3S技術在土地資源審計中的應用

劉京 黎春香 邢艷帥

【摘 要】本文以3S技術在2018年H省領導干部自然資源資產離任審計中土地資源審計應用情況為研究對象，從數據采集、數據格式轉換及數據平臺搭建、土地違法違規疑點問題分析、外業核實取證及審計成果應用等環節，探討3S技術在領導干部自然資源資產離任審計中土地審計的應用以及取得的成效，為審計領導干部在土地資源的開發、利用和保護情況提供可借鑒經驗。

【關鍵詞】領導干部自然資源資產離任審計;3S技術;建設用地

土地作為重要的稀缺資源，與政治、財稅、金融、生態等之間存在緊密聯系，是領導干部自然資源資產離任審計中的重要內容。如何客觀評價領導干部在土地資源管理保護的履職盡責情況是近年來的研究熱點。本文以2018年H省縣市區領導干部自然資源資產離任審計的土地審計情況為研究對象，從數據采集、數據格式轉換及數據平臺搭建、土地違法違規疑點問題分析、外業核實取證及審計成果應用等環節，探討了遙感、地理信息系統、全球衛星導航系統（以下簡稱“3S技術”）在領導干部自然資源資產離任審計中土地審計的應用，為如何審計領導干部在土地資源的保護、開發、利用等受托管理行為的真實性和合法性形成可借鑒經驗。

一、研究方法及思路

本研究以2018年H省縣市區領導干部自然資源資產離任審計為研究對象，從數據采集、數據格式轉換及平臺搭建以及疑點問題分析及外業核實等方面，探討3S技術在土地審計中的應用：

1.數據采集。采集高分辨率遙感影像，并通過融合、糾正、配準等步驟生產數字正射影像圖。采集國土（土地利用現狀、基本農田等數據）、規劃（總體規劃、控制性詳細規劃、地表現狀數據、五網設施數據等）、測繪（地理國情調查等數據、地理信息數據等）、規劃（城鄉規劃等數據）等部門的自然資源資產監管數據。

2.數據格式轉換及平臺搭建。運用ARCGIS將多源異構的各類規劃數據進行格式轉換、空間坐標系轉換、規劃要素合并等處理，搭建領導干部自然資源資產離任審計的土地資源數據平臺。

3.疑點問題分析及外業核實取證。對不同來源數據疊加套合分析，查找土地資源開發、利用、保護等方面存在的違法疑點，并實地踏勘取證。

二、數據采集與整理

1.遙感影像數據采集及預處理。

采集的遙感影像數據源主要包括KS3、CB04、PLB、GF1、GF2、BJ2、SPOT-6等0.5～5米分辨率影像，并通過融合、糾正、配準等步驟生產數字正射影像圖（DOM）。

影像采集年度分為現期數據和基期數據。其中，現期數據以2017年底為主，在無法全覆蓋的情況下，采集2018年遙感影像。基期數據根據不同區域領導干部任職時間不同，采集了2014～2016年遙感影像。

遙感影像解譯也稱要素判讀，技術人員利用地物圖像特征在圖像上識別地物或現象的性質、類型或狀況。本項目在套合比對和影像判讀上，基本參照土地利用現狀分類影像解譯標準，其中，土地資源中耕地和基本農田按照水田、旱地解譯標準，森林資源按照林地解譯標準，水資源按照河流、水庫、坑塘、灘涂等影像解譯標準，礦產資源按照采礦用地影像解譯標準，建設用地除采礦用地之外，按照土地利用現狀分類中建設用地各二級分類影像解譯標準，但沒有進行細分統計，只按照建設用地大類進行統計。

2.矢量圖層數據采集。

為完成土地資源審計相關內容，主要收集了土地利用變更調查數據、永久基本農田劃定數據、土地利用總體規劃數據、歷年建設用地審批備案數據、耕地占補平衡臺賬、土地開發整理復墾項目竣工驗收資料。具體資料情況如下：

一是土地利用變更調查數據。根據統一安排和部署，國家于2007年起開展了第二次全國土地調查工作，定期對土地利用變化的類型、位置、面積、分布等情況進行調查，掌握并形成“圖、數、實地”一致的土地變更調查數據庫。采集了2014、2015、2016年土地利用變更調查數據。數據類型為hdf格式，坐標系為1980西安坐標系。

二是永久基本農田劃定數據。2016年，國土資源部、農業部聯合發布《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》，綜合運用土地變更調查、農用地分等定級成果，將土地利用總體規劃確定的基本農田落到實地，劃定邊界，設立標志，統一編號，落實到戶。編制基本農田保護相關圖件和表冊，逐片（塊）落實數量、質量等級和保護責任信息，建立基本農田數據庫，及時完善和更新第二次全國土地調查和土地變更調查基本農田上圖成果。H省永久基本農田劃定工作在項目實施時已經通過省國土資源廳驗收，基本可以作為各地區永久基本農田保護的依據。采集了永久基本農田劃定矢量成果。數據類型為wp格式，坐標系為1980西安坐標系。

