中國參與共建“冰上絲綢之路”的動力、制約與路徑選擇

趙先進 黃靖茲

摘 要：“冰上絲綢之路”倡議的核心原則是“尊重、合作、雙贏、可持續(xù)”，其關(guān)鍵在于加強區(qū)域間多層次合作，最終實現(xiàn)北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標，這與中國政府加強北極資源開發(fā)和促進北極航道利用的利益訴求相符合。然而，美國、俄羅斯等國家的北極戰(zhàn)略以及北極生態(tài)環(huán)境的制約，也為中國的進一步參與帶來難度。因此，通過加強政策對話，推動北極國家合作開發(fā)與建設(shè)、參與相關(guān)國際立法，為合作提供有利的保障與約束等措施成為中國推動“冰上絲綢之路”的開發(fā)與利用，促進北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)路徑選擇。

關(guān)鍵詞：冰上絲綢之路;動力條件;現(xiàn)實制約

2018年1月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的北極政策》白皮書，“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路”。這一倡議正式成為中國向國際社會提出的深化北極各領(lǐng)域務(wù)實合作、促進北極治理機制優(yōu)化、實現(xiàn)互利共贏的中國方案。中國參與共建“冰上絲綢之路”并不是簡單的航道開發(fā)，其背后有著經(jīng)濟、政治、地緣等多方面的考慮。然而，隨著全球變暖的加劇和北冰洋的進一步融化，北極地區(qū)逐漸成為地緣政治和全球治理的交匯區(qū)，由此帶來的多重地緣挑戰(zhàn)，也為中國的進一步參與帶來難度。所以我們迫切需要找到合適的路徑來推動中國對“冰上絲綢之路”的開發(fā)與利用。

一、? 冰上絲綢之路提出背景及其概念界定

2015年12月17日，在中俄兩國總理第20次會晤聯(lián)合公報中，就提出了“冰上絲綢之路”的相關(guān)表述，即“加強北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運研究”，這表明了中俄合作建設(shè)北極航線的意愿。2017年5月14日，在“‘一帶一路國際合作高峰論壇”上，這一概念更為明晰，俄羅斯總統(tǒng)普京明確指出：“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路連接起來”。2017年7月4日，中國國家主席習近平對俄羅斯提出的共建“冰上絲綢之路”邀約做出回應(yīng)，表示中方歡迎并積極參與俄方提出的共同開發(fā)建設(shè)濱海國際運輸走廊的建議，至此，雙方正式提出了這一概念：“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路”。2017年11月2日，梅德韋杰夫訪華，“冰上絲綢之路”概念進入公眾視野。

目前，“冰上絲綢之路”并沒有相對明確的概念。從狹義的角度看，“冰上絲綢之路”是北極航道中的東北航道。而廣義的“冰上絲綢之路”應(yīng)該覆蓋到整個北極航道和北極地區(qū)，主要有兩個層面的理解：一是俄羅斯視域下的“冰上絲綢之路”，即指穿越北極圈連接北美，東亞和西歐三個經(jīng)濟中心的海上通道。二是中國視域下的“冰上絲綢之路”，即以中國為起點，同北極航道沿岸地區(qū)的國家進行政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的合作，共同建造一條中國經(jīng)北冰洋連接歐洲和北美的藍色經(jīng)濟走廊，以實現(xiàn)北極航線的發(fā)展以及沿線港口和腹地的發(fā)展。此時，“冰上絲綢之路”的內(nèi)涵不僅與俄羅斯的愿景相符合，也包含了中國更大的發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，即拓展了“冰上絲綢之路”的意義和外延。

二、 中國參與共建冰上絲綢之路的動力條件

“冰上絲綢之路”的建設(shè)旨在加強區(qū)域間多層次合作，最終實現(xiàn)北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。這與中國政府加強北極資源開發(fā)和促進北極航道利用的利益訴求相符合。

