞生態資源的違法行為，政府有些機關甚至通過行政干預，想方設法阻撓執法。部分農村地區的涉黑、涉惡勢力長期控制、壟斷著自然資源，甚至拉幫結派對抗執法等。因此，單靠各部門薄弱的行政執法，對破壞生態環境的違法行為，根本無法起到震懾作用。

2.地方公安機關的工作重心不是生態環境刑事執法。在理論上，國土、環保等行政機關可以把涉嫌犯罪的案件移交給地方公安機關查處，但是長期以來，地方公安機關除了負責國內政治、經濟安全保衛和維護社會治安穩定，還承擔著交通、消防、戶籍、出入境、重點特種行業等大部分的社會服務管理職能，工作量大且任務繁重。地方公安機關把更多的精力集中在維護國家安全、“掃黑除惡”專項斗爭和偵查兇殺、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸等重特大刑事案件上。雖然在部分地方公安機關內嘗試設立“環保警察”或者“食藥環警察”，但試點工作尚未全面鋪開，偵查取證手段、專業技術也不夠成熟。因此，地方公安機關短時期內不可能，從長遠看也不應該把工作重心放在生態環境執法上。

3.不同行政機關之間在工作職能上的重疊也會導致執法不到位。不同部門之間的管理職能重疊，容易造成執法上的推諉，比如毀林采礦的行為，既涉及破壞林木和植被的行為，由林業部門管轄，又涉及開采礦產資源，由國土部門管轄，多頭管理卻又屢禁不止；又比如海洋開發保護部門眾多，環保、港務、海洋、漁業等機構不可謂不多，人員不可謂不龐大，但正是職責存在交叉模糊地帶，使得政府在保護海洋生態方面力度不夠、效率低下。

4.有關生態環境的執法依據龐雜，執法實務中卻存在空白地帶。如前所述，我國關于生態環境方面的法律法規、政策規定、行業標準眾多，體系龐大，但是在一些新領域比如國家地質公園、森林公園、重要濕地、空間規劃、資源綜合利用以及碳排放交易管理等，在跨區域、跨行業、跨部門、跨業務的交叉領域仍存在法律法規的空白地帶，沒有明確具體的規定，出現執法真空，導致打擊不力。

三、生態環境執法的路徑

（一）法律層面——完善法律體系，推進法律生態化

近年來，我國不少學者提出“法律生態化”概念，普遍認為，法律生態化是指以生態文明為導向，以維護環境權益和促進可持續發展為目標，堅持人與自然和諧共生原則，對國內整個法律體系進行改造的趨勢和過程。這就需要加快對現行法律法規進行生態化改造，梳理、起草制定促進生態文明建設方面的綜合性法律，適度實現環境法律法典化，不斷配套完善生態環境資源法律體系，加強行政執法和推進環境司法專門化工作。根據“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”這一原則，筆者建議，盡快出臺一部關于生態文明建設的法律——《生態環境保護法》，明確破壞生態環境的違法行為及其相關違法責任，逐步構建生態環境保護信用評價體系，完善行政執法與刑事司法銜接機制；在《民法通則》和《侵權責任法》中增加有關破壞生態環境的侵權責任的規定，加大生態公益訴訟的支持力度；修改《刑法》分則第六章第六節“破壞環境資源犯罪”的規定或相關司法解釋，降低入刑條件，加大對破壞生態環境違法犯罪者嚴懲重罰力度，特別是要加大財產刑的處罰力度，徹底剝奪犯罪分子非法獲利和再次犯罪的能力。需要強調的是，該類犯罪的立案和偵查工作，應明確由一個專業警種（或一支專門隊伍）來承擔。

（二）改革方向——規范執法主體，實現隊伍正規化

1996年，俄羅斯就成立了“莫斯科預防生態違法警察管理局”。隨后，德國、法國和美國相繼成立了專門負責環境保護的警察隊伍。而我國，一直在探索一支適合生態環境執法的警察隊伍。從最早的2006年在河北省安平縣成立環境保護派出所，到2008年在云南省昆明市公安局成立環境保護分局，再到2014年在廣東省佛山市公安局經濟犯罪案件偵查支隊下設環境犯罪偵查大隊，以及2017年11月在廣西浦北縣成立生態安全警察隊伍。從“環境警察”走向“生態警察”的稱謂變化可以看出生態環境執法主體從無到有，從弱到強，不斷走向規范化、正規化、職業化，執法水平不斷提高，成效顯著。

規范生態環境執法主體，應該由一支專業的、高效的、相對獨立于各行政機關的執法力量，要既能行使《生態環境保護法》行政執法權，又能行使《刑法》分則第六章第六節所有犯罪案件立案和偵查權，森林公安當之無愧。因此，森林公安應當加快改革與發展步伐，加強隊伍正規化建設，積極探討執法范疇的延伸領域，整合生態環境保護各個部門的職能，進一步拓展與優化執法權限，專司保護生態與環境資源，將有足夠的能力推進生態文明建設。