三是土地利用總體規劃數據。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總安排。H省于2013年至2015年對土地利用總體規劃（2006～2020年）進行了調整完善。采集了土地利用總體規劃調整完善數據。數據類型為mdb格式，坐標系為1980西安坐標系。

四是建設用地審批備案數據。主要收集依據土地利用總體規劃、土地使用標準和國家土地供應政策，報國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準的建設用地項目范圍，包括國務院審批建設用地項目、省政府審批建設用地項目。采集了審計期間審批建設用地數據。數據類型為mapgis中wp格式，坐標系為1980西安坐標系。

五是耕地占補平衡相關資料。耕地占補平衡是指國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。采集了耕地占補平衡臺賬、建設占用耕地數據、土地綜合整治項目竣工驗收數據。數據類型為cad的dwg格式，坐標系為1980西安坐標系。

三、數據格式轉換及平臺搭建

運用Arcgis10.4軟件，將不同來源的不同格式及坐標系的土地管理數據統一轉換為shp格式的2000國家大地坐標系的數據，搭建數據平臺。

四、疑點問題分析

土地疑點問題分析主要包括耕地保護情況、永久基本農田保護情況、耕地占補平衡責任落實情況、違法新增建設用地情況與建設用地批而未用等情況分析。

1.耕地保護方面的問題。將采集國土資源部門土地利用現狀數據年末庫及簽訂的耕地保有量責任狀，將耕地圖斑與現期的DOM套合，提取疑似非耕種圖斑（建設用地、林地、水面）。

2.永久基本農田保護方面的問題。將收集的國土資源部門永久基本農田數據庫（最新）及永久基本農田保護責任狀，將永久基本農田保護范圍與現期的DOM套合，提取非耕地圖斑（建設用地、林地、水面），核實基本農田保護指標達標情況。在永久基本農田情況中重點核實退耕還林占用基本農田情況，收集國土資源部門、林業部門永久基本農田數據庫（最新）及退耕還林竣工驗收資料，將退耕還林竣工驗收圖斑與永久基本農田保護圖斑進行套合，提取退耕還林占用基本農田圖斑，并通過審計期末DOM進行核實。

3.耕地占補平衡責任落實方面的問題。主要包括耕地占用及補充情況。通過收集到的國土資源部門審計期建設用地審批備案矢量數據、上一年度土地利用現狀數據年末庫，將建設用地審批備案矢量圖斑與上一年度中的耕地圖斑套合，提取審批備案建設用地占用耕地情況，并通過與期末DOM套合進行核實。通過收集到的國土資源部門耕地占補平衡臺賬、耕地補充圖斑涉及項目竣工驗收資料（矢量數據），從耕地占補平衡臺賬中提取耕地補充圖斑涉及項目，收集其竣工驗收資料（矢量數據）中開發新增耕地圖斑，與實施前后DOM進行套合，核實其補充耕地真實情況。

4.違法新增建設用地方面的問題。通過對審計基期和現期的DOM套合比對，提取大于3畝的新增建設用地圖斑，在扣除審批建設用地后，將疑似違法建設用地與耕地、基本農田圖斑、林地小斑套合，計算疑似違法占用耕地、基本農田及林地小斑面積。

5.建設用地批而未用方面的問題。將收集到的國土資源部門審計期歷年建設用地審批備案矢量數據包括審計期建設用地審批備案圖斑與現期的DOM套合比對，再加上審計基期和現期的DOM合比對，分析建設用地批而未用的情況。

五、現場核查及取證

將分析的疑點數據轉成shp文件導出，導出屬性表盡量保留主要字段，與取證事項相關的行政區劃、名稱、等級、權屬等信息，然后采用Arctoolbox軟件轉為KML，用手機兩步路（戶外助手）、高德導航等app打開，導航到疑點位置，并逐一核實問題情況，坐實證據，得出審計結論。

結語

審計領導干部在土地的開發、利用、保護等情況時，引入3S技術，提升了審計效率，開拓了審計人員的思維，但也存在一些亟待解決的問題和困難：一是資源環境審計信息化基礎薄弱。由于相關信息數據存于不同部門管理，數據類型格式多樣，雖審計時引入了3S技術，但數據采集、整理仍需耗費大量精力。二是審計標準指引缺乏。領導干部自然資源資產離任審計尚處于起步階段，亟待研究出臺審計指引標準，對數據的采集、管理、分析、保密、分析比對結果的現場踏勘與取證及結果的引用提供指引，否則將影響對領導干部的統一評價。三是專業審計力量不足。目前審計機關環境審計專業人才普遍匱乏，嚴重影響自然資源資產審計工作的全面鋪開。

（作者單位：湖南省審計廳）