差異與互補：淺議行政檢察監督與監察委監督之間的關系

毛寬橋 張春玲

江蘇省蘇州市吳中區人民檢察院，江蘇 蘇州 215000

隨著檢察職能的調整，行政檢察監督逐漸成為進一步彰顯檢察機關法律監督職權的發力點。在行政權監督體系中，行政檢察監督的自身定位和社會認知尚不夠明晰，尤其是監察委推行的全覆蓋式監察，客觀上必然與行政檢察監督產生重疊。為避免出現監督重復或者監督缺位，有必要對檢察監督與監察委監督進行深入系統的研究，在厘清兩者關系的基礎上，建立線索移送、案件協作等機制，形成監督合力。

一、形式上的差異與競爭

通過監察體制改革，監察委整合了檢察機關和原政府序列監察機關的廉政監督職能，吸收了監察機關的執法監督職能，而檢察院仍保留對部分領域行政執法活動進行監督的職能。由于檢察權和監察權在國家權力架構中的定位不同，行政檢察監督和監察委監督也存在顯著差異。

(一)監督范圍有寬窄之分。根據《行政訴訟法》的規定，行政檢察監督的對象主要包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等四類領域中負有監督管理職責的行政機關。為了實現監察全覆蓋，《監察法》將監督對象擴大到所有行使公權力的公職人員，通過對人員的監督，間接地達到了對所有行政機關進行監督的效果。在司法實踐中，檢察機關已經以改進工作方式檢察建議的形式突破了限定領域，即便考慮到這種非常態化的監督，行政檢察監督的廣度還是要窄于監察委監督。此外，從監督的深度來講，行政檢察監督局限于執法監督，監察委監督卻涵蓋了執法監督、效能監督、廉政監督等內容。

(二)監督階段有先后之別。行政檢察監督以事后監督為原則，以事中監督為例外，即以行政機關的行為對國家利益、社會公共利益已經造成或者正在造成利益損害為啟動監督的前提，程序上也要先通過訴前檢察建議，而后再提起公益訴訟，這是檢察權審慎謙抑的要求，客觀上卻降低了監督的時效性。而監察委的全覆蓋式監督，不僅指監督對象的全覆蓋，還包括監督階段的全覆蓋，通過運用監督執紀的“四種形態”，將監督關口前移，抓早抓小、防微杜漸。目前多地監察委參與“263”專項行動或者環保督察工作，加強了生態環境和資源保護領域監督執紀問責，即是通過提前介入行政執法活動，以預防式監察實現了事前監督。

(三)監督措施有多寡之異。首先從監督過程中的調查措施上講，盡管《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定了檢察院對行政機關進行監督時有權調查收集證據材料，但是并未列舉具體的調查取證方法，一般僅采取調閱執法卷宗、詢問執法人員和相對人等方式，并不能使用涉及人身或者財產的強制性措施，在行政機關或執法人員拒不配合時也沒有相應的懲戒方法。而《監察法》中卻賦予了監察委詢問、訊問、搜查、調取、查封、扣押、勘驗、檢查、鑒定、技術調查等多種調查措施，對于拒絕、阻礙調查的還可以責令責任人員進行改正。其次，從監督終結前的處置措施上講，對于行政機關的違法行使職權或者不作為，檢察機關可以向責任單位作出檢察建議、督促起訴、支持起訴、行政公益訴訟等處置方式，監察委則可以向責任人員作出誡勉談話、政務處分、問責決定、追究刑事責任等處置方式，還可向責任人員所在單位提出監察建議。

另外，盡管行政檢察監督和監察委監督并沒有明確的管轄權劃分，但是一方啟動監督程序后，另一方就不宜對同一機關就同一事項進行重復監督，否則既造成了監督資源的浪費，也影響了監督活動的權威性，故兩者之間還存在競爭關系。

