深化預算執行審計

韓冰

隨著《預算法》的修訂，財政預算管理體制不斷完善，預算執行審計環境發生巨大變化。過去財政預算執行審計的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，對支出預算、財政政策、財政資金使用績效以及政策實施效果關注不夠，因而限制了審計監督作用的發揮。預算執行審計體現審計執法的權威性，有助于充分發揮審計工作在地方經濟運行中“免疫系統”的功能，捍衛國家利益。因此，如何準確把握新形勢新要求新任務，推動財政審計常審常新，提高預算執行審計的廣度和深度成為各級審計機關值得研究的新課題。

一、預算執行審計探索歷程和實踐經驗

中國預算執行審計的發展大致經歷了四個發展階段：第一階段是基礎準備階段（1983～1994年）。中國的預算執行審計從早期對行政事業單位的財務收支情況進行審計，再到大規模獨立對地方政府財政收入進行審計，主要審查財政稅收的真實性與合規性，預算執行審計的覆蓋面也從早期的10%提高到50%左右。第二階段是初步發展階段（1995～2006年）。1995年《預算法》開始施行，審計署和各級地方審計機關開展“同級審”，審計內容逐步深化，審計重點更加突出，審計方式日益成熟;同時，實行“兩個報告”制度，使審計機關、政府、人大三者的聯系渠道更加通暢。第三階段是深化發展階段（2006～2014年）。在內容上，審計范圍拓展到全部政府性資金，摸清全部政府性資金的規模總量和分布狀況，并且分析其管理狀況、支出結構以及變動趨勢;在管理上，樹立“一盤棋”理念，將財政預算審計和其他專業審計有機結合。第四階段是創新整合階段（2015至今）。2015年，修正后的《預算法》開始施行，有利于建立健全全面規范、公開透明的預算制度，也對審計提出新要求，預算執行審計進入了一個新的發展階段。

二、深化完善預算執行審計的總體思路

1.“單系統”向“全領域”轉變。

在財政審計大格局平臺下，預算執行審計是重點，要將預算執行審計與其他審計有機結合，從“資金保障、政策執行、權力運行”三個維度，統籌好全方位、全要素、全領域的審計計劃、審計重點。一方面，圍繞“兩個報告”確立年度審計需求。根據黨的十九大精神、審計署“十三五”國家審計工作發展規劃以及省委省政府的決策部署，提出審計工作報告重點框架內容和項目計劃指引。部門預算執行審計和其他審計根據項目計劃指引方向，結合全覆蓋要求擬定審計對象、重點資金。另一方面，通過財政審計大格局平臺整合審計資源。以預算執行審計為載體，將相關專項調查、政策跟蹤、財政決算融入審計項目之中，融入到各類審計項目中，統一進點實施，擴大審計覆蓋面，避免重復審計，并實現“多項合一”和“一果多用”的統籌整合績效。同時，服務推動重大政策、部署落地落實。

2.“小分隊”向“大兵團”轉變。

一是實現審計全面覆蓋。對省級一級預算單位預算執行情況審計實現全覆蓋，實行3至5年輪審，其中重點單位5年內審計兩次。同時，延伸審計30%至50%的下屬單位，有效監督基層單位預算執行情況。二是推進審計“十項統一”。實行組織領導、工作方案、進出時點、數據采集、口徑分析、審計實施、審計送達、審計專題、定性處理、報告格式等十項統一，規范預算執行審計工作，提高審計質量。三是推動審計方案實施。以財政同級審為核心，以預算支出審計為重點，確定年度財政審計的重點資金、重點內容、重點事項和工作要求。通過財政審計總體方案、財政審計工作方案、財政決算審計工作方案等方案，開展預算決策審計，保證預算決策審計的深度和厚度。

