廣東省農藥包裝廢棄物回收的模式選擇與對策建議

蔡麗茹

摘? ?要：農藥包裝廢棄物的污染問題與居民健康和環境安全息息相關，是鄉村振興戰略中易被忽略而又急需解決的問題。廣東省江門、惠州兩市6縣區2772位農戶的問卷調查數據顯示：全省農藥包裝廢棄物以“隨手丟棄”為主，處理不當且產生的污染問題較嚴重。本文總結出上述問題的原因，并提出了在“政府主導、企業責任、多方參與、市場化運行”的原則之下符合廣東省情的三種可供選擇回收模式和對策建議。

關鍵詞：農藥包裝廢棄物;回收;模式;建議

中圖分類號：S482 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1008-2697（2019）05-0051-05

中國是世界上最大的農藥使用國。2017年，全國累計生產化學農藥294.1萬噸，若以容量為250ml計算，產生的農藥包裝廢棄物（Pesticide packaging waste）超過100億單位[1];同年，廣東省農藥使用量為5.8萬噸，即全省產生2.4億個單位的農藥包裝廢棄物。農藥包裝廢棄物是農業面源污染的一種。學界普遍認為，農藥在保證農作物質量的同時，對生態安全、食品安全乃至公共安全存在不可忽視的風險隱患，亟需引起足夠的重視并加以控制與管理[2，3]。而對農藥包裝廢棄物進行回收和循環利用，是解決該問題的最佳辦法[4]。目前，農藥包裝廢棄物的回收問題已經進入國家和省級層面的決策議程，但各地區具體實施細則還未完善，回收工作遲遲未鋪開。本文依托《世界銀行貸款廣東省農業面源污染治理項目》（下簡稱世行項目）的跟蹤研究數據，基于廣東省江門和惠州兩市6個縣區（臺山、開平、恩平、惠城、惠陽、博羅）2772位農戶及相關主體的實地調查，以環境治理為切入點，旨在針對問題提出因地制宜的農藥包裝廢棄物的治理模式，以期轉變農業生產方式，改善農村生態環境，提升農民幸福感，并為全國其他省市的面源污染提供有益參考。

一、廣東省農藥包裝廢棄物處理中存在問題及原因分析

（一）存在問題

1.處理方式以“隨手丟棄”為主。農藥廢棄物的處置方式主要有5種：交回農資店回收、交回收集點、當廢品賣掉、扔垃圾桶、順手丟棄和清洗自留（見圖1）。目前，普通農戶主要采取“隨手丟棄”的方式，占比52.72%。若按照2017年廣東產生2.4億個單位的農藥包裝廢棄來計算，那么，“隨手丟棄”的數量達到1.2億個單位的驚人數字。第二常用的處置方式為“扔垃圾桶”，占比31.90%;而選擇“當廢品賣掉”、“洗滌后自留使用”和“其他”處置方式的分別占比10.36%、3.82%和1.20%。值得關注的是，普通農戶當中沒有一人選擇把農藥包裝廢棄物交回農資店或指定收集點進行回收。但參加了世行項目的農戶，這一情況有所不同。34.31%和28.84%選擇把農藥包裝廢棄物交回農資店和收集點進行回收，合計回收比例達63.15%;第三種常見的處置方式為“扔垃圾桶”，占比26.90%。相對應的，項目參與者選擇“隨手丟棄”這一處理方式的只有3.5%，比普通農戶低了近50個百分點。

2.現有處理方式產生環境污染。“隨手丟棄”和“扔垃圾桶”這兩種方式均對環境具有嚴重的危害性。“隨手丟棄”在田頭、路邊或者池塘湖泊中的包裝廢棄物不僅造成“視覺污染”，其存有大量的農藥殘留，遇到陽光會自然揮發，遇到雨水容易被稀釋和沖刷進入地下，造成空氣、水質和土壤污染。另一方面，農藥廢棄包裝物大部分為高分子樹脂塑料包裝袋，自然環境條件下難以降解，可在土壤中殘留數百年，形成阻隔層影響農作物的對水分和養分的吸收，導致減產。“扔垃圾場”的處理方式危害程度相對較小，但是因為大部分農村垃圾場缺乏規范化管理，混在生活垃圾中的農藥包裝廢棄物很可能由于長期得不到妥善處理或者在焚燒過程中出現農藥殘留擴散的現象[5]。