（一）“冰上絲綢之路”運輸距離短，用費低，具有極大的經(jīng)濟價值

相比于傳統(tǒng)經(jīng)過馬六甲海峽、蘇伊士運河的通道，“冰上絲綢之路”所打通的運輸通道，在航程上縮短了7900英里，里程上縮短了5100英里，具有重大的經(jīng)濟意義。中國駐俄羅斯大使李輝2017年11月在接受采訪時指出：“未來中國將會是北極航線最大的客戶。”數(shù)據(jù)顯示，一但東北航道正式開通，中國沿海諸港到北美東岸的航程，將比巴拿馬運河傳統(tǒng)航線縮短2000～3500海里;上海以北港口到歐洲西部、北海、波羅的海等港口，將比傳統(tǒng)航線航程縮短25%～55%，每年可節(jié)省533億～1274億美元的國際貿(mào)易海運成本。

（二）加強同沿線國家的深度經(jīng)貿(mào)合作，進一步提升經(jīng)貿(mào)地位

“冰上絲綢之路”開發(fā)建成后，將成為連接?xùn)|北亞與北美和北歐的藍色經(jīng)濟走廊，它將以最短的距離連接世界上的主要生產(chǎn)和消費市場，這將極大地促進中國海上運輸、貿(mào)易的便利化與方便性，同時，也將提高中國在國際海上運輸網(wǎng)絡(luò)中的地位。此外，借助“冰上絲綢之路”的建設(shè)機遇，中國將與北極航線沿線國家以及北方發(fā)達國家產(chǎn)生更多的貿(mào)易合作機會，例如在初級產(chǎn)品和中間產(chǎn)品出口、高附加值產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品進口以及石油、天然氣等能源進口等領(lǐng)域開展更為深入的經(jīng)濟與貿(mào)易合作，提高中國的經(jīng)貿(mào)地位。

（三）擴大能源進口來源及運輸路線的多元化，保障中國能源地緣政治安全

能源地緣政治安全是國家總體安全的重要組成部分，根據(jù)國際能源署2017年發(fā)布的《2017世界能源展望》，在2030年左右中國將超過美國成為全球最大的石油消費國，2040年中國的人均能源消耗將超過歐盟。目前對中國能源地緣政治安全影響最大的則是能源運輸通道的安全。我國的能源運輸通道嚴重依賴海上戰(zhàn)略通道，例如曼德海峽、霍爾木茲海峽、馬六甲海峽在我國能源運輸中占據(jù)著重要地位，但這些通道大都面臨著海盜泛濫以及被美國封鎖的潛在風險。“冰上絲綢之路”的建設(shè)將極大地促進中俄能源合作的廣度和深度，擴大我國能源進口來源的多元化，同時“冰上絲綢之路”作為藍色經(jīng)濟通道也化解了能源運輸通道的單一化，在確保中國能源安全方面發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略作用。

（四）通過與“一帶一路”和“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”的有效對接，突破地緣政治困局

“冰上絲綢之路”是中國引領(lǐng)構(gòu)建包容性全球治理體系的重要組成部分，它將為中國連接世界地緣中心形成自己的地緣政治勢力圈、突破地緣政治困局帶來機遇。中國的崛起與發(fā)展已經(jīng)引起了美國、日本等發(fā)達國家的擔憂，以美國為首的西方國家利用北約和亞太聯(lián)盟體系，并結(jié)合其推出的新南亞戰(zhàn)略、印太戰(zhàn)略去進一步的控制歐亞大陸的邊緣地區(qū)，試圖形成三方向的戰(zhàn)略包圍區(qū)以圍堵中國，全面打壓、遏制中國的發(fā)展。“冰上絲綢之路”橫穿歐亞大陸，通過與“一帶一盟”的對接，將環(huán)抱歐亞大陸連接世界地緣政治中心，形成中國的地緣政治勢力圈，這一戰(zhàn)略構(gòu)想也將進一步擴大中國的地緣戰(zhàn)略空間，成為突破西方國家所設(shè)置的地緣政治包圍圈的有效途徑。