3.“游擊隊”向“正規軍”轉變。

一是組建大數據分析團隊。系統內部選取計算機人員，并從社會聘請技術專業人才，組建大數據分析團隊，加快實現審計業務與信息技術的深度融合，為預算執行審計提供數據支撐和服務保障。二是完善數據采集機制。建立大財政數據庫，定期采集省、市、縣三級財政數據。同時，加快審計大數據中心建設，做好數據歸集工作、標準化工作和驗證工作，為審計全覆蓋提供數據保障。三是構建信息共享模式。對審計經驗、審計方法進行及時收集和整理;建立公共數據共享機制，對數據的管理、使用制定統一標準，促進審計數據資源的互聯互通，打破審計資源壁壘，實現審計資源共享。

三、以財政審計大格局理念進一步深化預算執行審計

現代財政制度的加快構建迫切要求審計人員掌握新知識。一方面，財政審計監督的政策依據發生新變化。十八屆三中全會對新一輪財稅改革作出了總體部署，到2020年，將建立起一套統一規范、運行高效的現代財政制度。與之相配套的以新預算法為龍頭的一整套財稅政策制度體系已初步形成。審計人員應把握新變化，適應新法規。另一方面，財政預算審計監督的內容和重點也相應發生了變化，重點開展“四本預算”及政府性債務審計，推動健全全口徑預決算管理體系，審計人員應及時更新知識，豐富知識結構，轉換思維方式。

人大監督力度的不斷強化迫切要求預算執行審計適應新要求。財政預決算監督由程序性向實質性轉型，對預算執行審計工作提出了更多更高的要求。一要規范審計工作，提升審計價值，落實審計整改;二要學習工匠精神，精益求精，專注細致，勇于創新，著力提高審計質量;三要強化審計成果轉化和運用，構建審計成果運用的長效機制。人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，審計機關自身改革的加快推進迫切要求預算執行審計拓展新方法。一方面提高站位，實行大財政大數據，構建財政審計大格局，以“兩個報告”為核心，審計范圍面向全部政府性資金，審計內容上融合各專業審計。另一方面要加強統籌，最根本的是要加強對有限的人力財力物力的科學統籌，合理配置審計資源，發揮整體合力。

筆者結合調研成果和近年來工作實踐經驗，提出以下建議，以充分發揮財政審計大格局平臺的優勢，履行審計監督預算執行的職能。

1.樹立“大財政”理念，推進預算監督全覆蓋。

一是突出審計覆蓋重點。一方面要以“兩個報告”為核心編制年度預算執行審計計劃;另一方面要以業務需求為導向制定預算執行審計規劃。二是拓展審計覆蓋廣度深度。加大延伸審計面，分類別實施審計，合理運用大數據。三是提高審計覆蓋效率。實行其他專業審計與預算執行審計相結合，實行現場審計與非現場審計相結合，實行上級審計機關與下級機關審計相結合。

2.依托“大格局”機制，整合預算執行審計力量。

一是整合審計資源。整合審計報告內容，整合審計人力資源，整合信息技術資源。二是整合審計方案。一方面要圍繞財政審計總體方案，發揮各層審計機關整體合力;另一方面要圍繞財政審計工作方案，制定合理有效地預算執行審計方案。三是整合審計成果。加強審計成果整理，推進審計成果運用。

3.通過“大平臺”監督，建設保障政府預算執行能力。

一是建立寫作審核制度和業務討論制度。建立寫作審核制度，建立定期業務討論會議制度。二是形成質量保障體系和人員培訓體系。健全審計質量保障體系，完善人力資源管理培訓體系。

4.借助“大數據”分析，拓展預算執行審計廣度深度。

一是建立大財政數據庫，堅持“數據先行”。整理審計業務需求以及審計思路，采集審計電子數據做好歸集工作，做好數據標準化工作和驗證工作。二是推動大數據審計模式，實現資源共享。組建分析團隊，集中分析統計數據;開展現場核查，及時反饋核查結果;固化分析模型，實現資源互通共享。三是健全大數據審計制度，建設“財政審計作業平臺”。健全大數據審計制度，建設全省統一的“財政審計作業平臺”，開放創新渠道。

（作者單位：浙江省審計科學研究所）