論長沙市古建筑保護地方立法的完善

肖婉琳

湖南農業大學公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128

一、引言

古建筑是先人智慧的結晶。作為物質文化遺產，古建筑在考古、旅游、文化等多方面的價值十分突出。近年來，城市的快速擴張，使得大量古建筑消失，帶來日益加劇的城市特色凋零和旅游資源喪失問題。而本應針對本地區的實際情況細化、落實國家古建筑保護法律框架和政策導向的地方性法規，卻一直作用平平，缺少存在感。古建筑作為不可再生資源，今日的保護遠比明日的重建更行之有效。摸清當下古建筑保護中存在的問題以及古建筑地方立法保護體系中的不足，已迫在眉睫。

二、長沙市古建筑保護的現狀

長沙市作為首批國家歷史文化名城，歷史悠久，古建筑資源豐富。但是近年來隨著經濟社會發展，古建筑保護與快速化城市建設之間的沖突日益凸顯，古建筑保護形勢逐漸變得嚴峻。筆者認為長沙市古建筑保護主要存在以下特征以及問題：

(一)古建筑拆遷范圍過濫

近20年來，長沙市經歷了多輪的造城運動，每一次老城區和棚戶區改造都伴隨著大量古建筑的遷移、重建甚至拆除。僅黃興北路棚戶區改造一個項目，就涉及20處不可移動文物，最后僅有2處不可移動文物得到原址保護，其余均被遷移或拆除。曾掛牌“長沙市不可移動文物點”的北正街112號，就因影響地鐵1號線建設而在這次改造中被拆除。據保守估計，僅2013-2016三年時間內，就有50多條老街、超過100處不可移動文物被拆除，其中甚至包括5處經過長沙市人大批準立法保護的“歷史保護建筑”?，F代城市形象，應具有包容性，不僅應包括現代建筑文化，更要包括歷史建筑文化遺產，保存它不是保護落后面貌，而是保護昨日文明的積淀，這也恰恰能襯托出現代城市文明的高度發達[1]。古建筑保護進程與城市建設進程的不同步，會打破文化利益與經濟利益的平衡，使得“歷史文化名城”失去它歷史積淀的魅力。

(二)一般性古建筑保護極度缺乏

我國實行的是“國家+省+市縣”三級文物保護單位制度，這一制度主要遵循“精中選精”的古建筑保護理念，沒有鋪開保護的范圍。對于除重點文保單位之外的一般性的古建筑，我國法律既沒有相關規定，也沒有相應的保護機制。湖南省共有古建筑類國家級文物保護單位62處(第一-七批)，古建筑類省級文物保護單位364處(第一-九批)，但能被列入文保的古建筑畢竟是鳳毛麟角，占絕大多數的一般歷史建筑、復合類遺產的保護鮮少受到關注，更別提還有大量的未登記古建筑了。一座城市的景觀呈現出的是“面”而非“點”，零星的重點文保古建筑，即使聲名再盛，也無法僅憑“一樓之力”撐起城市的風貌與文化積淀。保護范圍的過于狹窄、保護標準過于嚴格，不利于城市特色形成。因此，不能讓法律只保護極少數的精品古建筑，一般性的古建筑也應該被視作城市文化傳承中的關鍵一環，被納入到法律保護的體系之內。

(三)古建筑開發與保護優先級的錯置

國內經濟的快速發展，喚醒了人們對商業價值追求意識。然而，商業價值是一柄雙刃劍，一方面，它有利于古建筑等文化遺產保護事業的開展；另一方面，它又使得文化遺產保護領域，頻繁出現一些怪異的現象，如重利用輕保護，重經濟價值輕文化價值等[2]。這也直接導致了古建筑開發與保護優先級的錯置——長沙太平街是長沙古城保留原有街巷格局最完整的一條街，內有賈誼故居、長懷井等眾多古建筑遺跡。但經過改造后的太平街只保留了形式上古香古色的建筑風格，本質上卻已經成為五一商圈的組成部分：酒吧、燒烤、KTV紛紛進駐，餐飲購物占比過大，使得太平街文化價值大幅縮水。古建筑的精髓是為人們提供精神文化價值，而非經濟效益。如果將古建筑的經濟效益視作衡量其價值的最高標準，忽略其在內在的多元價值，便是本末倒置、舍本逐末?！俺浞直Ｗo適度利用”、把保護當作開發的前提，才應該是古建筑保護工作的首要原則。

三、長沙市古建筑保護地方立法的不足

地方性法規體系主要包括省級、市級地方性法規。但在實踐中，地方性法規沒有得到足夠的重視，古建筑保護主要依靠地方政府規章、甚至是各部門內部條例來管理。不透明的規范體系容易導致保護流程的不規范和隨意性增大，也加大了社會對于古建筑保護監督的難度。因此，政府應該重視地方性法規對于古建筑保護的獨特意義。當然，地方性法規體系難以發揮實際作用與其本身發展的不完善是有密切聯系的。以長沙市為例，古建筑地方立法主要存在以下不足：

(一)古建筑拆遷管理領域責任主體資格混亂

古建筑因其特殊的建筑屬性，屬于規劃、文物、房地產、文化、宗教等多部門的管理交叉區，拆遷執行過程需要多部門協調完成。這種由不同部門分別擔綱同一內容工作的制度合理性差，專業核心作用也不明顯。出現這種管理資格混亂現象的根本原因是當下地方性法規對古建筑拆遷過程中的管理主體資格以及責任部門缺少明文規定?！堕L沙市歷史文化名城保護條例》在唯一一條涉及古建筑遷移的法條中就提及市規劃行政管理部門、市建設行政管理部門、市文化行政管理部門、市人民政府四個管理主體，且沒有劃分職權界限。沒有拆遷管理“牽頭人”，致使在古建筑拆遷實踐中，往往是多頭管理和空頭管理并存。若要改善古建筑拆遷管理中的種種不規范，地方性法規就有必要通過立法明確一個被賦予綜合職權的管理機構。

