淺析日本綜合防災的源流：對策的轉(zhuǎn)變和京都學派的觀點

蔣新宇 楊麗嬌

引言

日本是自然災害大國，火山、地震、臺風和洪澇等災害頻發(fā)。在長期與自然災害斗爭的過程中，日本政府和學界積累了豐富的應對經(jīng)驗和研究成果。從法律制度、組織框架到規(guī)劃體系、防災教育再到信息網(wǎng)絡、設施建設、財政支持等各個方面，日本以“多難興邦”的姿態(tài)為其他國家的防災減災事業(yè)提供了極好的經(jīng)驗借鑒。我國也是自然災害頻發(fā)的國家，僅2019年上半年，我國就發(fā)生了一系列嚴重的洪澇和地震災害，以及干旱、風雹、地質(zhì)、低溫冷凍、雪災和森林草原火災等多種自然災害，導致3180.3萬人次受災，直接經(jīng)濟損失763.6億元。

2017年，中共中央國務院提出“以防為主”“綜合減災”的戰(zhàn)略性指導意見。2018年，我國成立應急管理部，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)事故、自然災害救援等相關工作。學界也在近些年掀起了“應急管理”“風險管理”“綜合防災”的研究熱潮。我國已有許多學者對日本防災減災工作進行了研究和介紹。表1從7個維度概括了當前國內(nèi)學者對日本防災研究經(jīng)驗和啟示的總結(jié)。這些總結(jié)對完善我國災害管理體系具有非常積極的作用。盡管如此，多數(shù)對日本防災減災工作的介紹采用的是“經(jīng)驗—啟示”模式，即“日本的防災減災工作是這樣，我們可以學習”，而極少提及日本防災減災工作的源流，即“日本防災減災工作為什么是這樣，我們?yōu)槭裁纯梢詫W習”。基于此本文立足于日本的綜合防災領域，試圖從政府防災對策轉(zhuǎn)變和學界研究思想發(fā)展兩個方面介紹綜合防災在日本的源流，為深入理解日本當前的防災對策和學術(shù)熱點，更好地借鑒日本的經(jīng)驗提供參考。

表1 日本防災研究經(jīng)驗及啟示

日本的防災對策與自然災害研究

（一）日本防災對策的演變

日本的防災對策演變是事件驅(qū)動型的。災害事件暴露問題，問題驅(qū)動研究，通過開展研究工作，一方面可以給出解決問題的對策；另一方面可以沿著科學邏輯，深入問題的本質(zhì)，并建立相應的理論體系，預測事物發(fā)展形勢，預期未來對策。2016年，日本內(nèi)閣府發(fā)布防災白皮書，根據(jù)三次重大的災害事件和一次形勢的判斷，將日本戰(zhàn)后的防災對策劃分為4個歷史階段，即防災1.0（1959—1994），防災2.0（1995—2010），防災3.0（2011—2015）和防災4.0（2016—）。

防災1.0的驅(qū)動災害事件是1959年造成5868人死亡或失蹤的伊勢灣臺風災害。這次災害暴露了日本在防災方面缺乏統(tǒng)一的制度和應對機制的問題，促使日本政府針對性地制訂了災害對策基本法和長期的防災基本規(guī)劃，設置了中央防災會議。這一階段，日本經(jīng)濟高速發(fā)展，工程和科學領域取得了長足的進步，解決防災問題的基本思路是在基本的法律和制度框架下，通過科學技術(shù)的進步，持續(xù)地改進工程措施。在這些措施的保障下，日本進入了近40年的“平靜安全”時期（圖1）。

1995年的阪神大地震打破了日本“平靜安全”的幻象。阪神大地震造成了6482人死亡或失蹤，11.8兆日元經(jīng)濟損失，迫使日本政府和學界直面“低概率巨大自然災害造成的從系統(tǒng)防災設計到政府應急管理，再到人民生活重建等整個流程的各種問題”。日本政府和學界認識到，沒有絕對安全的工程措施，再高的設計標準，也會有超標的災害發(fā)生。解決災害問題的關鍵不止工程的進步、科學的發(fā)展，必須要綜合考慮災害與人類社會系統(tǒng)相互作用的整個過程。因此，綜合防災應運而生，一方面，綜合防災整合全過程、多學科、多主體以應對災害產(chǎn)生的綜合問題；另一方面綜合防災也在綜合的過程中形成了特有的思維體系和方法論。由此，日本進入防災2.0階段。