總的來說，廣東省農業生產以分散的小農經濟為主，農藥包裝廢棄物產量較大、處理不當且產生的污染較嚴重，急需探討個中原因及可行的回收模式。

（二）農藥包裝廢棄物治理不足的原因分析

1.財政經費投入巨大，專項資金可持續投入不足。農藥包裝廢棄物回收實踐中，面臨的最大難題是資金問題。盡管具體回收方式有所不同，但試點各地政府的財政支持都起著決定性作用。例如上海崇明縣每年所需回收處置經費約220萬元[6];浙江縉云縣擁有36.1萬常住人口，財政2014年為回收工作支出約300萬元。廣東粵東西北地區的農業縣經濟發展相對滯后，財政實力較弱，而恰恰是這些地區農藥包裝物回收的壓力最大。

2.責任主體不清晰，回收模式未建立。農藥包裝廢棄物的回收利用是一項復雜工作，涉及諸多利益主體。從管理部門來說，涉及農業、林業、環保、工商等部門，各個部門間職能重復交叉、權責不清導致監管缺失。從管理對象來說，涉及生產企業、銷售商、千家萬戶的使用者、處理機構等，管理范圍廣、難度大。目前，在管理責任不明確的情況下導致誰都可以管，但誰都不去管，即無人收集，即使收集了也無法處置的局面。另一方面，對農藥包裝廢棄物回收利用，政府必須制定具有可操作性的管理措施。盡管在2018年7月廣東省農業廳出臺了《關于開展農藥包裝廢棄物回收處置工作的通知》，對一些原則性問題作出了規定，但各縣市的具體實施方案還需進一步細化，明晰的回收模式未建立。

3.回收后的無害化處理能力不足。首先，回收包裝物存放場地不足。農藥廢棄包裝物屬于有毒固廢，不能長期大量存放，否則會產生異味或出現交叉污染。而一些農資經營點倉庫較小，存放廢棄包裝物會占用正常存貨的空間。這使得回收站和部分農資店不愿參與這項工作，導致一些地區存放場地不足。第二，缺少有資質的有害固體廢物處理企業。由于農藥的特殊性，對其包裝廢棄物儲存、運輸、分類挑選、清洗、破碎、改性造粒等技術環節要求較高，需要有資質單位的專業人員和設備進行處理。但截止2018年8月31日，經由廣東省環境保護廳批準的具有危險廢物經營許可單位共有114家，其中核準經營范圍包含農藥廢物（HW04類）的只有6家（分別位于廣州、深圳2、惠州、肇慶和清遠），數量仍太少，不適應建立覆蓋全面的農藥包裝廢棄物回收處置要求。第三，跨市轉運受嚴格限制。農藥包裝廢棄物屬于特殊的危險廢棄物，跨市域轉運受到非常嚴格的限制，若本市沒有相應資質的處理企業，即使收集了也運不出去或處置不了。

4.受小規模農業生產方式影響，農戶環保意識不高。廣東省農業生產方式以小農戶和家庭承包制為主。有別于國外的大桶包裝，為適應農戶小規模經營的需要，國內農藥包裝以小瓶或小袋包裝為主，許多粉劑每袋4-15克、水劑以100毫升為主，農戶每次施藥需使用2-5種農藥品種，從而導致產生的包裝物數量多，增加了回收材料處置的難度。與此同時，本次調查的普通農戶平均年齡為51.23歲，當中62.25%的學歷為初中及以下程度。受到學習能力和知識水平的限制，農戶的環保觀念淡薄，對農藥及其廢棄物對環境污染和自身健康的危害性缺乏關注，只圖眼前方便，日常生產生活中形成的隨意丟棄廢棄物的不良習慣難以短期改變過來。

