管理極端事件與災害風險實現可持續發展
——聯合國減災30年回顧

溫家洪 焦思思 涂家暢

全球頻發的自然災害給人類社會造成了巨大的生命與財產損失。氣候變化也在加劇災情，使自然災害發生頻率更高災害損失更大，嚴重阻礙了可持續發展目標的實現。減輕災害風險已成為國際社會面臨的重大共同挑戰。

1989年12月，聯合國通過了一項極為重要的決議，宣布“國際減輕自然災害十年（IDNDR）”活動于1990年1月1日開始實施。屈指算來，國際減災事業風雨兼程而蓬勃發展，已是而立之年。1988年11月，世界氣象組織和聯合國環境規劃署聯合成立政府間氣候變化專業委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）。1990年12月，第四十五屆聯合國大會通過了第45/212號決議，決定成立由聯合國全體會員國參加的《聯合國氣候變化框架公約》政府間談判委員會，進行有關氣候變化問題的國際公約談判，各方最終于1992年5月在紐約通過了該公約。氣候變化減緩與適應的全球行動也已走過了30年的風雨歷程。減災與氣候變化適應是國際災害風險治理的核心主題。了解災害風險、氣候變化與極端事件的影響，回顧30年來國際社會在減災、應對氣候變化與可持續發展的歷程，有助于我們面向未來，向《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》（簡稱《仙臺框架》）、《巴黎協定》和《2030年可持續發展議程》確定的目標邁進。

減災與可持續發展

圖1 2013年臺風海燕在菲律賓塔克洛班市造成嚴重災情

不減輕災害風險，就無法實現可持續發展。《2015年減輕災害風險全球評估報告》顯示，如果把全球災害風險的損失均攤至每位適齡工作的人，則每人每年需承擔近70美元的損失，或相當于貧困線以下人群兩個月的收入。對于那些整天力求生存的人來說，這是一個實實在在的風險。

2018年，EM-DAT國際災害數據庫記錄了全球315次自然災害事件，共造成11804人死亡，超過6800萬人受災，經濟損失1317億美元。與前十年（2008—2017）相比，2018年的災害數量少于每年平均的348起，死亡人數少于每年的平均數67572人，受災人數少于每年的平均數1.988億，與每年平均1667億美元的經濟損失相比，經濟損失更低。2018年因災損失減少的原因是沒有發生大規模災難事件，該年最致命的災難發生在印度尼西亞，9月份的地震造成了4340人死亡或失蹤。相比之下，2008—2017年全球發生的巨災損失要嚴重得多。例如，2008年中國的汶川地震，造成的死亡或失蹤人數為87150人；2010年海地地震，死亡人數高達222500人；2015/2016年印度干旱，3.3億人受到影響；2011年東日本大地震和海嘯，造成的直接經濟損失高達2100億美元；2013年第30號超強臺風“海燕”，造成菲律賓6300人遇難，1062人失蹤，經濟損失達36.4億美元（圖1）。

EM-DAT并未記錄由廣布型風險（即發生頻率較高但影響較小的風險）造成的許多規模小，但反復發生的災害。過去十年間，廣布型風險在85個中低收入國家和地區造成的損失合計達940億美元。該類型風險會不斷侵蝕發展所需的資產，如房屋、學校、衛生設施、道路和地方基礎設施，并且是多數災害疫情和流離失所的罪魁禍首。然而，由于廣布型風險不會造成重大的人員死亡或經濟資產的破壞，往往得不到重視。但是，它影響低收入家庭和社區，以及小型企業，使這部分群體暴露于低度和中度的危險中。

氣候變化風險與可持續發展

2015—2019年的全球平均氣溫有望達到有記錄以來的最高值。估計目前的全球平均地表溫度比工業化前（1850—1900年）高1.1℃。如果以當前的速度繼續上升，全球變暖可能在2030—2052年達到1.5℃。受人類活動和自然的共同影響，全球正經歷著以變暖為顯著特征的氣候變化，已經且仍將繼續影響人類的生存與發展。人類對氣候的干擾越大，則面臨的風險就越高，受到的影響也更加廣泛和不可逆。氣候變化將影響極端天氣氣候事件的發生頻率、強度、空間范圍和持續時間，并可導致前所未有的極端事件風險和災害。

從不可阻擋的海平面加速上升到不穩定的季風活動，以及風暴和熱浪的加劇，氣候變化風險的表現方式多樣。與健康、生計、糧食安全、水供應、人類安全和經濟增長相關的氣候風險預計都將增加。

熱浪是2015—2019年最致命的氣象災害，影響到所有大陸，并創下了許多國家新的溫度記錄。2018年是森林大火事件極為突出的年份。希臘的阿提卡大火造成約100人死亡，是歐洲近百年記錄的最致命的火災。發生在美國加州北部的森林大火“CampFire”是加州歷史上最具破壞性的一次火災，共造成88人死亡及約165億美元的巨額損失，是該州自1940年以來死亡人數最多的一次火災。2019年夏季，北極地區發生了前所未有的野火。僅在六月，這些大火就向大氣排放了50兆噸的二氧化碳。這比2010—2018年同月北極大火發生的總和還多。根據世界衛生組織（WHO）的數據和分析，2000—2016年，暴露在熱浪事件的人數估計增加了約1.25億。與1986—2008年的熱浪相比，單個熱浪事件的平均長度要長0.37天，導致與熱相關的疾病或死亡的風險增加。