綜合防災概念的提出，從根本上改變了日本災害應對與防災研究的出發(fā)點、固有觀念乃至研究體制。綜合防災，并不是一蹴而就的，而是在災害應對過程中不斷完善的。從1995年到2010年的16年里，在綜合防災理念的引導下，日本的工程應對措施和非工程應對措施都有很大的發(fā)展。然而，2011年的東日本大地震，依然造成22515人死亡或失蹤，16.8兆日元經(jīng)濟損失，暴露出日本社會對巨大災害，復合災害考慮不足的問題。“單純技術(shù)的界限”被進一步放大，從防災、減災到更好重建，從抵御、恢復到社會韌性的綜合防災被進一步強調(diào)。工程措施和非工程措施的深度融合（如海嘯防潮堤L1，L2設計標準等），各種非工程措施的有效性探討（如風險溝通、土地規(guī)制等）標志著日本進入防災3.0階段。日本社會開始更注重防災措施的深度融合，重視非工程措施的實效。

圖1 日本自然災害歷年死亡失蹤人數(shù)

防災4.0是日本政府基于氣候變化對日本影響的判斷提出的。盡管如此，筆者認為，究其綜合防災的思想內(nèi)核與研究內(nèi)容，與防災3.0相比較，防災4.0沒有明顯的發(fā)展，只是考慮問題的出發(fā)點有些變化。如果說前三個階段是對已經(jīng)發(fā)生的、確定的事件進行的反思，那么4.0階段就是根據(jù)氣候變化不確定性所做的預估。防災4.0的應對體系是在防災3.0基礎上，對“大規(guī)模”災害的“不確定性”的強調(diào)：自然災害存在不確定性，社會經(jīng)濟發(fā)展也存在不確定性，而唯一確定的是每個主體需要根據(jù)他的自身狀況，具體地應對自然災害。基于此，綜合防災對策需要更多地轉(zhuǎn)向某個人、某一地具體的災害風險，風險管理的概念也由少數(shù)主體的管理轉(zhuǎn)向所有主體的共治。防災由社會防災轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人備災。

（二）日本的自然災害研究

前面對日本防災對策發(fā)展進行了回顧和總結(jié)，了解日本自然災害研究的概況，有助于認識日本防災對策的發(fā)展，同時理解每一階段日本政府和學界關注的問題。有理由相信，防災對策發(fā)展與防災研究是密不可分的。為了分析日本自然災害研究的狀況，本文采取了文獻分析的方法。首先，以日本具有權(quán)威性和代表性的國立國會圖書館為數(shù)據(jù)源，以“自然災害”為關鍵詞，搜索基本信息包含“自然災害”字樣的文獻。其次，提取每篇文獻的標題與發(fā)表年份信息。最后，通過詞頻分析與共起網(wǎng)絡分析，探討各個時間段日本自然災害研究的主要內(nèi)容。

本研究共收集1954—2019年發(fā)表的關于自然災害的論文信息26417條，經(jīng)過程序—人工的反復數(shù)據(jù)清洗過程，使用其中16423條數(shù)據(jù)進行分析。提取6228個非重復的關鍵詞，對出現(xiàn)頻次大于150次的關鍵詞與發(fā)表時間進行共起分析，利用Jaccard方法繪制共起網(wǎng)絡，如圖2所示。V1—V4分別對應于2016年防災白皮書劃分的防災1.0—防災4.0四個時間段。從圖中，我們可以得出以下結(jié)論：

圖2 日本自然災害研究關鍵字-時期共起網(wǎng)絡

1.自然災害研究與防災對策是相輔相成的。日本防災對策的發(fā)展過程也是災害研究的發(fā)展過程。第一階段的研究重點明顯不同于其他階段。第二、三階段的自然災害研究內(nèi)容互有交叉，但界限也比較清晰。第四階段的研究重點和第三階段的研究重點有高度重合。

2.從圖2中可以看出，防災1.0階段，日本的學界主要關注的是事故、火災、噪音、污染、環(huán)境等社會發(fā)展本身產(chǎn)生的問題。這些問題主要源自人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部，比較容易通過法律、制度以及工程等手段解決。這也是防災1.0階段，日本主要的防災思想是以工程技術(shù)為主的原因。

3.從防災2.0階段開始，日本對災害的研究轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍碜匀祟惿鐣?jīng)濟系統(tǒng)外部的危險性。研究更加關注地震、海嘯、臺風及其對區(qū)域的影響。由于這些大的災害都不是單純的工程措施可以應對的，防災對策也在防災2.0階段從以工程措施為主轉(zhuǎn)向綜合防災。