二、適用于廣東的農藥包裝廢棄物回收模式選擇

國際上大多數發達國家開始采取有效措施處理處置農藥包裝廢棄物并獲得了較好成效[7-8、10-14]。具體來說有通過立法強制回收的，如巴西、匈牙利等;有主要為行業倡導執行的，如美國、加拿大等;有行業倡導與國家監管并行的，如德國、比利時、澳大利亞等[9]。借鑒國內外經驗，結合世行項目的情況來看，本著政府主導、企業責任、多方參與、市場化運行的原則開展農藥包裝廢棄物回收處理，比較適合廣東省當前的農業生產實際。具體來說：政府的主要職責就是提供財政扶持、制定相關政策進行引導和監管;農藥生產和銷售商是回收工作的責任主體;使用者（農戶）承擔盡量少用農藥并將包裝廢棄物交回的義務;廢棄物處理機構履行包裝處理任務;合作社、非營利組織等在回收的各個環節中提供協助和服務。

歸納起來，適用于廣東省的農藥包裝廢棄物回收模式選擇有以下3種（見表2）。

（一）模式一：依托農資經營網點統一回收

利用了農資經營網點作為回收的主體是世行項目的一大亮點。通過世行項目篩選的指定農資店門口會擺放著一個印刷著世行標志的農資垃圾回收桶。根據項目規定，農資店主對持有IC卡的農戶進行售后追蹤，不時提醒他們要回收廢棄物。所有項目農戶使用完農藥后，須妥善保留包裝廢棄物，并于下次購買農資時帶回并投放到農資回收桶，否則無法繼續購買下一次農藥。項目區內若發現項目農戶亂扔亂丟農藥包裝廢棄物，縣區級項目辦和村委會督促村技術助理進行調查，對農戶第一次警告，第二次責令退出，屆時農戶也將無法享受到世行項目購買化肥、農藥的補貼優惠政策。回收后農資店集中存放，由項目指定的專業環保單位歸集運輸和處理。項目實施3年以來，農戶隨意丟棄包裝廢棄物的不良行為得到的很大的改變，數據表明，回收比例達到了63.15%。

為更好地激勵農戶回收的積極性，項目還考慮采取多元化的激勵手段。具體借鑒京東等電商回收包裝紙箱的做法，只要農戶完成回收任務，即可獲得相應的返利或購物補貼;項目辦每年根據農資店的廢棄物回收數量進行評優表彰和獎勵。

（二）模式二：利用農村保潔隊伍回收

一種是“鎮—村—保潔員”模式。各個行政村聘請1-2名專職或兼職回收員進行回收，回收員可以是村干部、黨員同志、貧困戶或熱心村民，在村民中有一定的威信。具體做法包括：（1）于作物集中打藥期間，在本村的集中配藥的水源地安放農藥包裝廢棄物回收桶，由回收人員指導農戶進行回收操作，回收人員同時負責清理路邊、田邊和池塘邊等地的農藥包裝廢棄物。各鄉鎮出臺了對保潔員的管理和激勵政策，人員的報酬根據廢棄物的回收量和環境保潔水平結合核定。（2）回收員直接以貨幣形式回收。回收標準為：對100毫升、100-300毫升、301毫升以上的廢棄農藥瓶分別按照每只0.2元、0.5元和1元進行回收，農藥包裝袋則以50克為上下分界線，分別按照每只0.1元和0.2元回收。回收員集中后交鎮集中收集點，其報酬與回收量掛鉤。另一種是“鎮—環衛站（或保潔公司）—保潔員”模式。鄉鎮（街道）可將本轄區內農藥包裝廢棄物收集工作外包給環衛站或保潔公司，負責轄區內農藥包裝廢棄物的回收、整理分類、計量、裝卸、運輸交接等工作，并建立臺賬。

（三）依靠農民專業合作社（農業企業）回收

農民專業合作社承擔的農藥代理、終端銷售和統防統治指導等多重角色，使得農資包裝廢棄物在源頭上的統一回收成為可能。在合作社發展相對成熟的地區，可以把100畝以上規模的專業合作社（規模承包大戶）、龍頭企業、專業化統防統治組織，單獨列為回收點。回收點設立專門的回收人員負責本企業和服務范圍內包裝廢棄物的撿拾、回收和分類。收集完后一定時期內自行將廢棄包裝運送至收集點，建立回收臺賬。在世行項目中，合作社較多的惠州市惠陽區就嘗試在社內放置分類回收桶，回收率達到90%以上。此外，各鎮街可以制定激勵獎懲規定，把回收率是否達標，與對本企業扶農惠農政策的執行、各種資格的認證和榮譽的評定等掛鉤。