（五）以“冰上絲綢之路”為契機，實現(xiàn)與北極地區(qū)的互聯(lián)互通

2018年1月26日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的北極政策》白皮書中指出，中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建“冰上絲綢之路”。這表明，中國參與“冰上絲綢之路”的建設(shè)是基于更大的戰(zhàn)略視野，致力于以“冰上絲綢之路”為契機，實現(xiàn)中國與北極地區(qū)的互聯(lián)互通。中國在北極的定位是一個地理上的“近北極國家”和“北極利益相關(guān)者”，作為一個沒有任何地理優(yōu)勢的非北極國家，中國一直無法深入?yún)⑴c北極事務(wù)。通過共建冰上絲綢之路，中國可以依靠北極理事會中的北極大國俄羅斯，實現(xiàn)中國的北極利益，這是中國進一步參與北極事務(wù)的根本途徑。其次，中俄合作共同打造“冰上絲綢之路”，將為中國與北冰洋沿岸國家和北極國家的合作提供一個典范，創(chuàng)造溢出效應(yīng)，促進中國與更多北極國家的合作，實現(xiàn)與北極地區(qū)的互聯(lián)互通。

三、 中國參與共建冰上絲綢之路的現(xiàn)實制約

雖然中國參與共建“冰上絲綢之路”有一定的動力條件，但隨著全球變暖的加劇和北冰洋的進一步融化，北極地區(qū)逐漸成為地緣政治和全球治理的交匯區(qū)，由此帶來的多重地緣挑戰(zhàn)，也為中國的進一步參與帶來難度。

（一）特朗普政府的北極安全觀，使其對“冰上絲綢之路”建設(shè)采取遏制戰(zhàn)略

“冰上絲綢之路”的建設(shè)將涉及北極地區(qū)的資源開發(fā)、經(jīng)濟合作等多個領(lǐng)域，勢必觸及美國在北極的利益。《美國國防部北極戰(zhàn)略》明確將中俄列為美國在北極地區(qū)的戰(zhàn)略競爭對手和美國國家長遠安全的挑戰(zhàn)，這反映出特朗普政府對“冰上絲綢之路”的擔憂。在該北極安全觀指導(dǎo)下，美國政府在北冰洋不斷發(fā)展“印太戰(zhàn)略”，形成印—太—北三洋聯(lián)盟體系。這既是特朗普政府干擾、阻礙中俄戰(zhàn)略合作開發(fā)“冰上絲綢之路”的現(xiàn)實需要，也是美國提高北極參與治理權(quán)的必然選擇。無論是現(xiàn)在火熱的貿(mào)易戰(zhàn)還是美國與日本、印度、澳大利亞的戰(zhàn)略協(xié)作，都清晰地表明中國在北極開發(fā)過程中將面臨著一股遏制浪潮。

（二）俄羅斯對中國參與共建“冰上絲綢之路”存在猶疑心理并采取多方均衡的戰(zhàn)略措施

俄羅斯對中國參與“冰上絲綢之路”的聯(lián)合建設(shè)有著矛盾的心理。俄羅斯希望借助中國的市場、資本、勞動力和技術(shù)共建“冰上絲綢之路”，以實現(xiàn)北極的開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展，但國內(nèi)又對我國的參與持懷疑態(tài)度，擔心中國將通過航道開發(fā)奪取北極的治理權(quán)，威脅俄羅斯在北極治理中的主導(dǎo)地位。俄羅斯對華態(tài)度的兩面性，使得其采取多方均衡的戰(zhàn)略。例如，俄羅斯正在與東北亞其他國家討論建設(shè)北極集裝箱航運線的問題，日本和俄羅斯專家也早已經(jīng)開始研究航線規(guī)則問題，同時，韓國政府也在探索與俄羅斯合作建造專業(yè)的破冰船等等。俄羅斯這種多方均衡的處理方式，也將在一定程度上制約“冰上絲綢之路”建設(shè)。

