關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的農(nóng)村集體土地法律制度的完善

趙 莎

鐵嶺市委黨校，遼寧 鐵嶺 112000

鄉(xiāng)村振戰(zhàn)略，是新時(shí)代黨章中的重要內(nèi)容，也是中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。這充分說明農(nóng)村工作非常重要，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù)去執(zhí)行。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革提出挑戰(zhàn)，要從法律角度進(jìn)一步完善我國(guó)土地制度，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以順利實(shí)施。

一、完善農(nóng)村集體土地征收制度

目前，我國(guó)農(nóng)村土地征收制度還有待進(jìn)一步完善。從法律角度來看，農(nóng)村征地常常與政府掛鉤，一旦政府決定征地，總會(huì)以公共利益為切入點(diǎn)。在這種情況下，農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織卻難以真正受益，加之失去土地的農(nóng)民保障制度不夠完善，補(bǔ)償制度與標(biāo)準(zhǔn)不完善，因此，現(xiàn)有的征地制度時(shí)常被人詬病。要對(duì)《土地管理法》進(jìn)行完善，保證其相關(guān)條款能夠更加合理，滿足農(nóng)民的合法權(quán)益。該法律中的第43條規(guī)定將政府作為唯一的建設(shè)用地提供主體，因此，要將這一條款廢除，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民能夠有農(nóng)村集體土地有開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的權(quán)限，使其能夠從中獲得合法收益，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針。如果國(guó)家需要征收土地，則需要明確具體事由，真正保證公共利益。如果用地涉及到非公共利益，就要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織和農(nóng)民獲取的收益，對(duì)被征收人進(jìn)行合理補(bǔ)償。補(bǔ)償時(shí)要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，原則上是要保證等價(jià)交換。要對(duì)《土地管理法》第47條內(nèi)容進(jìn)行修改，在國(guó)家征收土地的情況下，就要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又要明確征地程序，使被征收人的各項(xiàng)權(quán)益得到有效保障，不會(huì)影響其正常的生活[1]。

二、賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地以新的權(quán)利與職能

在鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村的土地資源與資金始終是人們所關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)的支持，更需要大量的農(nóng)村土地做后盾。為了促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)，就要從農(nóng)村集體用地入手，不斷完善法律制度，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地以更多權(quán)利和職能，吸引更多社會(huì)投資力量，合理推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)農(nóng)民也可擺脫傳統(tǒng)的增收模式，除傳統(tǒng)耕地渠道與進(jìn)城務(wù)工外，還可以利用集體建設(shè)用地創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造更大的效益。

集體建設(shè)用地的用途包括三種，首先是各種公共設(shè)施建設(shè)用地，這些設(shè)施大多有很強(qiáng)的公益性；二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；三是農(nóng)民宅基地用地。盡管現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)限進(jìn)行限制，但還是會(huì)存在非法用地的現(xiàn)象。因此，黨和政府正不斷在試點(diǎn)區(qū)推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革。截止到2018年底，全國(guó)有33個(gè)試點(diǎn)區(qū)得到黨和政府的大力支持，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地爭(zhēng)取到更多權(quán)益，使其能夠與國(guó)有土地享有平等待遇。少部分城市成為集體建設(shè)用地建租賃房的試點(diǎn)區(qū)，使更多對(duì)住房有需求的人受益，還可以提高農(nóng)民的收入[2]。

在大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的新時(shí)代下，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地會(huì)在上述試點(diǎn)區(qū)的帶領(lǐng)下獲得更多寶貴經(jīng)驗(yàn)。從法律角度來看，需進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，補(bǔ)充現(xiàn)行法律中存在的漏洞。要修改《土地管理法》中第63條的規(guī)定，保證農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地享受同等權(quán)利，不僅能夠正常租賃和轉(zhuǎn)讓，還能夠作為抵押和入股的內(nèi)容。通過修改條款，可以有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，使其享受應(yīng)有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)有法律對(duì)“宅基地使用權(quán)”已經(jīng)做出明確規(guī)定，不過，其對(duì)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定更多是圍繞農(nóng)民居住展開規(guī)定，并以此作為宅基地的主要功能。《物權(quán)法》第152條規(guī)定內(nèi)容說明，擁有宅基地使用權(quán)的人對(duì)集體所有土地具有使用權(quán)利和占有權(quán)利。也就是說，即使建設(shè)住宅和相關(guān)設(shè)施，其行為同樣符合法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條說明，每一用戶擁有一宅，已明確限制數(shù)量；同時(shí)，農(nóng)村集體組織成員并沒有資格無償取得使用權(quán)；在農(nóng)戶建設(shè)住宅居住的情況下，即使有宅基地使用權(quán)，使用權(quán)人也并無資格獲得收益[3]。不過，在2018年中央一號(hào)文件中，對(duì)宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)卻與現(xiàn)行法律規(guī)定有一定的差別。改善后的土地法律制度要在保障農(nóng)戶享有正常居住權(quán)的情況下，使其享受到宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)做出很多限制，這樣就會(huì)導(dǎo)致其無法享受到應(yīng)有的土地收益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，法律必須要強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶有宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠正常經(jīng)營(yíng)宅基地，還可以隨時(shí)轉(zhuǎn)讓宅基地，這樣就可以吸引更多優(yōu)質(zhì)資源，保證宅基地不會(huì)浪費(fèi)，使其產(chǎn)生更多價(jià)值。除了上述權(quán)利之外，法律還要明確宅基地的抵押擔(dān)保權(quán)。農(nóng)戶可以自行處理具有居住權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)房屋與宅基地，將其作為抵押，從而獲得銀行的融資，拓寬融資渠道。法律要明確退出機(jī)制，使處于限制階段的宅基地得到妥善處理。在“一戶一宅”的基礎(chǔ)之上，要保證集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法將宅基地收回，統(tǒng)一利用，或者轉(zhuǎn)讓給具有宅基地申請(qǐng)資格的農(nóng)戶，使其獲得該宅基地的相應(yīng)權(quán)利[4]。