三、對策建議

基于農藥包裝物回收試點過程中暴露出的問題和可行模式，我們提出以下對策建議，以期推動廢棄農藥包裝廢棄物回收的早日落地。

（一）明確職責，建立穩定的回收處理專項資金

回收農藥包裝廢棄物所發生的費用主要包括直接回收費、回收員補貼、回收網點補貼、存儲場地費和專業處置費等。針對回收資金不足的問題，可采用多種方式建立穩定的回收專項資金。首先，在廣東省仍然是小農經濟為主的大背景下，“污染者付費原則”尚不適宜推廣，農藥包裝物的回收更多應該體現在生產銷售者的責任延伸上。因此，需明確農藥生產者和銷售者是農藥包裝廢棄物回收和處理的第一責任主體，建立生產企業準入制度，要求準入的企業根據營業額，向當地的政府部門繳納污染防治資金。另一方面，核算回收經費，按照一定比例把這部分費用列入到本級財政預算，與農藥生產企業的防治資金共同構成農藥包裝廢棄物回收處理的專項資金，也就是說，通過“企業污染防治資金+財政專項資金”雙保險來確保回收費用。此外需要建立嚴格的臺賬和績效考核制度，確保專款專用。

（二）完善配套，提高農藥包裝物無害化處置水平

針對很多地區的有資質的固體廢物處理企業數量偏少或實際處置能力不足的問題，一方面要積極引導和幫助相關企業加強管理，提升技術，可充分發揮現有的醫療固廢等處理設施的作用，進一步拓展廢物處置范圍，提升處置能力。另一方面，針對不同類型農藥包裝廢棄物的材料特點，盡快建設一批固廢無害化處理設施。最后，增加農藥環保領域的專項科研投入，研發可降解的新型農藥包裝物和再生塑料的利用技術，以減少農藥包裝廢棄物的產生，提高包裝廢棄物資源化利用價值。

（三）因勢利導，深入開展專業化的統防統治

在目前農業經營規模較小且分散化的情況下，從源頭上減少農藥廢棄物產生量的最有效的途徑是深入開展病蟲害專業化統防統治工作。統防統治即專業機構對作物“統一防治時間、統一防治農藥、統一防治技術”，不僅可以減少施藥次數，提高病蟲害防治效果，還可以通過選用大包裝農藥從而減少農藥廢棄物的產生量，并由機防手統一回收包裝，減少甚至杜絕亂扔包裝物現象。據世行項目在臺山項目區的實踐經驗來看，水稻病蟲害專業化防治效果能比農民自防提高10-15個百分點，平均每畝每造減少用藥1-2次。未來，規模化、組織化和專業化的經營是趨勢，專業合作社、龍頭企業、大戶等新型主體將成為農業經營的主力軍。可以利用這些農業經營形式，推行病蟲害代防代治、統防統治等植保專業化服務，建設一批農藥施用、包裝物清洗、包裝物回收等新型的農業服務主體。

（四）加大宣傳，增強農戶的環保意識

社會各界特別是縣級環保和農業主管部門，都應當充分利用互聯網、微信、電視廣播等宣傳渠道，加強農藥包裝廢棄物回收處理工作的宣傳力度，讓農藥生產者和銷售商充分認識到其在農藥包裝廢棄物回收方面應承擔的法律責任。農藥生產企業應在包裝物上應印刷廢棄回收處置的醒目提示信息，銷售商出售農藥時要叮囑使用者科學回收。村委會、農技站等基層組織也應適時開展面向農戶的農藥知識的培訓和教育工作，讓使用者充分認識農藥包裝廢棄物對環境和健康的危害，使其積極參與到包裝廢棄物回收和安全處置工作中來。

（五）強化監督，完善激勵約束

國家層面出臺專門針對農藥包裝廢棄物回收的法律法規和地方層面操作性強的實施細則，鼓勵、引導農藥生產企業、經營者出臺獎懲結合的激勵性措施，提高回收效率。管理措施的有效實施也離不開監督。明確監督責任主體為回收所在區域的各鄉鎮（街道）政府農業環保部門。各監督主體應加強執法監管工作：若農藥生產者、銷售者、相關責任人不履行農藥廢棄物回收義務的，依法予以嚴懲，真正把農藥包裝廢棄物回收處理納入法制化軌道。

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（責任編輯：羅湘龍）