4.防災3.0和防災4.0的重點研究內(nèi)容并沒有發(fā)生很大的變化。相比于防災2.0，2011年后的日本防災研究更關注巨災、風險、案例等方面。綜合防災的非工程措施部分被進一步加強。

綜合防災學與綜合災害風險管理

日本防災對策與防災研究都隨著時間不斷發(fā)展，而這種發(fā)展在實際中是如何發(fā)生的呢？本文希望通過梳理京都大學防災研究所（DPRI）的綜合防災學的觀點和發(fā)展歷程，進一步厘清日本防災和風險管理的演化脈絡。如前所述，綜合防災在1995年阪神大地震之前并沒有被強調(diào)。阪神大地震之前，日本更多關注的是事故、環(huán)境污染等問題。這些問題，在不斷完善的單一或者簡單綜合的應對政策和體制下可以得到有效解決。阪神大地震導致的諸多綜合性問題，改變了日本學界的研究思路，迫使日本學界和政府將整個社會當成一個系統(tǒng)綜合地考慮災害應對問題。其實，在阪神大地震發(fā)生之前，日本京都大學的防災研究所在討論未來研究規(guī)劃的時候就敏銳地意識到，在面對巨大自然災害時，防災研究應該從綜合的長期的觀點出發(fā)。1995年阪神大地震推動了這種觀點的實施。1996年防災研究所進行研究體制改革，設立綜合防災研究部門，由此開啟了日本綜合防災新進程。

圖3 生命體系統(tǒng)模型（根據(jù)Okada 2005）

盡管所有學者都贊同綜合防災的理念，但就“為何綜合，何為綜合，如何綜合”仍然有不同的觀點。本文簡單總結(jié)和介紹日本京都大學具有代表性的綜合防災觀點。這些觀點一方面表達了日本主流的自然災害研究者的研究思想，構(gòu)成了綜合防災學研究的基礎，另一方面也在京都大學學者的推動下，對日本政府和社會產(chǎn)生了積極的影響，成為日本防災對策制定的依據(jù)。

日本京都大學防災研究所的綜合防災學始于龜田弘行教授，經(jīng)過荻原良巳、岡田憲夫、多多納裕一等教授的發(fā)展，初步形成了一定的框架。其中，龜田教授和荻原教授起到了開創(chuàng)性的作用，而岡田教授奠定了這一脈的研究哲學基礎，多多納教授則將諸多理念性的研究轉(zhuǎn)化為實踐性的研究問題。

（一）岡田憲夫的生命體系統(tǒng)模型

綜合防災學并不是包含所有的災害相關領域，而是換一個角度梳理災害科學、應用科學以及防災科學之間的關系。立足于系統(tǒng)的觀點，將災害和防災融入社會經(jīng)濟系統(tǒng)里面進行考慮。從防災減災與社會經(jīng)濟發(fā)展相互作用出發(fā)，分析問題，進而追溯到防災學、災害科學與應用科學尋求解決方案。

岡田憲夫的生命體模型正是要構(gòu)建一個可供防災研究立足的系統(tǒng)。首先，這個模型應該是社會經(jīng)濟系統(tǒng)的合理抽象；其次，其描述維度既要反映社會經(jīng)濟系統(tǒng)的特征，又要便于防災研究的切入；再次，模型的討論可以和防災對策結(jié)合起來；最后，模型具有可驗證性。岡田憲夫認為任何區(qū)域、城市或社區(qū)都可以看作一個生命體，用命(Survivability)、活(Vitality)及共(Conviviality)三個維度描述。“命”指的是系統(tǒng)的生存能力。“活”指的是系統(tǒng)的生命活力。“共”指的是系統(tǒng)的共存能力。命、活、共構(gòu)成了生命體三角形的三個頂點，頂點之間的三邊表示生命體的緊張或松弛狀態(tài)，三角形的面積表示生命體的綜合生存能力（viability）的臨界值。如圖3所示，其中（a）表示生命體的緊張狀態(tài)，即災害狀態(tài)；（b）表示生命體的松弛狀態(tài)，即日常生活狀態(tài)；（c）表示生命體之間通過“共”節(jié)點連接，相互補充。

