地震應急預案處置手冊及時刻表編制初步研究

張媛 王金萍 賴俊彥 劉亢 李亦綱

地震應急預案是指事先制定的，在地震即將發生或突然發生時，政府部門和社會采取緊急處置和搶險救災的行動計劃，以有效應對地震災害并最大程度減輕可能造成的人員傷亡和財產損失。

地震突發災害事件發生后，國家和地方各級地震應急預案對高效、有序地處置各類地震災害事件行動起了關鍵的指導作用。但在地震應急預案為應急處置發揮重要支撐作用的同時，我們也必須看到，地震應急預案在實際應用中仍然存在很多問題。如被長期反映的可操作性差、不好具體實施、處置內容不夠具體等。這些問題的產生一方面是由于預案本身的內容確實需要進一步完善，另一方面也是由于地震專項預案的定位不準確所造成的。

近幾年，圍繞地震預案處置手冊和應對時刻表的編制，一些地方省局和研究機構開展了具體的編制和研究工作，其中，處置手冊以實際編制為主，如《甘肅省重特大地震災害應急處置操作手冊》《云南省重特大地震災害應急處置操作手冊》。而時刻表則以研究為主，以日本京都大學防災研究所林春男教授為首席專家的項目組研究的《震災應急對策時刻表》（簡稱“時刻表”）最具代表性。這些工作與研究的開展提升了預案可操作性，推進了地震應急預案在實際處置中更好地發揮作用。但是，目前在處置手冊編制方面還很不規范，不同省區開展的編制工作在時間節點劃分、手冊的核心要素、具體內容表述方面還存在很大差距，而且在處置手冊和時刻表的結合上還存在很大不足。

針對上述問題，本文提出了在地震應急預案的基礎上，編制延伸的地震應急處置手冊及時刻表相結合的細化完善與落實方案，并對其編制方法開展了初步研究。

地震應急預案處置手冊的編制

（一）編制的目的

近幾年，通過對地震應急預案的相關研究結合歷次地震實踐表明，現行的地震應急專項預案由于部分條款過于原則，對地震應急處置各環節的細節設計不足，和其他相關單位及預案的工作銜接不夠緊密，聯動性不強。

預案處置手冊是對預案規定的應急工作、職能職責的細化，可補充和完善地震應急預案的不足，為震后相關部門高效有序地開展應急處置提供決策支持。同時，預案處置手冊可把各項應急工作按時間段、任務分工，以文字、流程圖和表格的形式細化表現出來，能提高地震應急預案的可操作性，使得抗震救災工作實施主體部門與配合支援部門之間的職責分工和相互關系更加清晰。

（二）地震應急預案處置手冊的構成

地震應急預案處置手冊的主要作用是配合地震應急預案的實施與操作，因此，在構成上以具體的處置要點和處置措施為主，其內容主要包括災害影響、機構組成以及處置流程，其中處置流程包含了各個重要時間節點的應急處置要點及處置措施。

（三）編制流程和內容

1.災害影響情況

災害背景是地震應急預案處置手冊編寫的基礎。在同等地震級別下，由于受災區域所處地理位置及環境不同、發展程度及規模不同、區域結構及建設情況不同，地震造成的破壞及次生災害的種類、形式、輕重也不盡相同，而進行應對的處置方式和要點也不同。

以上海市為例，上海市是一座超大城市，是國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。全市面積6340平方千米，常住人口2418.33萬（2017年）。市行政區域內發生4～5級地震或鄰近地區（海域）發生6級左右地震波及市區情況下，市內建筑物會有少量破壞，但是由于人員高度集中，交通密度非常大，極易發生由于擁擠踩踏而引發的人員傷亡。同時，由于城市財富高度集中，地震引發的社會混亂及輿論對社會經濟也將有所影響。因此，上述地震情況下上海市應以維持社會秩序穩定為主要工作。

而對海西蒙古族藏族自治州而言，由于其位于中國青海省的西部，是青海省下轄的一個自治州，總面積325785平方千米，2016年末全州常住人口51.26萬人。全州地廣人稀，多農牧區。海西州行政區域內發生4～5級地震或鄰近地區發生6級左右地震波及州、市的情況下，造成的建筑物破壞應該不大，但是極有可能發生山體滑坡、滾石等次生災害，加之該區域地處高原且各地距離較遠，在救援、交通方面都會出現極大困難，因此能在最短時間內開展應急處置工作，合理地規劃交通路線以及順利完成物資調度等工作是海西州應急救援工作的重難點。