(二)一般性古建筑保護規范空缺

長期以來，我們對古建筑保護都過于注重“單體保護”：對聲名顯赫的重點古建筑傾盡人力物力進行修繕，對街頭巷尾的一般性古建筑就隨意遷移、拆毀。這種“只見樹木，不見森林”的保護理念是錯誤的——城市歷史和文化沉淀從來不是只靠一座古建筑就能傳承的，古建筑只有在古建筑群中才會綻放勃勃生機。一般性古建筑也是有價值的，它們也應該被納入到立法保護的范疇之內。目前長沙市地方立法在這一領域屬于完全空白，國內其他城市也沒有可供借鑒的經驗，這說明人們還沒有保護一般性古建筑的意識。在“國家+省+市縣”的文保單位制度之外建立一套針對一般性古建筑保護的規范，對于城市形象、文化傳承、旅游增收等多方面都有著積極的意義。地方立法需要轉變目前的古建筑保護思路，重視一般性古建筑的生存問題。

(三)缺乏古建筑專有價值評估體系

我們必須承認，城市擴張的進程是不可逆轉的，在經濟建設與古建筑保護的沖突中，古建筑的犧牲是必然的。那么，如何權衡古建筑保護與開發的利弊、如何確定被拆遷古建筑的補償金，就需要一套專門化的古建筑價值評估體系。湖南省內地方性法規對古建筑價值評估并沒有特別規定。因此古建筑拆遷保護在實踐中的做法是：參照同地段的普通建筑，結合古建筑本身的面積來估算古建筑價值，甚至出現過以房屋過舊為由壓低古建筑的拆遷補償款的現象?，F行評價體系只考慮了商業價值因素，忽略了古建筑珍貴的文化價值，其得出的結論是片面的。如果沒有適合古建筑的、專門化的價值評價體系，古建筑就難以取得價值上的認同，大量承載著城市歷史的古建筑被視作“舊房”、“老房”，從而被清理出城市，令人扼腕。古建筑價值評估體系的不合理是古建筑保護地方立法亟待解決的問題。

四、加強長沙市古建筑保護地方立法的對策

針對前文分析的長沙市古建筑保護現狀以及古建筑保護地方立法層面上的缺陷，現提出以下三點古建筑地方保護立法如何完善的建議：

(一)明確古建筑拆遷過程中的保護責任主體以及各參與部門職責

對于古建筑拆遷過程中的種種亂象，地方性法規有必要理清古建筑拆遷管理中各類的關系：一是要通過地方立法明確古建筑拆遷過程中的牽頭部門、主要責任人，二是要讓各參與部門職權界限清楚，避免出現權力打架的情況。國內已經有部分城市通過地方性法規針對此種亂象嘗試進行規范：云南麗江通過《云南省麗江古城保護條例》立法規定，建立了獨立主管遺產保護機構——“麗江古城保護管理局”，并在該法中明確了該機構相應的管理權限。麗江古城的這種做法雖已屬于國內先進，但在古建筑拆遷這一熱點問題上，古城保護管理局還是沒有多少話語權，也沒有起到理想中“牽頭管理”的作用。因此地方立法應更重視獨立主管遺產保護機構，給予其足夠的權限，使之有能力協調各方在古建筑拆遷領域內的工作，真正成為拆遷過程中古建筑的“庇護神”。

(二)出臺有關一般性古建筑保護的原則及方式

一套完善的古建筑保護體系應該使古建筑級別、重要程度與保護方法一一對應，而非簡單地“一刀切”。地方立法對于重點文保單位古建筑要絕對保護，對于一般性古建筑要采用更靈活的保護方式，比如梁思成先生提出的“在保護中利用，在利用中更妥善地保護”：最理想的方式是將這些古建筑開辟為博物館、游覽場所等，其次可在保證文物安全的前提下合理開發，比如改建為服務場所、辦公場所等。必須強調的是，利用是為了更好地保護，因此地方立法對一般性古建筑利用要從嚴把握幅度，從利用方案到審核程序，應該形成完整的程序規范。

(三)建立古建筑專有的價值評估體系

建立古建筑的價值評估體系主要是應對古建筑過度開發問題的挑戰，除此之外，還可以強化人們對于古建筑價值的理解，改善部分開發商僅以經濟價值衡量下知法犯法，故意毀壞古建筑的現狀。首先，地方性法規應評估我國文物保護法所規定的“歷史、藝術、科學”價值；其次，是古建筑的環境價值(自然環境、人文環境)；另外，還應該考慮古建筑的經濟價值，即其本身以及附屬物的經濟價值[3]。國內還有一些學者認為古建筑的生態價值也應該納入評估。如果評估參數過于復雜，難以量化，也可以補充性地采用意愿評估方式，即通過補償意愿和支付意愿來估算古建筑價值的最大值和最小值。

地方立法制度是我國立法體系中特色鮮明、不可缺少的一環。我們有必要抱著嚴謹、重視、負責任的態度來研究它、使用它、發揮它應有的作用。地方立法制度在古建筑保護領域擁有眾多優越性，如何擴大地方性法規在古建筑保護領域的影響力是值得地方政府考慮的。我們必須認識到，古建筑是不可再生的寶貴資源，保護古建筑是歷史賦予我們的延續文脈的重任。我們既要發展社會經濟，也要保護好文化生態系統的多樣性，以給后人精神上的激勵與啟迪。