論環境公益訴訟的制度構建

蔡永成

良好的生態環境，離不開法治的護佑。公益訴訟制度作為一種特殊的訴訟類型，是國家可持續發展戰略在訴訟制度上的體現，是以司法手段維護國家利益和社會公共利益的重要法器。環境公益訴訟則是通過司法途徑保護環境公共利益的最后一道防線。鑒于環境行政公益訴訟模式相對簡易，本文所稱環境公益訴訟主要就環境民事公益訴訟進行闡述。

一、環境公益訴訟的前世和今生

2012年修改后的《民事訴訟法》首次規定了環境民事公益訴訟制度，2015年實施的《環境保護法》對提起環境民事公益訴訟的社會組織作了明確規定，此后，2015年最高法也出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，就環境民事公益訴訟制度作了程序性安排，這標志著我國環境民事公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構建形成。據統計，2015年至2016年期間，全國法院兩年間共受理環境公益訴訟137件，其中，社會組織提起環境公益訴訟112件，檢察機關提起環境公益訴訟25件。

為何理論界高度關注的這一訴訟制度在實踐中卻遭受冷遇，經濟學上的功能選擇理論對此或具有重要的參考價值。正所謂“無利益便無訴權”，無論是訴訟程序的啟動，訴中成本的承擔，還是訴后權利和責任的分配都無法逃脫利益這只“無形的手”，訴訟成本與收益的不對等導致了環境公益訴訟的“理性沙漠”。

2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院在北京、吉林、江蘇等13個省（市）開展公益訴訟試點工作。兩年期間，13個試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，集中在生態環境和資源保護領域辦理公益訴訟案件6527件，占公益訴訟辦案總量的72%，亮出了司法保障生態的利劍。

2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，這標志著檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。檢察機關作為國家的法律監督機關，在法律地位、調查取證以及監督判決執行上均具有天然的優勢，其作為公共利益的“代言人”，可以支持有關組織提起公益訴訟，在有關組織沒有提起或無適格主體時，以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟，從而有效彌補生態環境和資源領域受到人為破壞而無救濟主體的困境，避免“理性沙漠”。

二、當前環境公益訴訟司法實踐中存在的問題

美國法理學家博登海默曾說過：“一個國家的法律制度好比一臺結構復雜的機器，而對機器性能的了解，你絕不能只看說明書，而應通過實踐的操作。”司法實踐中，環境公益訴訟面臨諸多方面的問題，具體如下：

（一）片面強調結果救濟，忽視侵權行為本身

現行環境公益訴訟制度以民事侵權制度為基礎，而民事侵權制度以損害為中心來構建。在侵權法的矯正正義傳統下，侵權行為的成立須以發生損害為前提，侵權責任等于損害賠償責任，無損害則無救濟。受這種傳統理論影響，實踐中的侵權責任是結果責任，而忽視侵權行為本身。我國環境公益訴訟的損害賠償也需遵循民事損害賠償的原則，即環境損害之民事賠償也須以危害結果發生或可能產生危險之行為的發生為前提，其性質屬于事后填補損害。

實務中，部分執法者和司法人員將法定的“污染環境行為”模式擴大解釋為“污染環境行為+造成環境損害”模式，且重點放在“造成環境損害”上，人為地將行為要件結果化。如非法傾倒危險廢物要達到三噸以上，排放銅、鎳等重金屬要超過國家排放標準十倍以上等行為，才屬于污染環境，錯誤地將刑事構罪標準等同于污染環境行為評價標準。假設垃圾處理廠未通過環境影響評價，未批先建，或者企業實施超標排污行為尚未超過國家標準的十倍，上述行為雖不構成犯罪，其結果必將危害環境，此時若提起公益訴訟不僅不為過，而且正當時。

（二）環境損害結果鑒定難、成本高

正因為環境公益訴訟過于強調結果救濟，而生態環境損害結果的鑒定評估及生態修復等工作專業性強，是一項十分復雜的系統性工程。目前擁有環境污染司法鑒定資質的鑒定機構稀缺，這極大地制約了公益訴訟工作的開展。同時，鑒定取證檢測難度大，對人力、物力、技術投入均要求很高，導致案件鑒定費用高、周期長。實踐中，很多環境侵權行為在當下并不能評估其后果的危害程度，在修復時往往已時過境遷，損害結果和修復成本隨時間變化很大，難以準確把握，特別是水污染、大氣污染等案件表現尤為突出。

環境公益訴訟鑒定主要包括環境污染事實的鑒定、生態環境被破壞的鑒定、損害賠償鑒定及替代性修復方案鑒定等。實務中，鑒定費用少則幾萬元，多則幾十萬元，更甚者達上百萬元。在2011年云南曲靖鉻渣水污染事件中，鑒定機構就開出高達700萬元的生態環境損害評估費用，讓原告“自然之友”一度被迫停滯訴訟。

