我國商品房預售資金監管制度問題及對策

翁石強

廣東偉倫律師事務所，廣東 惠州 516003

一、我國商品房預售資金監管的必要性

商品房的預售資金含義是房地產開發商將仍未完工中的商品房出售給購房者，購房者按合同約定支付給開發商的資金。對預售資金進行監管的目的是防止資金被挪作他用導致樓盤無法按時完工。

商品房是一種與社會穩定和人民生活息息相關的特殊商品，從中央到地方各級政府都高度重視，規范房地產市場，包括土地出讓、規劃審批、建筑管理、經營行為、價格管理等，目的是防止開發商截留和挪用預售資金，從而導致開發項目資金鏈斷裂，最終出現未完工的建筑或攜款潛逃等現象，從而引發群體性事件。在引導和促進房地產業健康有序發展的同時，預售資金監管的實施將對維護購房資金的安全、購房人的合法權益和化解潛在風險隱患都將發揮舉足輕重的作用。

二、目前我國商品房預售資金監管模式及問題

相關調查數據顯示，我國商品房預售資金監管模式大體上可以分為三種：一是房管部門監管模式；二是銀行監管模式；三是監理機構監管模式。雖然在實際應用過程當中這三種類型的資金監管模式都發揮著各自不同的優勢，但是其中仍然存在著許多弊端。

(一)房管部門監管模式

目前在我國應用最為普遍的即是房管部門監管模式，這也是當下最符合我國以行政監管為主導的傳統模式。房管部門監管模式具有其相對獨特的權威性、監管方式的特殊性和全面性，但其中也會有一些不足之處，其中最顯著的問題是房管部門可能會濫用權力或出現權利尋租。因為房管部門監管仍屬于一種行政監管的手段，依法行政是監管的權力來源，要求權責統一的執法理念貫徹到全部監管過程之中，但縱觀我國目前的法律規定，只是賦予了政府部門監管權力，如果出現主管部門濫用職權，以不正當手段甚至違法行為謀取私利時，房管部門就必須承擔賠償責任，但我國目前相關的賠償標準和方式都沒有作出具體的規定。再者，該模式政府通過主動干預市場的方式來調控和監管，干預過度極有可能會對房地產市場經濟的正常運行產生影響，徒增監管成本，因此當前應當首先考慮的問題是如何把握適當監管的力度。

(二)銀行監管模式

銀行監管模式是在我國出現最早的監管模式，但該模式所起到的監管效果仍不理想，主要存在著以下幾點不足之處：第一點是，銀行在預收款進入監管賬戶之前無法對其進行規范監管；第二點就是銀行缺少評估房地產工程進展所必須的專業技術，而需要委托其他專業機構對工程進展進行監督評估，這無疑會導致監管工作的成本大幅度增加，此外由于房地產開發商絕大多數都和銀行機構存在著業務關系，因此，在評估過程中可能會違背中立性和公正性作出決斷。根據相關規定，房地產企業在使用資金時須取得貸款銀行的同意，一般而言，銀行會通過保證金賬戶的方式對預售資金當中的一定比例進行凍結以便于還貸，但是銀行無法有效監控剩余的大部分預售資金。

(三)監理機構監管模式

監理機構監管模式通常表現為監理公司或擔保公司監管的形式，只有個別地區和城市采用過這種監管模式，該模式在應用上也存在著一定的不足。通過研究發現，監理公司的本質是相關具有測評資質的企業對房地產工程的進度進行專業化的評估后對資金撥款出具相關意見，其中最關鍵的問題是監理機構應當以公正、科學的角度去對工程進行評測。但是在現實生活中，房地產開發商一般在選擇監理機構時都是以招投標的方式進行，因此房地產企業與監理機構之間難免存在著密切的利益關系，所以監理機構在一定層面上難以實現真正發揮獨立的第三方監管職能。而在擔保公司監管模式上，雖然監管機構與購房者通過簽訂合同來約束雙方，但是擔保公司作為盈利法人進入到市場經濟當中，其公司自身的盈利目的性使得其也無法逃離市場經濟的規律，而且其選任制度與監理公司相類似，同樣也會出現利益牽絆的問題。

三、完善我國商品房預售資金監管制度對策建言

(一)明確商品房預售資金監管主體

第一點就是監管主體必須要具備相關專業知識。房地產交易預售資金的監督和使用具備較強的專業性，因此，為了有效保證商品房預售資金監管工作的效率和質量，監管主體必須要具備專業的知識水平。首先必須要有具備相應的金融商業知識和能力的專業技術人員；其次必須要有具備建筑工程專業知識能力的專業技術人員。

第二點是優化監管資源的分配，以最大限度地降低監管工作的成本，并最大限度地提高監管工作的效果。在設計監管模式的過程當中，有必要對資金監管參與者進行簡化。監管機構越精簡和高效，就越容易界定參與者之間的權利義務關系，有助于降低監管參與人之間的溝通成本和監管費用。此外，監管機構應該具有獨立的地位，要有能力獨立承擔法律責任，確保其能夠認真履行監管職責，保護購房者的利益，促進房地產行業的健康發展。

(二)強化監管的內部及外部監督

首先就是監管機構的內部監督。在房地產資金監管協議之中，應當明確三方各自的責任，同時政府管理部門也應當對監管流程進行嚴格把控。如果房地產開發商對房管部門、銀行或監理機構的工程款撥付額度、撥付時間和方式有異議的，可以請求政府管理部門復議。政府管理部門在復核過程中發現監管機構未按照法律、法規以及工程建設技術標準規范進行監管的，則有權力對其進行否決并更正。

其次就是監管機構的外部監督，通過建立一個資金監管網絡信息披露平臺，將預售資金的所有運作程序，如資金存管、進度款使用進度等信息都能夠通過網絡平臺予以公示，購房者可以通過該平臺查詢房地產開發商預售資金的使用狀況，則有利于對監管機構履職情況進行更好的監督。

(三)完善預售資金撥付機制

首先，開發商應該構建起預售資金撥付支出子系統，通過使用該系統，開發商在需要使用預售資金時可以進行網上申請，并且上傳相關需要申請書及資金使用去向的證明文件，經過監管主體的審核，通過后在網絡上直接向銀行派發預售款撥款憑證，銀行確認后進行資金的劃撥。

其次，由于目前資金的撥付與工程建設進度直接掛鉤，所以在建立起銀行資金支付子系統的同時，還需建立起重點監管資金撥付標準系統，該系統將部分預售資金劃定為重點監管資金，使用的用途和撥付的條件都十分嚴格，如果監管賬戶內預售資金超過重點監管資金標準后，說明該房地產企業前期的資金實力較為良好，可以在適當條件下申請撥付重點監管的資金。

四、結語

加強對商品房預售資金的監管，有利于維護預售商品房交易各方的合法權益，防范和化解房地產領域的風險，促進我國房地產市場的健康發展。因此，進一步加強預售資金監管、不斷提高資金監管工作的效率和質量，對于有效規范房地產二級市場秩序、保障購房者的資金安全、促進我國房地產行業的長遠穩定發展具有重大意義。