二、功能上的互補與合作

表面上看，行政檢察監督對公權力的制約功能要弱于監察委監督，但是仍有單獨設置的必要。從新修改的《行政訴訟法》到近期的《人民檢察院組織法》修訂草案，在頂層設計層面上還是認可行政檢察監督這個方向。當前檢察公益訴訟的受案領域還不能完全滿足保護社會公共利益的需要，仍存在很大的拓展余地。在檢察公益訴訟逐步擴容的過程中，行政檢察監督也能隨之豐富完善其監督范圍和監督措施，甚至有可能擺脫對檢察公益訴訟的依附而單獨行使。就現階段而言，在監督重疊交叉的部分之外，行政檢察監督仍然具備監察委監督所欠缺的優勢，使得兩者形式上的差異與競爭之外，還存在著功能上的互補與合作。

(一)監察體制改革并未否定多元監督的必要性。在監察全覆蓋的模式下，涵蓋檢察監督的多元監督仍然需要保留甚至強化，一方面，監察委監督不同于原有的行政監察，更側重于對人監督，而非對事監督，難免需要其他監督方式進行補強，比如說監察委對于行政執法過程中的濫用職權或者玩忽職守的，更注重對公職人員的追責，而非對違法行為的糾偏；另一方面，任何權力都有濫用的風險，監督權同樣如此，將監督權置于監督之下也是法治文明的必然要求，監察委自身雖非行政檢察監督的對象，但是從監督順序上講，以行政權力產生致害為介入條件的行政檢察監督，客觀上起到了對監察委監督效果的審查作用，也能作為監察委未能有效履行監督的補救措施。

(二)行政檢察監督獨有的訴訟修復功能。行政檢察監督和監察委監督都具有糾錯功能，可提出建議要求行政機關糾正履職方面存在的問題。但是行政機關無正當理由拒不采納時，監察建議的強制性只能依賴行政機關的主管部門、上級機關責令改正來實現，還是回到了同體監督的窠臼，檢察機關則可以通過行政公益訴訟要求行政機關糾正違法行為、依法正確履職，以國家強制力實現了對國家利益和社會公共利益的保護。可見，面對已然產生的損害后果，監察委監督更多地停留于追責層面，行政檢察監督卻能夠以行政判決的形式對行政機關產生了具有司法效果的拘束力，責令行政機關以補救措施、限期履行等方式恢復和補償被損害的權益。從這個角度講，行政檢察監督更具有剛性，也體現了恢復性司法的理念。

三、銜接協作，強化監督合力

行政監察監督和監察委監督雖然存在不同，但是這種路徑設計上的差異反而構成了功能互補的基礎，雙方應當深化協查協辦機制，共同促進依法行政、促建法治政府。

(一)線索移送上交流反饋。隨著自偵職能轉隸，內部線索流轉機制逐漸弱化，檢察機關需以主動監督的理念積極擴展線索渠道。監察委通過派駐紀檢監察組、績效考核等方式全面參與對行政權運作的監督，還廣泛受理對違紀違法行為的檢舉控告，能夠有效彌補檢察機關在行政監督線索方面的短板。雙方應建立線索交流反饋機制，監察委查處違紀違法時發現行政機關亂作為、不作為造成國家利益或者社會公共利益受損時，應將線索及時移送檢察機關，檢察機關在辦理公益訴訟和訴訟監督案件時發現公職人員違法亂紀，也應將線索及時移送監察委。

(二)監督措施上互為保障。當前行政機關對行政檢察監督存在認識偏差，不理解、不配合的情況時有發生，尤其是改進工作方式檢察建議，由于缺少行政訴訟的保障，在行政機關抵觸的情況下，監督效力更是難以落地。同時，監察委在發現公職人員濫用職權或者玩忽職守時，固然可以通過監察建議要求責任單位履行職責，但《監察法》沒有明確監察建議的履行期限，在行政機關拒不采納時，也只能通過主管部門、上級機關責令其改正，很難第一時間恢復被損害的權益。此時，行政監察監督和監察委監督可以成為彼此效力的有力補充。對行政機關無正當理由不配合調查、不采納建議、不出庭應訴或者不履行判決的，檢察機關可將情況通報至監察委，對責任人員進行處分。監察委在查處生態環境和資源保護等四類領域的違紀違法時，如果責任單位對監察建議的整改要求推諉抵制，可以由檢察機關及時通過啟動公益訴訟程序，強化對行政機關的督促履職、責任追究。