岡田憲夫用生命體模型描述社會經(jīng)濟系統(tǒng)，類比生命體的“交感神經(jīng)”與“副交感神經(jīng)”的交替作用解釋系統(tǒng)受災時和平常時的關系，認為災害也是系統(tǒng)狀態(tài)的一部分。他通過“命”這個維度強調(diào)系統(tǒng)基本的安全需求，強調(diào)基礎性的解決方案；通過“活”這個維度強調(diào)系統(tǒng)進一步的功能需求，強調(diào)進一步的防災措施；通過“共”這一維度強調(diào)系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關系，提出大系統(tǒng)觀的災害對策。

可以看出，岡田憲夫的生命體模型脫胎于馬斯洛的需求層次理論，同時綜合了系統(tǒng)的系統(tǒng)（system of system）的思想。岡田憲夫用生命體模型對都市進行綜合的診斷，研究系統(tǒng)存在的問題和解決途徑。筆者認為其核心思想有兩點：一是災害為系統(tǒng)的一種狀態(tài)，與災害共存是系統(tǒng)生活的一部分；二是災害為系統(tǒng)的問題，也是“系統(tǒng)的系統(tǒng)”的問題。

（二）多多納裕一的綜合災害風險管理

多多納裕一承接了岡田憲夫的綜合防災學思想，同時將研究問題具體化，其方法論是綜合災害風險管理。他認為如果從解決問題的角度出發(fā)，綜合是災害風險管理的必然選擇：解決大的災害問題需要多學科的知識，是謂文理工經(jīng)法的綜合；需要平衡多方面的利益，是謂多利益主體的綜合；需要考慮整個流程，是謂災前災中災后的綜合；需要使用多種手段，是謂工程措施和非工程措施的綜合。當然，一個地區(qū)不會僅有一種災害，是謂多災害的綜合，而問題的根本不在于何為綜合，為何綜合，而在于如何綜合。

岡田憲夫的生命體模型提供了定性分析的概念框架，然而在具體的指標和量化時將存在一定困難。如“命”“活”“共”的衡量，三者的關系的定義等。多多納裕一將每一個維度轉(zhuǎn)化為具體的研究問題。命，系統(tǒng)脆弱性問題，系統(tǒng)功能的壓力—抵抗模式問題，通過脆弱性曲線等進行研究。活，系統(tǒng)恢復力問題，系統(tǒng)功能的抵抗—恢復模式問題，通過恢復力曲線等進行研究。共，系統(tǒng)組織與溝通問題，通過社會網(wǎng)絡分析等進行研究。生命體模型的災時—平時相位也可以回歸到“損失—概率”的風險分析，而損失可以結(jié)合CGE、IO等經(jīng)濟系統(tǒng)模型，概率則可以連接到GCM模擬、想定地震災害等危險性模擬模型。多多納裕一把概念模型轉(zhuǎn)化為數(shù)學—物理—經(jīng)濟學模型和模型參數(shù)的問題，推動了綜合防災學的具體化。

多多納裕一的綜合災害風險研究的核心是準確的災害風險評估，而災害風險評估的核心是構(gòu)建災害風險曲線。如圖4所示，風險曲線的縱坐標是損失的超越概率，來源于災害科學對危險性的評估；橫坐標是損失值，來源于經(jīng)濟學的損失模型的計算。風險曲線的不確定性考慮需要統(tǒng)計學的支撐，而風險曲線的左右移動則對應著工程、信息、規(guī)劃、行政、經(jīng)濟、社會等多學科的對策。此外，一地多災、一災多地可以用空間的風險曲線進行考慮。多多納裕一希望通過風險曲線將多災種、多情景、損失、概率整合起來，以尋求多主體、多措施的解決方案。

（三）其他學者的思想

前面岡田憲夫的綜合防災學框架是系統(tǒng)性的，其出發(fā)點是衡量復雜系統(tǒng)整體的狀態(tài)，是系統(tǒng)之系統(tǒng)的大綜合。這種大綜合更像一幅研究的藍圖，目的是形成一種綜合防災的共識。多多納裕一用風險管理的方法論解構(gòu)了岡田憲夫的綜合防災框架，把這種共識深入到具體的研究領域。