2.機構組成確定

根據地震應急預案的要求，在不同地震響應級別下，地震應急響應機構的組成情況也不盡相同，主要包括應急響應機構的名稱、地點、指揮人員以及參與響應的單位名稱，因此在地震應急處置手冊編寫的過程中一定要按照每個級別的地震來確定應急響應機構的組成。

3.處置流程和任務分析

地震應急預案中對于震后應急處置工作的安排和部署主要以宏觀和總體的工作安排為主，對各工作組以及各單位在關鍵時間點的具體工作安排涉及較少，因此造成震后，尤其是震后初期階段的地震應急工作出現混亂的情況。

地震應急處置手冊主要針對地震應急預案中未涉及或涉及較少的具體工作，將地震應急預案中的各項措施和工作進行拆分和細化，并針對各個工作組進行任務的分解與安排，充分彌補地震應急預案的不足。同時，地震應急處置手冊制定的過程中還需和當地相關部門不斷溝通，詳細了解當地地震應急處置工作及相關單位的實際情況。最后制定處置流程，提取關鍵的時間點和事件信息，將關鍵時間點的處置措施提煉出來，使得各單位、各崗位的人員對自己的職能職責以及工作內容更加清晰明了，避免了震后混亂情況的發生。

（1）確定應急期限

地震發生后，由于地震震級、地震烈度、人員傷亡情況的不同會啟動不同的應急響應級別，從而震后應急工作期限也不盡相同。

《破壞性地震應急條例》第22條規定: “震后應急期一般為10日；必要時，可以延長20日?！备鶕鴥韧鈱W者的研究和討論，大致可將地震應急期劃分為應急啟動、緊急救援、過渡性安置3個階段。其中，應急啟動階段時限一般在震后4～8小時，緊急救援階段根據實際情況為震后7～10天，而過渡性安置階段通常持續10～15天。但對于特別重大的地震災害，應急期限會視情況相對延長。

本文建議在啟動地震應急三級響應的情況下，應急期為7天，在啟動地震應急二級響應的情況下，應急期為15天，一級響應可在二級的基礎上視情況延長，四級響應則可以控制在3天以內。實際編制過程中，還要綜合考慮其他因素，例如地震發生的地點屬于無人區還是人口密集區域，地震是否會引發嚴重次生災害以及現場應急工作是否順利等等，這些因素對地震應急期限的長短同樣有重要影響。

（2）確定重要時間節點

震后應急期內重要時間節點的確定及劃分是地震應急處置手冊編制的要素之一，貫穿整個應急處置工作。時間節點的劃分要以當地地震應急預案為基礎，同時要結合當地實際的應急救援工作。

一般情況下，主要的時間節點包括：啟動響應、指揮部成立、指揮部會議、新聞發布會以及重要的報告、文稿產出等。圖1為上海市較大地震災害應急工作關鍵性時間節點劃分示意圖。

（3）確定應對主體

應對主體是指在地震后承擔并開展應急處置工作的部門或單位。在處置手冊編寫過程中，應對主體主要分為兩種形式，即抗震救災指揮部工作小組和各單位。

通常在抗震救災指揮部啟動的情況下，我們將各工作小組作為應對主體。例如在上海市重大地震災害應急處置手冊中，應對主體為搶險救援與社會治安保障組、避難（險）與生活保障組、醫療與疾控組、工程與設施保障組、震情監測與災評組、捐贈與對外事務組、新聞信息保障組。關鍵時間節點的處置要點及措施以各組為單位進行編寫。

如遇較輕震情，不啟動抗震救災指揮部，但需要開展應急響應工作時，我們將承擔主要應急工作的各單位作為應對主體。例如上海市較大地震災害應急處置手冊中，應對主體為市地震局、市公安局、市交通委、駐滬部隊、武警上海市總隊、各區縣政府等。關鍵時間節點的處置要點及措施針對各單位展開編寫，同時輔助相關單位任務配合要點編寫。

（4）明確處置要點及措施

處置要點是在重要時間節點必須開展或完成的重點地震應急處置工作，針對該工作要制定相應的處置措施。處置措施需落實到每個工作小組（或單位），具體工作小組及涉及的單位依據各地地震應急預案規定劃分。

在編制各工作小組（或單位）的應急處置措施時，需要對當地實際情況進行充分的現場調研，需要確定以下重要信息：

①當地重要應急工作實際的牽頭單位及處置過程。②地震應急工作涉及的相關單位具體的職能職責、應急機構情況以及應急工作流程。③各工作小組、各單位之間協同聯動機制及相關情況。④各單位通信聯通方式以及通信設施設備情況。⑤當地救災物資及避難疏散場所管理情況。