雖然相關法律和司法解釋賦予有關組織提起環境公益訴訟的主體資格，但大部分社會組織由于資金不足而沒有能力開展環境公益訴訟，且一旦敗訴，所有費用支出均由其自行買單。如2017年1月宣判的江蘇常州“毒地”案中，提起訴訟的兩個環保組織“自然之友”和“中國綠發會”被判敗訴，須承擔189.18萬元的案件受理費。因而，實踐中有關環保組織提起環境公益訴訟幾乎寥寥，面對大量環境污染案件，就連檢察機關都退而選擇提起無需評估鑒定的行政公益訴訟。

（三）生態修復執行難、資金和監管缺位

環境審判堅持修復為主原則，訴訟和裁判只是實現生態保護的前半篇文章，如何執行則是更為重要而艱巨的后半篇文章，執行內容具體包括損害賠償費用如何收繳、誰來監管；修復工作如何開展、誰來監督和驗收，這方面尚存法律空白，各地都在探索行之有效的方法。

最高人民法院提出原則性要求，要確保裁判內容具有可執行性，便于監督。然后，生態修復是一項長期而復雜的艱巨工程，法院由于案多人少、缺乏專業知識和技能，難以執行此類案件，目前也沒有具體明確的操作規范。修復過程必然會涉及一系列專業性問題，修復方案的科學性、可行性均要經過有效論證，最終是否恢復原狀或者達到修復標準同樣需要經過專業的評估認定。有些地方判決明確將生態修復工作交由專業的環保機構代為履行，雖便于操作但缺乏監督和評價機制。目前，各地法院判決書中對賠償費用如何歸口管理、生態修復如何監管都自成一派，呈現出“百家爭鳴、百花齊放”的景象。

三、環境公益訴訟的制度構建

徒法不足以自行，沒有配套機制的建構，再完備的法律體系在復雜多變的社會關系和現實面前都難免曲高和寡。針對上述問題，筆者認為擬從以下四個方面加以完善。

（一）構建預防性環境公益訴訟機制

環境公益訴訟的出發點在于事前防止破壞和污染、事中避免侵害擴大、事后及時修復生態，其立法目的不在于事后的修復，而是防止環境危害行為發生或者在發生時盡量將損害結果降到最低程度，通過規制違法行為，保障環境公益。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條明確規定，原告為防止生態環境損害的發生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨害、消除影響的，人民法院可以依法予以支持。實踐中偏重結果救濟的環境公益訴訟顯然有悖公益訴訟立法本義，不利于環境保護。

生態環境和資源破壞往往具有潛在性和不可逆性，損害后果一旦發生，往往很難恢復原狀，即使能恢復，其成本也是巨大的，因此在公益侵害尚未發生或正在發生時，采取司法手段加以預防和規制顯得尤為必要，即從“源頭”保護生態環境，遏制正在發生或潛在的環境危害行為，如要求企業、醫療機構運營前安裝污水處理設施，垃圾場建設前要通過環境影響評價等。

美國的環境公民訴訟制度規定，公民可對違法行為直接起訴，無需證明損害的存在；可要求違法者停止違法行為，或者要求違法者承擔罰金。考慮我國的實際情況，為落實環境公益訴訟的預防功能，結合環境立法中的各項法律制度，如環境規劃制度、環境影響評價制度、排污許可制度、“三同時”制度、環境質量標準和污染物排放標準等，一旦行為者實施了違反上述法律制度規定的行為，公益訴訟即可介入，如已經造成侵害的，可以請求恢復原狀、賠償損失；對潛在或正在進行的環境危害行為，尚未造成危害結果的，可以請求停止侵害、排除妨礙、消除危險，從而達到消患于已然，更是為了防患于未然。

（二）引入和解機制和恢復性司法

法律制度的最高境界在于通過具有強制力的法律規則實現非強制的法律激勵，通過調整人的行為實現社會的和諧發展。在當今多元化時代背景下，司法制度也朝著多元化方向發展，不再盲目推崇訴訟至上的理念，替代性糾紛解決模式也越來越受司法者青睞。

提起環境公益訴訟的目的不是為了置違法者于死地，而是通過法律途徑提高公民和企業的守法意識、環保意識，改善生產和經營模式，促進技術創新和產業升級。在環境公益訴訟過程中引入和解機制，通過釋法說理讓行為人深刻認識到自己的過錯，及時承擔賠償損失、消除影響的法律責任，更好地達到修復生態的目的，也避免了判決后可能產生的拖延上訴、抗拒執行等問題，有利于節約司法資源，提高司法效率，也與我們當前倡導的保障非公經濟發展、優化營商環境的理念和舉措相吻合。