2017年的大西洋颶風季節是有記錄以來最具破壞性的季節之一，僅哈維颶風造成的損失就超過1250億美元。2018年，熱帶氣旋也特別活躍，是21世紀熱帶氣旋最多的一年。北半球所有盆地熱帶氣旋的活動均高于平均水平。其中，東北太平洋記錄了有史以來最大的氣旋累積能量值。印度洋熱帶氣旋前所未有地在2019年3—4月份襲擊了莫桑比克。

氣候變化與極端事件造成的嚴重破壞與影響，不僅使可持續發展目標的實現遙不可及，而且將侵蝕過去來之不易的發展成果，威脅著社會生存和國民生計。小幅升溫的影響會迅速擴大，甚至呈指數增加。在較高的升溫（例如3～4℃）情景下，幾乎可以肯定的是，我們將跨越臨界點，導致生態系統或氣候模式不可逆轉的變化，這將極大地限制我們的適應能力。

國際綜合減災與可持續發展歷程

2015年是降低災害風險、應對氣候變化和可持續發展議程極為重要的一年，因為這一年有三個重要事件發生，即國際社會通過和產生了《2015—2030年仙臺降低災害風險框架》和《可持續發展目標（SDGs）》，以及《巴黎協定》。追溯歷史，我們可以了解國際災害風險治理及其重要的相關進程和脈絡。

（一）國際減災行動框架

1987年，聯合國大會第四十二屆會議通過決議，明確提出1990—1999年為“國際減輕自然災害十年（國際減災十年）”，號召全球及各國政府積極參與并支持這一行動。“國際減災十年”的主要目標是最大限度地減少因自然災害造成的生命和財產損失，以及對經濟與社會的干擾。1999年，“國際減災十年”活動發展為“聯合國國際減災戰略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，簡稱UNISDR）”活動，并相應成立UNISDR秘書處，負責聯合國成員國之間減輕災害風險計劃和戰略的實施，以期進一步加強國際減災努力。2019年，秘書處更名為聯合國減輕災害風險辦公室（The UN Office for Disaster Risk Reduction，簡稱聯合國減災辦公室（UNDRR））。

30年來，降低災害風險及相關的理念與行動在實踐中得到發展（圖2），從20世紀90年代關注減少脆弱性、加強應災能力、應急響應和恢復，到近年來向可持續發展，融合氣候變化適應和降低災害風險，增強災害韌性轉變。這些理念集中體現在聯合國舉行的三次世界減災大會，及其通過的相關減災戰略與行動框架中。

圖2 1990年以來減災、應對氣候變化與可持續發展歷程

1994年在橫濱舉行的第一屆世界減災大會，通過了具有里程碑意義的《建立更安全世界的橫濱戰略和行動計劃》，重申了減災十年的重點。它敦促防災、備災、預警、恢復，加強地方能力建設，改進應災機制，并納入國家政策，以減少災害的影響。

2005年，在日本兵庫縣舉行的第二屆世界減災大會，對“橫濱戰略”進行了更新，包括（1）災害治理和政策；（2）風險識別及其評估和監測；（3）知識管理和災害教育，（4）有效響應和恢復的準備；（5）提高國家和地方的能力，以增強其韌性，確保減少災害風險和可持續發展。會議通過了《2005—2015年兵庫行動框架（HFA）：建立社區和國家的災害韌性》。目標是到2015年，將通過降低災害風險納入戰略和規劃過程，促進地方知識、韌性建設和氣候適應的積極作用，從而大幅減少災害造成的人員、社會經濟和環境資產損失。該行動框架主要包括一個預期成果，三大戰略目標和五項優先行動事項（圖3）。

2015年3月，第三屆世界減災大會在日本仙臺舉行。會議通過了《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》，提出了未來15年內要取得的預期成果，確定了7項定量目標和理解災害風險、加強災害風險治理、投資減輕災害風險和提高韌性、加強備災以有效應對并在恢復、善后和重建方面做得更好等4個優先行動領域（圖4）。該減災框架的通過翻開了減災與可持續發展的新篇章。

（二）氣候變化風險評估與應對

從1988年起，每隔6至7年，全世界近千名從事氣候變化和社會經濟與可持續發展各領域的科學家，為決策者提供當前國際科技界對氣候系統變化科學最新認知的綜合說明，即評估報告，至今已出版5次科學評估報告，14個特別報告，6個技術報告和11個方法學報告。IPCC 5次氣候變化評估報告對氣候系統變化的科學進展，氣候變化對自然系統和社會經濟系統的影響，以及限制溫室氣體排放和減緩氣候變化的選擇方案開展了卓有成效的評估，獲得了豐富的成果。自1990年以來，IPCC歷次發布的氣候變化評估報告都成為國際社會應對氣候變化的權威文件，為《聯合國氣候變化框架公約》談判提供科學依據，并成為各國政府制定應對氣候變化政策、建立制度和采取行動的重要科學依據。2007年12月，IPCC獲得諾貝爾和平獎，以表彰IPCC為保護人類生存的地球做出的貢獻。