更多的京都大學防災研究所學者們在這種共識下，結(jié)合自己的專業(yè)領域，完善著小系統(tǒng)的綜合。失守克也教授從社會學、心理學的角度對防災教育、個人避難進行研究。他認為災害研究歸根結(jié)底要落到個人的行動，對“個人”研究的積累是研究“綜合”的最好方式。畑山滿則教授把信息系統(tǒng)和信息流轉(zhuǎn)放在首位，認為系統(tǒng)之所以綜合在一起，是因為信息的連接作用。梶谷雄義教授強調(diào)經(jīng)濟系統(tǒng)模擬中結(jié)果的檢驗和參數(shù)的校正，反對不能驗證的綜合模型。

綜合防災的思想從研究到實踐，已經(jīng)成為了京都大學防災研究所核心理念之一，影響到研究者、政策制定者和居民。如中北英一教授等領銜的氣象水文災害研究部門，從2007年延續(xù)到2021年的“革新—創(chuàng)生—統(tǒng)合”文部科學省系列氣候變化項目，便力圖貫通氣候變化模擬—災害影響評估—決策對策制定，綜合衡量氣候變化對日本產(chǎn)生的影響。大阪市的寢屋川流域也在綜合防災思想的指導下，實施了全面的綜合治水對策。數(shù)百個社區(qū)志愿成為研究區(qū)，跟隨京都大學的研究者實踐綜合防災的思想。

圖4 以災害風險曲線為核心的綜合災害風險管理（根據(jù)Jiang and Tatano，2019）

日本綜合防災近年的發(fā)展

（一）京都大學綜合防災學的發(fā)展

2006年，荻原良巳、岡田憲夫和多多納裕一共同編著出版了《綜合防災學之路》一書，總結(jié)了1995年至2005年，京都大學防災研究所綜合防災部門眾多研究者對綜合防災學的思考與工作。該書以綜合防災為視角，介紹了防災信息論、防災規(guī)劃論、防災環(huán)境論和防災行動論，是第一本以“綜合防災學”作為標題的災害類圖書，也是目前為止唯一的一本。多年來，盡管很多學者一直從事綜合防災方面的研究，但作為一門學問，綜合防災學未建立完整的核心體系。正如多多納裕一所說：“京都大學防災研究所，有水文學家、氣象學家、地震學家、經(jīng)濟學家，心理學家……，什么學家都有，就是沒有‘防災學家’”。災害的范圍太大，防災的意義也太廣，綜合防災學還需要不斷探索。為了區(qū)別于水文、氣象、地震等專門的研究領域，2006年，京都大學綜合防災研究部門改稱為社會防災研究部門。但防災研究所的注釋卻修改為“與自然災害相關的綜合防災學研究機構(gòu)。”

表2 2011年以來日本災害研究熱詞

（二）日本的綜合防災研究

與綜合防災學學科建立困難相比，綜合防災的理念在日本的普及則非常迅速。如前所述，1995年的阪神大地震后，日本學界和政府都認識到解決重大自然災害問題，必須通過綜合防災的方法和手段。從那時開始，日本災害學的研究便不僅限于環(huán)境、氣象、水文、地震原理、工程技術(shù)等領域，而且深度涉及社會、經(jīng)濟、信息、教育等各個方面。2011年的東日本大地震進一步深化了各領域在防災方面的融合研究。表2列出了2011年以來，日本自然災害研究的熱點詞匯，可以看出，諸如被害（損失）、リスク（風險）、社會、信息、復興、債務、支援、避難、保險、對策等富有綜合防災色彩的詞匯已成為研究的主流。

此外，綜合災害風險管理也得到了極大的發(fā)展。圖5顯示了風險這個詞從1954年至2019年的詞頻變化。可以看出，在2000年之前，自然災害領域的研究，風險提及得很少。盡管20世紀90年代的聯(lián)合國減災十年已經(jīng)提出災害風險的概念。日本真正開展自然災害風險研究是從岡田憲夫、多多納裕一等將綜合災害風險管理作為綜合防災的方法論應用開始的。隨著對氣候變化以及自然災害不確定性的關注，災害風險的研究已成為日本災害研究的重要領域。

圖5 1954年至2019年風險詞頻變化

（三）日本綜合防災的方向

既然綜合災害風險管理已經(jīng)成為綜合防災的主流方法論，那么綜合災害風險管理理論、方法與應用的研究將會是綜合防災研究的重點。基于對日本綜合災害風險管理的理解，筆者認為日本的綜合防災研究將會呈現(xiàn)以下幾個方向：