刑法的功能之一在于修復，修復性正義原則作為刑事訴訟的一項基本原則，在我國理論界和實務界被稱為“恢復性司法”。針對一些危害環境公共利益的案件，在利益可復原的狀態下，可以考慮由行為人積極履行一定的公益行為，恢復被侵害的法益，這不僅是對違法者認罪悔罪的一種考驗，也是法律引導教育社會功能的體現。如貴州、江西、福建等地檢察機關將恢復性司法理念引入環境司法保護工作，探索建立“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的生態檢察模式，堅持依法打擊和補植復綠齊頭并進，既清算了過去的舊賬，又著眼于未來，不失為完善環境公益訴訟的一種有效路徑。

（三）建立環境公益訴訟專項基金

早在古羅馬時期的市民法公訴中就規定，起訴者可以獲得一定的獎金。如前所述，目前具有環境污染司法鑒定資質的鑒定機構少、費用高，起訴后還要面臨敗訴的風險，使得很多環保組織望而卻步。環境公益訴訟代表的是社會公共利益，其獲得的損害賠償和修復資金通過公益訴訟基金的形式予以保障不失為一種行之有效的問題解決途徑。

實踐中，一些地方檢察機關聯合法院、財政、環保等相關部門，建立公益訴訟資金的專用賬戶，統一收取公益訴訟獲得的損害賠償金，在各方的統一監督下，將資金用于公益訴訟案件鑒定費用支出和生態環境修復，并形成長效機制，有效解決環境公益訴訟鑒定難、執行難等問題，為環境公益訴訟和環境治理提供資金保障。如云南、貴州、海南等地采取的是將環境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或者基金的方式管理使用。早在2010年，云南省昆明市政府就出臺了《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，對環境公益訴訟案件實施救濟，用于鑒定費、調查取證費等實際支出，每案最高可申請20萬元的救濟資金。貴陽市設立了生態修復資金專戶和生態文明建設基金，海南由省政府撥款設立環境公益訴訟資金，專款專用。

當前，考慮法院自身的執行難問題還沒有解決，加上環境修復專業性強、技術性高，由其對判決中涉及的生態損害賠償金實施監管恐力不從心，宜由省級政府部門牽頭設立環境公益訴訟專項基金，聯合環保、財政、審計部門負責具體監管，資金來源包括政府的財政撥款、損害賠償金及公眾的捐款等，用于支持環境公益訴訟中的調查取證、評估鑒定費用及案件受理費等各項支出，并采取定期審計、定期報告和定期披露相結合的方式，公開資金的來源和支出情況、使用范圍、管理規程、監督方式等，從而增強基金管理和運作的透明度。全省自上而下運行，便于統一操作和監管。

（四）倡導政府治理模式，厘清檢察權和行政權的行使邊界

建立公益訴訟制度是對危害公共利益的行為予以司法救濟的最終手段，其目的在于彌補公共利益受損而主體缺位的尷尬境地，不能因此代替行政管理職能。環境公益訴訟制度的確立并未動搖行政權在環境治理中的主導地位，作為現代社會的典型性公共問題，環境問題具有系統性、復雜性、不確定性等特點，對環境問題的治理，主要依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力，而不是立法權和司法權。

讓行政權走到臺前，讓司法權退居幕后，是目前最為妥善的問題解決路徑。在環境治理方面，行政權相較于司法權有著天然的優勢：一是環境問題對專業技術要求較高，行政機關在人員、知識和經驗儲備上優勢突出；二是行政權的效果更直接，范圍更廣，而司法權囿于訴訟程序的封閉性，在利益的表達和分享上相對狹隘，效果往往僅體現于個案之中。公益訴訟訴前程序的設置，正是司法謙抑性的體現，有力保障了行政權的運行空間和維度，讓訴前程序作為撬動各方積極履職的杠桿，進而以點帶面推進社會綜合治理,達到“訴訟無聲、扭動乾坤”的效果。因此，檢察機關應做到“去中心化”，牢牢把握公益訴訟有所為有所不為的工作底線，不越權、不逾位，既敢于監督、又善于監督，精準把脈，對癥下藥，即準確運用監督手段化解矛盾、服務大局，而不是為了訴訟而訴訟。

公益保護是一個系統工程，牽涉經濟、政治、社會、文化、環境等方方面面，需要各類國家治理主體和社會主體共同參與，而不是檢察機關一家包打天下。我們要堅持監督和支持并重的工作原則，積極發揮檢察權、審判權和行政權在法治國家建設進程中的合力作用，通過公益訴訟，使檢察機關、審判機關、行政機關這三類重要的國家治理主體有機聯系在一起，形成保護國家利益和社會公共利益的強大合力。