在對當地應急工作情況進行充分調研后，對各時間節點的應急處置工作進行編寫，工作內容應明確、具體，盡量避免職責不清、混亂的情況出現。圖2為上海市重大地震災害應急處置手冊編制情況（部分）。

圖1 上海市較大地震災害應急工作關鍵性時間節點劃分示意圖

圖2 上海市重大地震災害應急處置手冊編制情況（部分）

地震應急時刻表的設計與編制

“時刻表”的概念來源于中國地震局和日本國際協力事業機構（JICA）共同開展的 “中日合作地震緊急救援能力強化項目”。該項目震災應急對策時刻表由設定地震、時間進程、達成目標、應急處置業務、行動計劃和應對主體6部分組成。在一定程度上實現了各業務相聯動的、與災情時間推移相對應的進程管理，提高了地方政府的地震災害應急能力。但是由于表格相關信息較多，比較復雜，又沒有相關配套參考手冊，因此使用起來有一定的難度。

為進一步增強地震應急處置手冊的實際可操作性，本文建議編制與地震應急操作手冊相配套的，更為完善與簡化的地震應急時刻表。時刻表是以地震災害應急處置手冊為基礎，將地震后關鍵的時間節點與重點的應急工作提煉出來，使震后應急工作流程和任務更加清晰、明確，是地震災害應急處置手冊的表格化，也為地震災害應急處置手冊提供了時間框架，二者相輔相成，互為支撐。

（一）地震應急時刻表的要素

地震應急時刻表是在特定地震災害情況下，將地震應急預案涵蓋應對主體的各項震后應急處置工作按重要程度進行提煉排列后，依照設定時間節點劃分而形成的震后應急處置工作流程表。包含了時間節點、應急處置業務、應對主體3部分。圖3為海西州地震應急時刻表結構示例。

（二）地震應急時刻表的作用

地震應急時刻表是將地震應急處置工作以時間軸的形式表現出來，進一步簡化地震應急處置手冊，突出相關單位的具體重點任務。主要作用如下：

圖3 海西州地震應急時刻表結構示例

（1）將地震災害應急處置手冊時刻表化，突出關鍵時間節點以及該時間節點的重點應急處置工作，使得震后應急處置工作流程更加明確，最大程度避免震后應急初期混亂情況發生。

（2）將地震應急處置手冊中各單位的相關任務進一步的細化與簡化，并根據各項任務的重要及緊急程度進行排序，既明確了各單位工作職責及任務，避免職責交叉造成的工作重復，也使地震應急各節點的重要任務一目了然。

（3）地震應急時刻表中各單位在明確自身工作任務的情況下，可以同時快速、清晰了解其他單位工作任務及應急處置措施，既可以在工作中進行有針對性的溝通與協調，又可以促進各單位間的聯動機制的調整與完善。

（三）地震應急時刻表的編制

1.應急期限與關鍵時間節點的編制

地震應急時刻表是地震災害應急處置手冊的表格化，因此地震應急時刻表的應急期限與關鍵時間節點應與地震災害應急處置手冊完全一致。

2.應對主體

為了使地震應急時刻表更具實際操作性，其應對主體需要在地震應急處置手冊的基礎上進一步細化，詳細到地震應急預案中劃分的震后應急工作小組中的各單位。

3.處置要點及措施

地震應急時刻表雖然是處置手冊的表格化，但是在處置要點的確定上需要更加的精練、詳細，要重點突出該單位在關鍵時間節點的最緊急、最主要的工作，同時要根據各項工作的重要程度進行排序。在處置要點及措施的編寫過程中需做到以下幾點：

（1）詳細查看應對主體中各單位的地震應急預案或其他突發事件應對預案，了解各單位在突發事件應對過程中的職能職責、工作流程以及相關設施設備情況。

（2）對應急工作中起到牽頭作用或者應急處置任務比較重要的單位進行實地走訪調研，了解該單位在突發事件應急處置工作中實際的工作狀況及流程。

（3）對各單位之間的應急聯動情況開展多方面調研。

（4）在地震應急時刻表完成后需再次向各單位進行確認，對地震應急時刻表中的相關處置措施進行修改與完善。

地震應急時刻表完成之后可作為震后應急工作流程指南用于震后應急工作，尤其適用于震后應急工作初期階段，但同時需要注意的是，隨著國家政策、相關突發事件預案以及各單位職能職責的不斷改變，需不斷地對該時刻表進行更新與完善。

地震應急預案處置手冊及時刻表的檢驗

地震應急預案處置手冊及配套地震應急時刻表編制完成后，對其實用性、適用性的檢驗是必不可少的工作環節，然而由于地震是小概率事件，因此通過演練的方式完成地震應急處置手冊及時刻表的檢驗是最便捷、有效的方法。