三、農(nóng)村承包土地完整權(quán)能法定化

農(nóng)村承包土地完整權(quán)能法定化充分符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保護(hù)各方合法權(quán)益的主要舉措。其中，首當(dāng)其沖的權(quán)利就是的是要保證土地的集體所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由所有成員組成的，這些成員將會(huì)集體擁有農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，從而對(duì)土地依法進(jìn)行承包和經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持這一權(quán)利，將會(huì)有效保證農(nóng)民反而合法權(quán)益，其將享受到土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)[5]。

農(nóng)戶需享有土地承包權(quán)，這樣才能為后續(xù)權(quán)利與行為提供有效保障。法律需對(duì)土地承包權(quán)的規(guī)定進(jìn)一步完善。首先，要從法律上充分保證土地承包期限。既要保障原有的土地承包關(guān)系，又要將第二輪土地承包期限滿后再延長(zhǎng)30年納入法律之中，這樣可以保證農(nóng)民有穩(wěn)定的承包權(quán)，并享受到相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。第二，要保證農(nóng)村集體組織成員享有土地承包權(quán)?，F(xiàn)行法律制度對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以分開的方式進(jìn)行規(guī)定，這意味著組織成員的正常權(quán)益沒有得到保障，因此，要從法律上明確承包關(guān)系的穩(wěn)定性，使其享受到正常的經(jīng)營(yíng)權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織需要結(jié)合成員的進(jìn)入、退出情況，合理調(diào)整承包權(quán)限和土地資源。集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)成員是在有資格承包土地的前提下，才會(huì)獲得承包權(quán)，因此，如果成員退出組織或者加入，必然會(huì)導(dǎo)致土地資格權(quán)發(fā)生變化[6]。如果按照現(xiàn)行法律的要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一旦有新成員加入，就意味著其土地承包權(quán)將會(huì)面臨許多限制，損害新成員的利益。因此，要對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修正，保障農(nóng)村集體組織新增成員的土地承包權(quán)。對(duì)承包周期定期進(jìn)行調(diào)整，制定一個(gè)循環(huán)周期，結(jié)合成員的增減情況設(shè)定合理周期，保證土地調(diào)整不會(huì)過分頻繁，還可以有效維護(hù)相關(guān)者的權(quán)益。第三，要明確承包地退出機(jī)制。退出機(jī)制可分成兩種，一是部分退出，二是全部退出。部分退出和全部退出均視情況而定，前者是主動(dòng)放棄承包權(quán)，或者因成員死亡自動(dòng)失去權(quán)利；后者強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶全家不在農(nóng)村，全部落戶城鎮(zhèn)，并具有完善的生活保障。

要保障土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，要確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并從法律上進(jìn)行嚴(yán)格的界定。盡管在現(xiàn)行法律中對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)有所界定，但其規(guī)定卻于當(dāng)下實(shí)際情況不相符合。除了承包農(nóng)戶有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員、非本組織的集體經(jīng)濟(jì)組織成員等經(jīng)營(yíng)主體均享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說，實(shí)踐中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與現(xiàn)行法律中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有很大區(qū)別。要明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，使經(jīng)營(yíng)主體有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)關(guān)系，保證經(jīng)營(yíng)主體能夠積極投入到土地經(jīng)營(yíng)之中。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要有法律的保護(hù)，擁有健全的法律環(huán)境，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容，其實(shí)就是保障經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益，使其能夠充分、依法運(yùn)用權(quán)利提高收入，有更多的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)融資和創(chuàng)收，繼而形成良性循環(huán)。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式規(guī)定，最好可以結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選擇入股、出租等方式，這樣就可以保證權(quán)利得到合理利用的同時(shí)，還能有更多收益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)是經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)享受到的重要權(quán)利[7]。融資意味著廣大農(nóng)戶將會(huì)得到更多的資金，提高收益。十一屆三中全會(huì)高度重視農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與擔(dān)保權(quán)的拓展，國(guó)務(wù)院等重要部門對(duì)融資擔(dān)保權(quán)做出明確規(guī)定，并提出具體實(shí)施的方法。這充分說明經(jīng)營(yíng)主體的資金問題將會(huì)得到進(jìn)一步改善，這對(duì)于提高經(jīng)營(yíng)主體的積極性具有很好的促進(jìn)作用。在大力振興鄉(xiāng)村的今天，一些頗具規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體在有力政策的支持下，也會(huì)獲得更好的發(fā)展，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向前。

由此可見，法律在已經(jīng)確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，必須要進(jìn)一步保證經(jīng)營(yíng)主體的融資擔(dān)保權(quán)。要保證不同經(jīng)營(yíng)主體具有平等的法律地位，運(yùn)用完善、成熟的《農(nóng)村土地承包法》保障相關(guān)人員的合法權(quán)益。只有這樣，才能減少不必要的矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧、穩(wěn)定，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的積極性，使其能夠全身心投入到振興鄉(xiāng)村之中，為農(nóng)村建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)束語

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興的背景下，國(guó)家需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)，既要做到高瞻遠(yuǎn)矚，又要立足當(dāng)下?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地制度還有待進(jìn)一步完善，需從法律角度切入，使相關(guān)法律更加健全。完善的土地法律制度可以有效保障農(nóng)戶收入，提高相關(guān)從業(yè)人員的積極性和主動(dòng)性，為其創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，同時(shí)，還可以吸引更多投資，使我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，農(nóng)民真正發(fā)家致富，步入全面小康社會(huì)。