圖3 兵庫行動框架要點

圖4 仙臺減輕災害風險框架要點

為評估氣候變化與極端氣候事件間的關系及其對社會可持續發展的影響，IPCC于2012年2月發表了題為《管理極端事件和災害風險，提升氣候變化適應能力》的特別報告。報告指出，極端氣候對承災體造成的破壞程度不僅取決于極端氣候本身，還取決于承災體的暴露度及其脆弱性。當風險出現時，暴露度和脆弱性是影響災害風險的關鍵因素。提高承災體系統的韌性、應對能力和適應能力，可以減小極端和非極端氣候對其的影響。在時空尺度上，暴露度和脆弱性是動態變化的，主要受經濟、社會、地理、人口數量、文化背景、社會體制和社會環境等因素的影響。該報告還系統闡述了災害風險管理以及適應氣候變化的路徑和方法。

2015年12月，巴黎氣候變化大會達成了以《巴黎協定》為核心的一系列成果，成為適用于氣候變化及其影響的、具有重要歷史意義和約束力的國際框架。《巴黎協定》提出了3個目標：一是將全球平均溫度上升幅度控制在工業化前水平2℃之內，并力爭不超過工業化前水平1.5℃；二是提高適應氣候變化不利影響的能力，并以不威脅糧食生產的方式增強氣候適應能力和促進溫室氣體低排放發展；三是使資金流動符合溫室氣候低排放和氣候適應型發展的路徑。在適應和減輕氣候變化造成的損失損害方面，提出了提高氣候變化適應能力，加強韌性和減少對氣候變化脆弱性的全球適應目標。在減排方面，明確了國家自主減排的方式，2020年后，所有締約方將以自主貢獻的方式參與全球應對氣候變化行動。

(三)減災與可持續發展目標的實現

2015年9月聯合國發展峰會一致通過由聯合國大會第六十九屆會議提交的決議草案《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》。聯合國2030議程中的可持續發展目標（SDGs）將取代21世紀初聯合國確立的千年發展目標（MDGs）。該議程兼顧了可持續發展的三個方面：經濟、社會和環境，是為人類、地球與繁榮制訂的行動計劃。

議程共包括17個可持續發展目標和169個具體目標。這些發展目標都與災害風險緊密地相互作用和影響。例如，目標9建設具有韌性的基礎設施，目標11建設包容、安全、韌性和可持續的城市與居住區，目標13采取緊急行動應對氣候變化及其影響，均直接與減災降險關聯。這169個具體目標中，也有許多涉及降低災害風險和災害影響的內容。例如，目標1的具體目標之一，到2030年，增強窮人和弱勢群體的災害韌性，降低其遭受極端天氣事件和其他經濟、社會、環境與災害沖擊的概率及受影響程度。災害使發展處于風險中，由災害造成的損失可能會嚴重阻礙許多國家實現可持續發展目標。同時，可持續發展目標的實現也將有助于減少人類面對自然災害的脆弱性，從而極大地減輕災害風險。

結語

人類而非自然是導致災害風險與災害損失的根源。人類如何發展與人類生活的區域，決定了未來災害風險的高低和為此付出的代價。

30年來我們在加強立法，能力與體制建設，改進備災和響應（包括預警）方面取得重大進展。但將減輕災害風險的事業融入社會、經濟、城市、環境和基礎設施規劃與發展方面的進展甚微。因此，難以減少或消除驅動災害風險的根源，如貧窮，缺乏規劃的城市蔓延，治理不善，生態系統退化，以及氣候變化及極端天氣氣候事件的負面影響。

減輕災害風險，應對氣候變化和可持續發展問題相互纏繞交織。減災在可持續發展和氣候變化之間起著重要的橋梁作用，減災提供了切實的行動和方向，是許多氣候變化適應行動的關鍵。沒有減災，發展的可持續性就無從談起，因為人們在極端事件沖擊中沒有得到保護，他們的生計會受到破壞，富裕國家保持經濟發展的能力也會受到影響。人類需要超越現有減災模式，從管理災害本身轉變為管理風險，有效減輕現有風險，避免新風險的積累，以及提升個人和社會的災害韌性，以應對難以有效降低的殘余風險。

我們需要積極行動起來，投身于《仙臺框架》確定的四個減災優先領域，努力實現該框架確立的減少災害損失的七個目標。同時，還需要切實提高災害風險治理水平，推進自上而下與自下而上相結合的災害韌性建設，如制定法規與政策、戰略與行動規劃，加強體制與機制建設，韌性建設融資與投資，重大項目實施與能力建設等。