（三）北極理事會門羅主義思維，不利于中國合理北極權(quán)益的護持

“北極是北極國家的北極，北極理事會必須由北極國家主導(dǎo)”的門羅主義思維，意味著，即使非北極國家可以加入北極理事會，它們也永遠不會擁有與八個北極國家相同的決策權(quán)，難以有效利用北極理事會來捍衛(wèi)其北極權(quán)利。這表明，雖然以北極理事會為代表的北極國際組織是北極治理的核心平臺，但其監(jiān)管設(shè)計最初是為了維護北極國家的特權(quán)地位，我國作為觀察員國家，并不能有效的利用北極理事會維護自身的合法權(quán)益，因而存在著權(quán)責失衡的問題，不利于中國在冰上絲綢之路建設(shè)過程中合理北極權(quán)益的護持。

（四）“中國全球公域威脅論”掣肘我國冰上絲綢之路戰(zhàn)略建設(shè)

“冰上絲綢之路”的建設(shè)作為一條黃金水道，將會“擾亂”未來整個國際航運格局，不可避免的會牽涉到多國的利益，尤其是北極國家。中國作為一個非北極國家與俄羅斯共建北極重要航道，必將引起北方地區(qū)以及北極國家對中國行為的懷疑。近年來，國際社會上不斷出現(xiàn)“中國全球公域威脅論”的惡意言論，如“今天的南海可能是北冰洋的明天”。這導(dǎo)致了北極國家對中國參與共建“冰上絲綢之路”的態(tài)度復(fù)雜多變。例如，挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和冰島一方面愿意與中國進行北極合作為本國謀利益，但另一方面他們又擔心中國可能通過航道建設(shè)奪取北極權(quán)益，導(dǎo)致北極地緣政治環(huán)境的不穩(wěn)定性，而存有一定的抵制心理。

（五）沿線基礎(chǔ)設(shè)施落后，開發(fā)建設(shè)成本較高

“冰上絲綢之路”的合作以東北航道的開發(fā)利用為主線，但東北航道上的航線標識、氣象觀測站、沿岸港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較滯后，沿線補給能力非常有限。根據(jù)俄羅斯官方統(tǒng)計，俄羅斯北海海峽有41個北極港口，這是整個北極航線上港口數(shù)量最多的地區(qū)，但整個北極航線上超過一半的港口無法正常營運。這個地區(qū)的港口基本上都是蘇聯(lián)時期建造的，港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、港口配套設(shè)施不完善，因而港口提供的救援能力非常有限，如果船舶出現(xiàn)故障，沒有可以提供修理保障的船塢，如果船舶受困，救援隊需要很久才能到達;其次，由于港口設(shè)備老化嚴重，其建設(shè)和維護成本也非常高昂。由于運輸和物流設(shè)施條件的不足，嚴重阻礙了“冰絲綢之路”的建設(shè)和未來商業(yè)運營能力的發(fā)展。

（六）北極生態(tài)環(huán)境脆弱，航道開發(fā)技術(shù)壁壘較高

北極地區(qū)被認為是地球上最后一塊尚未大規(guī)模開發(fā)的純凈土地，而北冰洋具有很強的吸收大氣中二氧化碳的能力，在調(diào)節(jié)全球大氣和海洋環(huán)流變化方面也發(fā)揮著重要作用。但北極的生態(tài)系統(tǒng)因受到光的季節(jié)分布，以及大量海冰的存在等等因素，其自我修復(fù)和調(diào)節(jié)的能力比其他地區(qū)更為羸弱，因而北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境又極為脆弱。脆弱的生態(tài)環(huán)境使北極地區(qū)使用的技術(shù)開發(fā)設(shè)備具有明顯的“環(huán)境和技術(shù)溢價”，也為中國參與“冰上絲綢之路”的建設(shè)設(shè)置了較高的技術(shù)門檻。

四、 中國參與共建冰上絲綢之路的路徑選擇

中國參與共建冰上絲綢之路有著經(jīng)濟、政治、地緣等多方面的考慮，但也面臨著諸多現(xiàn)實阻力。這些難題和挑戰(zhàn)的存在使得中國在“冰上絲綢之路”建設(shè)的過程中存在著諸多的不確定性。因此我們需要找到合適的路徑推動“冰上絲綢之路”開發(fā)與利用。