1.日本的災害對策基本上是從兩個方面入手：第一，是假定極限災害的角度，即通過模擬、分析構(gòu)建一段時間內(nèi)，日本某地區(qū)可能遭受的最大程度的災害情景。基于該情景研究“如果發(fā)生這樣的災害，那么社會、政府、個人如何應對”。如日本學界和政府對“東京直下地震”“南海地震”的想定。假定自然災害思路的進一步合理化，科學化將是日本災害研究的一個長久話題；第二，2011年的東日本大地震使得人們認識到，總有“假定外”的自然災害發(fā)生。那么如何應對“假定外”的自然災害就是一個急需解決的問題。綜合災害風險管理為應對“假定外”的自然災害提供了解決框架。加強綜合災害風險管理研究是日本災害研究的持續(xù)發(fā)展方向。

2.風險評估是綜合災害風險管理的基礎，對災害風險管理的重視，必將加強災害風險曲線的研究。雖然風險曲線構(gòu)建的方法框架已經(jīng)被提出，但諸多研究問題仍沒得到很好的解決。比如概率分析中的一地多災聯(lián)合發(fā)生概率問題，損失計算中的災害波及效應問題，風險曲線構(gòu)建過程中的二次不確定性衡量的問題等。

3.綜合災害風險管理模式將從risk management（風險管理）到risk governance（風險共治）。隨著氣候變化的影響，自然災害的不確定性越發(fā)得到重視。即便方法進步，有限主體參與的risk management模式也很難解決復合不確定性的災害問題。在自然災害和社會發(fā)展的不確定性下，唯一確定的就是每個主體需要根據(jù)他的自身狀況，具體地應對自然災害。實現(xiàn)多主體共治的risk governance將會是自然災害不確定性下，實現(xiàn)“不后悔”決策的必然選擇。

4.從“集總”的風險到“分布式”的風險。實現(xiàn)風險共治（risk governance）的前提是每個主體都知道自己面臨的風險，實現(xiàn)有效的risk governance的前提是每個主體不僅知道自己的風險，而且也知道別人面臨的風險。因此，風險評估將更多地轉(zhuǎn)向某地區(qū)、某網(wǎng)格、某個主體，評估所謂的“地先安全度”（我這里風險怎么樣）。危險性、脆弱性和暴露性的時間—空間相關性，將是分布式風險評估需要解決的問題。

日本綜合防災研究的啟示

盡管日本的綜合防災和綜合災害風險管理是在其自身特有的自然、社會、經(jīng)濟、文化背景下產(chǎn)生和發(fā)展的，但筆者認為以下幾個方面值得我們深入思考。

（一）綜合與專門的關系

“防災研究所沒有防災學家”，這是京都大學防災研究所對綜合與專門最好的解釋。在綜合防災領域，研究者需要將“綜合”當作一種共識，而研究則專攻一個點。綜合為基本思想，專門為研究的入口。就像一個房子，你可以全面觀察這個房子，但是你必須從一個門進入。這種理念一方面將消除綜合防災“大而空”的綜合通病，另一方面也可以避免學科之間的激烈競爭。專門是解決綜合的主體問題，而綜合是解決專門的關系問題。

（二）問題導向的研究出發(fā)點

“如果從問題出發(fā)，綜合防災將會是理所應當?shù)氖虑椤薄Ｈ毡镜膶W界將解決問題作為綜合防災研究的出發(fā)點，通過具體問題考慮“何為綜合，為何綜合，如何綜合”，是一種歸納性的科學邏輯。盡管在這種科學邏輯下，綜合防災學的學科體系、理論框架很難一蹴而就地建立，但每一次問題的解決都會是這門學科的一次“證據(jù)積累”，可以預見，不遠的未來綜合防災學將會在證據(jù)累計足夠的條件下發(fā)生質(zhì)的變化。

（三）系統(tǒng)之系統(tǒng)的學科思維

綜合防災的一個重要的特征是研究者并不單純地把災害問題看作災害問題。每一個災害問題都孕育在一個地區(qū)特有的自然、經(jīng)濟、文化、社會背景當中。災害問題是自然—社會—經(jīng)濟系統(tǒng)的問題。比如，預防地震強化房屋，從理工學的角度看，可能只是技術(shù)上的改進，而從綜合防災角度，其還會涉及室內(nèi)空間規(guī)劃、生活方式轉(zhuǎn)變，預算花費與安全需要的平衡、相關法規(guī)的遵守等。綜合防災交叉諸多領域，每一個領域又有其獨特的系統(tǒng)性。系統(tǒng)之系統(tǒng)是綜合防災最重要的學科思維。