基層央行開展預算績效管理審計的實踐與思考

施林 許榮華

【摘 要】探索開展人民銀行預算績效管理審計，構建人民銀行“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，全面準確、科學客觀地評價基層央行預算管理及運用的經濟性、效率性和效果性，進一步為領導層優化資源配置、提升預算保障效能提供參考依據。

【關鍵詞】基層央行;預算績效管理;審計

一、人民銀行推進預算績效管理審計的必然性

新時期、新形勢下，基層央行推進預算績效管理審計時間緊迫，任務艱巨，意義重大。從外部看，財政預算監管工作已逐步從檢查業務合規性操作向預算管理、預期目標和決策方面的轉變，以事后檢查為主向事前事中監管轉變，到2022年底中央部門和省級層面、市縣層面均要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”。審計署也在2013年開始針對預算改革全面推進預算績效審計，預算績效審計也是促進預算資金精細化管理的有力手段和有效途徑。人民銀行作為部門預算的一部分，實施預算績效審計成為必然。從內部看，自2012年人民銀行將優化資源配置，控制財務支出成本，開展績效問責的預算績效管理作為會計財務部門轉型基本要求，但隨著預算績效管理的逐步深入，與之配套的預算績效審計理念尚未牢固樹立，審計文化氛圍仍未形成。2019年人總行預算管理審計方案中修改了原合規性審計的部分內容，將審計重點放在了資金運用的經濟性、效率性和效果性方面，實施預算績效審計也將推動各級人民銀行決策層深入了解本級財務收支的運作和成果，促進預算績效管理理念和績效文化氛圍建立的必經之路。

二、人民銀行開展預算績效審計的思路

（一）以績效、結果為導向，明確預算績效審計主要內容。

根據財政部《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》相關內容，以績效、結果為導向，對基層央行預算績效管理制度建立健全，基本支出、項目支出和其他資金執行的規范性和效益性等情況，從預算組織管理、預算編制、預算分配、預算執行、預算績效評價、問題整改6個方面開展審計。

（二）預算績效審計評價指標體系和評分標準的建立。

1.建立評價指標。依據預算績效審計主要內容，分別從績效管理相關事項、預算執行和績效評價結論等3個方面建立13個定量（或定性）評價指標（見表1）：

表1 預算績效審計評價指標

2.制定評價標準。在定量評價指標方面。借鑒經驗標準法和德爾菲法，先確定最高等級和最低等級，然后利用分段平均法確定其他等級標準值。在定性評價指標方面，依據問卷調查結論和審計人員的職業判斷，將各項考察內容分成不同的檔次或級次，對不同的等級賦予相應的分值。下面，分別從績效管理相關事項、預算執行和績效評價結論三個方面各列舉一個評價指標為例進行說明。

（1）績效管理相關事項——預算支出事項。主要反映被審計單位績效目標實現程度，以實現率（即績效目標實現程度占績效項目的比例）作為評價指標，通過預算編制、預算分配、預算目標設立、預算目標完成情況和訪談調查，確認被審計單位績效目標實現程度，以此計算出實現率，確定其評級標準值（見表2）。

表2 預算績效審計預算執行事項評價標準值

如：對某支行預算績效審計中，審計發現該支行車輛管理不夠嚴格，汽油費、維修費存在的壓縮空間，2016年至2018年，汽油費支出分別為6.7萬、6.48萬、6.4萬，按當時油價算成汽油消耗量分別為7 940升、8 465升、9 142升，根據厲行節約與節能減排要求，每年車輛運行費應逐年降低，由于該支行派車登記制度執行不嚴格，無法獲取汽油消耗與公務活動是否相符的數據，但與績效目標設立情況對比，汽油費支出表現為逐年下降的趨勢，由此得出該支行基本實現績效目標，相對應的實際等級值則為3。

（2）預算執行方面——重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性。主要包括重大政策執行、項目績效自評、項目績效評價、項目績效監督、項目績效跟蹤機制等事項。對每項事項按表3內容逐一進行評價打分，再根據所有的得分計算出平均值，即重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性的最終分值，并根據最終分值確定評價等級（見表3、表4）。

表3 重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性評價標準值

表4 重大政策、項目績效跟蹤情況評價

如：對某支行預算績效審計中，對項目支出的16個科目設置了績效目標，未對基本支出和部門整體支出設定績效目標。同時未建立項目績效跟蹤機制，審計人員對這些事項分別從重大政策執行、項目執行部門績效自評、會計財務部門績效評價、績效監督、績效跟蹤機制建立等5個環節分別進行打分，并匯總得出重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性總分為76分，相對應的實際等級值則為2。