（一）展現(xiàn)負責任的“冰上絲綢之路”形象，推動美國建設(shè)性參與

美國對“冰上絲綢之路”的正確認識，是其參與建設(shè)、合作開發(fā)的先決條件。中國應(yīng)通過各種渠道宣傳建設(shè)“冰上絲綢之路”對北極開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展的貢獻，以建立負責任的“冰上絲綢之路形象”，使得國際社會形成對該倡議的客觀全面認識。其次以技術(shù)合作為突破口，推動美國建設(shè)性參與“冰上絲綢之路”開發(fā)。美國官員、非政府組織、利益集團等主體高度重視極地科學(xué)研究，目的是利用這一“工具”有效地提高參與北極治理的能力。因此，科學(xué)研究合作是中國和美國實現(xiàn)共同的北極利益的有效途徑，而這一低級政治議題又可以緩解中美兩國間的相互猜疑，可以作為促進美國參與建設(shè)、合作開發(fā)“冰上絲綢之路”的突破口。

（二）加強政策對話，推動合作共贏

為了消除國際社會對中國的政治疑慮，優(yōu)化國際輿論環(huán)境，中國應(yīng)本著尊重、合作、共贏、可持續(xù)的原則，參與北極事務(wù)，與有關(guān)國家開展積極的政治交流。

首先，鑒于俄羅斯的矛盾心理，中國應(yīng)認真考慮俄羅斯對“冰上絲綢之路”所賦予的經(jīng)略遠東地區(qū)國家利益的戰(zhàn)略意圖，以雙方的共同利益為基礎(chǔ)，實施推進我國“冰上絲綢之路倡議”和俄羅斯遠東地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略對接。同時，以航道開發(fā)為主要工作，推動經(jīng)濟貿(mào)易，能源開發(fā)，科技合作等低級政治領(lǐng)域方面的合作，避免過度觸及俄羅斯的北極權(quán)利，達到更深層次的政治互信。

其次，針對北極國家的猶疑心理，中國應(yīng)采取保守與開放兼具的的戰(zhàn)略政策。鑒于美國和加拿大的高度警惕，中國需要在“冰上絲綢之路”開發(fā)過程中盡量少涉及北極的地緣政治敏感地區(qū)，以展示中國和平開發(fā)北極的政治誠意。對于與中國交好的冰島，芬蘭等國家，需要繼續(xù)深化外交關(guān)系合作，為中國更好地參與北極事務(wù)營造良好的國際氛圍。

（三）合力構(gòu)建交通運輸網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)互聯(lián)互通

鑒于北極地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施條件的破碎化，一方面中國應(yīng)通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行更多地參與北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為中國與北極地區(qū)的合作創(chuàng)造提供基金、資本的支持;另一方面，中國應(yīng)該積極尋求“冰上絲綢之路”沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的援助，通過與沿線國家簽署基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造的合作協(xié)議，充分利用當?shù)氐氖袌觥趧恿Α⒓夹g(shù)資源，實現(xiàn)雙邊甚至多邊利益共享。

（四）匯聚各方智慧，加強技術(shù)合作

北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得“冰上絲綢之路”的建設(shè)具有明顯的“環(huán)境和技術(shù)溢價”。目前，我國的航道開發(fā)技術(shù)與該地區(qū)所要求的高技術(shù)開發(fā)水平之間還存在著較大的差距，單靠一國的力量是無法解決“冰上絲綢之路”發(fā)展所面臨的技術(shù)難題。因而為破解由惡劣的地理環(huán)境而引起的地緣安全和技術(shù)困境，中國應(yīng)本著和平合作、共同發(fā)展的理念，匯聚各方智慧，加強國際社會科技、信息、人才的地緣合作流通推動“冰上絲綢之路”的順利建設(shè)。

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