演練的形式多種多樣，其中以實戰演練和桌面演練最為常見。這兩種形式的演練各有利弊，實戰演練最為貼近實際，能夠讓參與者投入到災害場景之中，真實體驗災害發生后的各個環節工作開展的情況，從而尋找問題所在，并加以完善。但是由于地震災害的復雜性，無法在實戰演練中展示所有災害場景，因此造成了應對處置工作有一定的局限性，另外，實戰演練涉及的人員較多，組織起來耗時長、難度大，從而導致了實戰演練開展的頻度極低。相對實戰演練來說，桌面演練更易于組織開展，對環境和設備的要求也較低，因此開展的頻度相對較高，但是目前大部分的桌面演練主要以按照地震應急預案流程演練和按照預先編制腳本后念稿的方式為主，無法體現地震災害的突發性以及應急工作的緊迫感。

針對上述問題，本文采用基于在線平臺的、帶有一定競技性質的互聯網+地震應急桌面演練新模式來開展地震應急桌面演練。

（一）互聯網+演練平臺

本文提到的互聯網+演練平臺是一個基于云在線應急演練平臺，可以為應急桌面演練提供零部署、即開即用的實時應急演練服務。演練腳本根據演練的地域、類型、參演人群專門編寫，針對性和實用性強。具有實時性、多元化、臨場感強以及具備科學評估環節的功能和特點。目前，該模式的應急桌面演練已經在青海省、江蘇省、廣州市、徐州市以及海西州等多個省、市近二十余個地區成功開展。

（二）應急桌面演練優勢

基于互聯網的應急桌面演練模式結合了傳統應急桌面演練以及實戰演練的優勢，在組織上更加省時省力，在方案的設計上更加靈活多樣，由于帶有一定的競技性質又比傳統的桌面演練更加貼近實戰，同時該模式的桌面演練可以進行全過程的記錄、評估，大大增強了演練的實效性。采用該模式桌面演練具有以下幾點優勢：

（1）地震應急處置手冊及時刻表的時間節點較多，在演練過程中需要精確的時間控制以及完整的演練記錄，采用人工方法誤差較大。該演練平臺可以準確地定時推送各階段、各時間節點的演練信息，同時將參演人員應對內容全部記錄，在省時省力的同時，完善了演練的整體控制及信息記錄等各項工作。

（2）采用基于互聯網的桌面演練平臺開展桌面演練，重點工作主要是演練前期的方案設計、腳本編寫等工作，一旦腳本完成輸入演練系統，演練平臺將按照演練的設計方案自動推進演練，僅需1～2名人員控制即可，因此大大減少了演練輔助人員。

（3）采用該種模式開展桌面演練可以進行實時有效的評估工作，不僅可以進行演練的整體評估，還可以針對地震應急處置手冊及時刻表的每一個時間節點、每一個應急響應措施開展評估工作，同時所有的評估內容可全部詳細記錄，用于后期對地震應急處置手冊及時刻表的修改、完善工作。

成果應用與推廣

地震應急預案是地震應急救援工作的指導性文件，與震后人員傷亡及經濟損失情況息息相關，不斷提高地震應急預案的可操作性是地震應急救援重要工作之一。地震應急處置手冊及時刻表的提出，為提高地震應急預案的可操作性開辟了一條新思路，但是如何使地震應急處置手冊及時刻表在編制過程中更切合實際，在展現形式上更適合地震應急工作，在使用上更方便高效，仍然是我們需要不斷探索的問題。

本項目主要完成了地震應急處置手冊及時刻表的初步研究工作，提出了編制的方法、方案以及對其進行檢驗和完善的途徑。該項目成果成功應用在上海市地震應急處置手冊的編寫工作中，根據處置手冊及時刻表的相關內容設計實施了上海市地震應急桌面演練，得到上海市各防震減災聯席單位的一致好評。另外，該項目成果在青海省海西州的地震信息化工作中得到了應用，依據青海省海西州地震應急時刻表的設計理念及方案，海西州開發了地震應急預案管理系統及智能化預案執行系統，該系統依據地震應急時刻表關鍵時間節點可自動定時完成相關信息的推送工作，目前已投入使用。

隨著國家應急管理部的組建，我國突發事件應對工作進入了一個新的發展階段，應急預案與演練也成為了各級應急管理部門的重點工作之一。隨著信息化技術的不斷發展，以互聯網、大數據為基礎，借助各類電子化信息平臺，也將會不斷地對地震應急處置手冊和時刻表進行優化及完善，使得地震應急處置手冊及時刻表在編制過程中更切合實際，在展現形式上更適合地震應急工作，在使用上也更加方便高效。