（3）績效評價——經濟性。根據對被審計單位預算績效目標設立情況，結合支出結構比較分析、人均支出指標分析與績效目標比對，并根據經驗標準法賦予等級標準值（見下表5）。

表5 經濟性評價

如：對某支行預算績效審計中，該行只對項目支出設定了績效目標，未對基本支出和部門整體支出設定績效目標，相對應的實際等級值則為2。

3.分析評價。先根據上述方法分別計算出每個指標的實際等級值，再將各指標的等級值加總，得出實際總等級值;再除以60（即上述預算績效管理相關事項、預算執行、績效評價3個指標的最高等級值之和），從而得出百分比，并據此得出預算績效情況的綜合評價。綜合百分比在90%以上（含90%）的為“優秀”，即：被審計對象達到了資源的高效配置，預算控制嚴密，管理規范，實現了預算績效評價同預算編制、執行無縫銜接，預算支出決策具有科學性和前瞻性。在75%～90%（含75%）之間的為“良好”，即：被審計對象能夠合理地配置和利用資源，預算控制有效，管理規范，預算績效評價與預算編制、執行銜接緊密，預算調整在合理范圍之內，雖然在預算執行的過程中還存在著一些缺陷和弱點，但仍達到了預算績效目標要求。在60%～75%（含60%）之間的為“合格”，即：被審計對象能夠較合理地配置和利用資源，預算控制比較有效，管理比較規范，預算調整較大，雖然在預算執行的過程中仍然存在著一些缺陷和弱點，但在保證績效評價指標的順利執行方面未產生明顯的負面影響。在60%以下的為“不合格”，即：被審計對象的資源沒有得到合理的配置和利用，預算控制弱化，管理松懈，預算執行與預算編制出入較大，支出存在隨意性，無法實現既定的預算績效目標（見表6）。

表6 預算績效情況綜合評價對應表

根據以上方法，對該支行預算績效管理相關事項、預算執行、績效評價3個方面13個指標進行全面審計評價，得出最終分值（下表7）。

表7 某支行預算績效評價得分明細表

從審計評價指標的實際得分來看，綜合百分比為61.67%（37除以60），參考履行預算績效綜合評價對應表，得出人民銀行某支行預算績效完成情況綜合評價為“合格”。

三、完善預算績效審計的對策建議

（一）充分發揮內審“監督、評價、建議”職能，適應部門預算新要求。構建以預算管理為審計主線，以業務流程為審計重點，以績效評價為落腳點的預算績效審計模式，將審計視角延伸至預算編制和預算分配，改變目前“重預算分配、輕預算編制”的現狀，為預算編制、分配、調整、執行提供詳細的論證和充分的依據，得以全面反映基層央行履職需要。

（二）加強預算績效評價機制建設，實現合規性目標與“3E”目標有機結合。目前，人民銀行系統還未出臺預算績效評價相關的制度，由于頂層設計缺失，各分支機構預算績效制度建設嚴重滯后于工作要求和業務發展。部分行雖然制定了《關于全面推進預算績效管理的意見》和《預算支出績效評價管理暫行辦法》，但是制度的覆蓋面、與實際工作的貼合度仍無法滿足需要。開展預算績效審計，可以推動預算績效機制建設進程，預算支出合規性與“3E”目標貼合，促進預算績效管理標準化、流程化。

（三）優化預算績效評價指標體系，實現整體支出績效目標全覆蓋。目前，人民銀行僅對項目支出實行了績效目標管理試點，仍存在項目績效設置不合理、考核機制不完善、項目資金管理使用不夠規范、績效目標管理覆蓋范圍與財政部要求存在差距（未對基本支出實行績效目標管理）等問題和不足。實施預算績效審計，對評價指標實行動態調整機制，不斷完善績效評價指標體系，最終建立一套覆蓋全面、科學合理、操作性強的評價指標體系。

（四）強化預算績效審計結果的運用，切實體現預算績效管理效果。預算績效審計結果的運用主要體現在預算編制、預算分配、預算調整、預算執行的合規性和“3E”目標。強化績效審計評價結果在督促整改落實和修正項目績效方面的作用，重視績效信息在預算管理與資金分配中的應用，提高預算編制的準確性和預算指標分配的科學性。

（作者單位：中國人民銀行武漢分行、中國人民銀行撫州市中心支行）